CC BY
289
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2015. № 4 (45). С. 35-46.
УДК 342
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ГАРАНТИИ ЕДИНСТВА И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ЦЕЛОСТНОСТИ СОВРЕМЕННЫХ ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВ (СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ)
CONSTITUTIONAL AND LEGAL GUARANTEES OF UNITY AND TERRITORIAL INTEGRITY OF MODERN FEDERATIVE STATES (COMPORATIVE ANALYSIS)
А. И. КАЗАННИК (A. I. KAZANNIK)
Методом сравнительно-правового анализа национальных конституций и ныне действующего законодательства раскрываются гарантии единства и территориальной целостности существующих федераций, вносятся предложения по их реализации.
Ключевые слова: гарантии; конституция; федеративное государство; единство; территориальная целостность.
In modern conditions the preservation of the Russian Federation unity and territorial integrity has in principle the important meaning. In this connection the article reveals the guarantees of unity and territorial integrity of the existing federations by means of the method of comparative legal analyzing national constitutions and current federations. Some proposals of guarantees realization are suggested.
Key words: guarantee; constitution; federative state; unity; territorial integrity.
В связи с распадом Советского Союза, Чехословакии и Югославии, а также резким всплеском сепаратизма в Бельгии, Индии, Нигерии и Канаде во весь рост встала проблема укрепления конституционных гарантий государственного единства и территориальной целостности современных федераций. В качестве таких гарантий выступают закрепленные на конституционном уровне правовые нормы, устанавливающие минимальный норматив (стандарт) обеспечения реализации норм конституционного права, регламентирующих федеративные отношения в стране. Нормы-гарантии создают правовые условия и предпосылки для сохранения государственного единства и территориальной целостности каждой из существую-
щих федераций. В их числе можно выделить следующие гарантии:
1. Оптимальное разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и её субъектами. В конституциях федеративных государств сформулированы нормы-гарантии, направленные на достижение необходимого оптимума, создание наиболее благоприятных условий для сохранения го -сударственного единства и территориальной целостности современных федераций. Так, в Конституции РФ, во-первых, определены предметы ведения и полномочия собственно Российской Федерации (ст. 71), во-вторых, выделены предметы ведения и полномочия, отнесенные к совместной компетенции Российской Федерации и её субъектов (ст. 72),
© Казанник А. И., 2015
35
А. И. Казанник
и, в-третьих, установлены объективные критерии определения предметов ведения и полномочий, принадлежащих исключительно субъектам Российской Федерации (ст. 73).
Такой вариант конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами нельзя признать оптимальным. Он открывает неограниченную возможность Российской Федерации самостоятельно регулировать широкий круг общественных отношений, составляющих предметы совместного ведения Российской Федерации и её субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Как показывает опыт, за прошедшее десятилетие Федеральное Собрание РФ приняло немало законов, которые разве что по названию можно отнести к рамочным законам, закрепляющим общие принципы правового регулирования общественных отношений. Но, судя по их содержанию, они детально, с чрезмерной дифференциацией регулируют отношения в пределах предметов совместного ведения и полномочий Российской Федерации и её субъектов. В первую очередь это касается федеральных законов, принятых по вопросам разграничения государственной собственности, природопользования и охраны окружающей среды, налогообложения и сборов, формирования системы органов государственной власти, организации местного самоуправления, защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Корреспондирующие им законы субъектов Российской Федерации не имеют большого практического значения, поскольку их содержание сводится, по сути дела, к адаптации терминологии и юридических конструкций федерального законодательства применительно к условиям каждого региона. Возникла реальная угроза трансформации России в унитарное, жестко централизованное государство.
Между тем современный федерализм, как подчеркивает крупнейший специалист по компаративному исследованию федерализма Д. Дж. Элейзер, предполагает согласие на партнерство и активное сотрудничество. Ус -пешные федеральные системы характеризуются не только конституционными установлениями, но и духом федерализма, проявляющимся в установке на разделение полно-
мочий посредством переговоров, взаимные уступки и самоограничение в достижении целей [1].
В федеративном государстве власть должна функционировать по принципу субсидиарности. Федерации не передаются те полномочия, которые могут быть успешно использованы её субъектами для решения на региональном уровне определенных экономических, социальных и политических вопросов. В этой связи представляется оптимальным вариант разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией Швейцарии и её кантонами. Конституция Швейцарии нормативно закрепляет предметы ведения и полномочия, не делегированные федерации (ст. 3). Государство взяло на себя выполнение лишь тех задач, которые выходят за рамки возможностей кантонов и требуют единого регулирования (ч. 1 ст. 43а).
Таким образом, в основу политико-территориальной организации Швейцарии положен принцип взаимного сотрудничества федеративного государства и его кантонов для достижения общих целей, что делает её исключительно прочной.
2. Участие субъектов федерации в осуществлении государственной власти. Без этой конституционной гарантии практически невозможно реализовать принцип субсидиарности в функционировании власти в федеративном государстве. Поэтому в современных федерациях парламенты, как правило, состоят из двух палат, одна из которых является органом представительства субъектов федерации. В парламенте России такой палатой является Совет Федерации. В его состав входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Помимо того, Президент РФ назначает своим указом в Совет Федерации до десяти процентов от его общей численности представителей непосредственно от Российской Федерации (ст. 95 Конституции РФ). Отсюда следует, что члены Совета Федерации выражают в своей деятельности не интересы населения представляемых ими регионов, а интересы Президента РФ и органов государственной власти субъектов РФ, которые далеко не всегда совпадают с интересами населения, проживающего на своей малой родине,
36
Конституционно-правовые гарантии единства и территориальной целостности...
особенно в провинции. Это в значительной степени снижает эффективность гарантии сохранения единства и территориальной целостности Российской Федерации путем участия её субъектов в осуществлении государственной власти в целом.
В ряде стран равное представительство субъектов федерации в парламенте государства обеспечивается путем прямых выборов. Так, например, в Сенат Конгресса США непосредственно гражданами избираются по два сенатора от каждого штата. Аналогичным образом формируются верхние палаты парламентов Швейцарии, Аргентины, Бразилии, Венесуэлы, Мексики, Пакистана и Австралии.
В семи федерациях (Австрия, ФРГ, Индия, Малайзия, ОАЭ, Нигерия, Канада) представительство субъектов федерации в верхней палате парламента определяется в зависимости от численности населения. Так, в ФРГ каждая из земель имеет в Бундесрате не менее трех депутатов. Земли с населением свыше двух миллионов жителей представлены в Бундесрате четырьмя, а земли с населением свыше пяти миллионов жителей - пятью законодателями. «Через посредство Бундесрата, - говорится в ст. 50 Основного закона ФРГ, - земли участвуют в законодательстве и управлении Федерацией и в делах Европейского Союза».
В Эфиопии верхняя палата парламента -Палата Федерации - не является органом народного представительства штатов. Согласно Конституции она выражает интересы наций, национальностей и народов Эфиопии. В этой связи каждая из этнических общностей должна быть представлена в Палате Федерации по крайней мере одним членом. Наиболее многочисленные нации или национальности страны должны быть дополнительно представлены в верхней палате парламента ещё одним членом из расчета на каждый миллион населения. Так, национальности оромо имеют в Палате Федерации дополнительно 20 представителей, амхара - 11, тиграйцы - троих и самалийцы -одного представителя. Советам штатов Эфиопии предоставлено право самостоятельно избирать на своих заседаниях членов Палаты Федерации или назначать и проводить прямые выборы [2].
В таких федеративных государствах, как Коморские Острова, Танзания, Венесуэла,
Сент-Кристофер и Невис, Федеративные Штаты Микронезии, формируются однопалатные парламенты. Тем не менее и в этих государствах депутаты парламента избираются по нормам представительства от каждого субъекта федерации, установленным на конституционном уровне. Так, например, в Национальный конгресс Микронезии избираются по одному сенатору от каждого штата, в Ассамблею Союза Коморских Островов - по шесть депутатов от каждого острова (субъекта федерации).
Однако субъекты федерации могут осуществлять государственную власть не только через парламенты, но и через президентские структуры. В России Президент РФ сформировал Государственный Совет, в состав которого входят высшие должностные лица субъектов Российской Федерации. На своих заседаниях он вырабатывает рекомендации Президенту РФ по наиболее важным вопросам жизни общества и государства, развитию федеративных отношений.
В связи со сложной структурой политико-территориальной организации федеративной Республики Босния и Герцеговина в её Конституции не закреплен институт президентства. Функции главы государства осуществляет коллегиальный орган государственной власти - Президиум Боснии и Герцеговины. В его состав входят в качестве равноправных членов босниец, хорват и серб, непосредственно избираемые от субъектов федерации. Это дает возможность Республике Сербской, Боснии и Герцеговине участвовать в осуществлении государственной власти не только через Палату народов Парламентской ассамблеи, но и через федеральный Президиум.
3. Верховенство федеральной конституции и закона. Эта гарантия с исключительной четкостью сформулирована в ст. 4 Конституции РФ. Она призвана обеспечить верховенство конституции и федерального закона на всей территории России и тем самым единство, согласованность и стабильность всей её правовой системы.
В отличие от Конституции РФ, большинство ныне действующих основных законов зарубежных федеративных государств содержат правовые нормы, признающие верховенство не конституции и федерального закона страны, а федерального права в целом.
37
А. И. Казанник
Конституция США устанавливает, что конституции и законы штатов должны соответствовать верховному праву страны, в состав которого входят Конституция США, законы и договоры, заключенные от имени федерации (ст. VI). Основной закон ФРГ констатирует, что федеральное право имеет преимущество перед правом земель (ст. 31). Согласно Кон -ституции Аргентины федеральное право является «высшим законом нации», нормы которого обязательны для всех провинций (ст. 31).
Умаление субъектами федерации верховенства федеральной конституции и закона неотвратимо ведет к распаду государства. Об этом свидетельствует история разрушения СССР, которая началась с принятием 12 июня 1990 г. Съездом народных депутатов РСФСР Декларации о государственном суверенитете РСФСР, в которой был провозглашен принцип приоритета республиканского закона над общесоюзным. Именно с этого дня начался отсчет времени существования Советского Союза [3].
4. Высшая юридическая сила федеральной конституции. Ее суть заключается в том, что федеральная конституция является обязательной к исполнению на территории страны всеми субъектами национальной системы права и обладает приоритетом перед другими законами и подзаконными актами. Как сказано в ст. 15 Конституции РФ, законы и иные правовые акты, принимаемые в стране, не должны противоречить Конституции РФ. В противном случае они не имеют юридической силы.
Ещё более четко это положение сформулировано в ст. 51 Конституции Швейцарии, согласно которой Союз гарантирует конституции кантонов, если они не противоречат союзному праву (ч. 2).
Высшая юридическая сила федеральной конституции способствует сохранению государственной целостности страны, единства системы государственной власти и конституционной законности, укреплению федеративных отношений.
5. Единство экономического пространства. Оно объединяет субъектов федерации в единое целое экономическими связями, которые являются самыми прочными из всех существующих связей. Достигается это пу-
тем введения общей для всего федеративного государства денежной единицы, закрепления федеральным законом единой системы налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общих принципов налогообложения и сборов. На конституционном уровне запрещается также установление на территории страны таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74-75 Конституции РФ).
Сходными конституционно-правовыми средствами обеспечивается единство экономического пространства и в зарубежных федерациях. Исключением является лишь Кон -ституция ОАЭ, которая провозглашает Объединенные эмираты «единым экономическим и таможенным союзом» (ст. 11), что является более характерным для конфедерации, чем для современных федеративных государств.
Разрушение единого экономического пространства страны, разрыв хозяйственных связей между субъектами федерации выступают в качестве объективных причин распада федеративных государств. Примером тому может служить драматическая история крушения Советского Союза, Югославии и Чехословакии, экономика которых в начале 90-х гг. прошлого столетия распалась на слабо взаимодействующие анклавы, обособленные отрасли хозяйства, автономно функционирующие предприятия.
6. Выравнивание уровня экономического и социального развития субъектов федерации. В Конституции РФ не заложен организационно-правовой механизм разрешения столь важной и сложной проблемы. В России эти отношения регулируются нормами федеральных законов и подзаконных актов. Между тем в Конституции Швейцарии закреплен целый пакет мер, направленных на обеспечение экономической состоятельности кантонов, их фактического равенства. Согласно Конституции Союз в своей политике учитывает экономическое развитие отдельных местностей страны, оказывает поддержку депрессивным регионам. В Швейцарии из валовой суммы налогов три десятых поступают кантонам, из которых не менее одной шестой используется для финансового выравнивания между кантонами. Из чистой прибыли Швейцарского национального банка не менее чем
38
Конституционно-правовые гарантии единства и территориальной целостности...
две третьих должно поступать кантонам. Союз при предоставлении кантонам субсидий из федерального бюджета должен учитывать их финансовые возможности, уровень экономического и социального развития (ст. 99, 100, 103, 128, 135 Конституции Швейцарии).
Серьезный разрыв в социально-экономическом развитии субъектов федерации вызывает центробежные силы, ставит под угрозу государственную целостность страны. По этой причине в 1965 г. из состава Малайзии вышел более развитый в экономическом и социальном отношении штат Сингапур, провозглашенный впоследствии независимым государством.
7. Государственный язык. Федерация представляет собой сложную систему, элементы которой связаны функциональными связями. Поэтому он выполняет функцию коммуникационной связи между федерацией и её субъектами, а также между самими субъектами, входящими в состав федеративного государства. Без государственного языка федерация как сложная система существовать не может, поскольку разрушится коммуникационная связь между её системообразующими элементами.
Конституция РФ провозглашает государственным языком на всей территории Российской Федерации русский язык (ч. 1 ст. 68). Конституционный статус русского языка обусловлен тем, что он является языком державообразующего народа, самой многочисленной нации России, составляющей более 83 % от общей численности населения страны. Русским языком владеют практически все граждане России, независимо от их национальности и места проживания. Поэтому только он может служить средством межнационального общения, выполнять функцию коммуникационной связи в Российской Федерации.
Однако Конституция РФ предоставляет республикам право устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации (ч. 2 ст. 68).
В ряде зарубежных федераций государственными провозглашены несколько языков.
Так, нормами ст. 4 Конституции Швейцарии установлено, что языками страны являются немецкий, французский, итальянский и ретороманский.
В Конституционном акте Канады 1982 г. не употребляется понятие «государственный язык». В нем сформулирована правовая норма, согласно которой английский и французский языки являются официальными языками Канады. Они имеют одинаковый статус и равные права и привилегии в том, что касается их использования в парламентских и правительственных органах Канады (п. 1 ст. 16). В то же время в соответствии с резолюциями Национального собрания Квебека, принятыми в 1974 и 1977 гг., статусом официального языка в границах этой провинции наделен лишь современный французский язык.
Иногда конституции полиэтнических федераций провозглашают государственным один язык. В Индии в качестве такого языка используется хинди, в Мьянме - бирманский, в Нигерии - английский, в Эфиопии - амхар-ский. Сделано это с целью ускорить процесс формирования крупных наций, консолидировать общество, не допустить проявлений эт-носепаратизма и трайбализма, укрепить федеративную государственность.
8. Территориальная целостность субъекта федерации. Конституции подавляющего большинства современных федеративных государств устанавливают порядок изменения границ между субъектами федерации. В России границы могут быть изменены только по взаимному согласию субъектов Федерации (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ). Изменение границ подлежит, как указано в ст. 102 Конституции РФ, утверждению Советом Федерации. В таком порядке были изменены в феврале 1994 г. границы между Ивановской и Нижегородской областями Российской Федерации.
Вместе с тем следует отметить, что территория субъекта Российской Федерации может быть изменена и путем объединения двух и более граничащих между собой субъектов Федерации, а также в результате принятия в её состав нового субъекта. В России была реализована лишь первая модель изменения территории субъекта Федерации, предусмотренная Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. «О поряд-
39
А. И. Казанник
ке принятия в состав Российской Федерации и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации» [4]. Путем принятия по инициативе субъектов Российской Федерации адаптированных к каждому случаю федеральных конституционных законов были объединены в новые государственные образования следующие субъекты (табл.).
Образование в составе Российской Федерации новых субъектов
Существовавшие субъекты Российской Федерации Новый субъект Российской Федерации
Камчатская область; Корякский автономный округ Камчатский край
Читинская область; Агинский Бурятский автономный округ Забайкальский край
Иркутская область; Усть-Ордынский Бурятский автономный округ Иркутская область
Красноярский край; Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ; Эвенкийский автономный округ Красноярский край
Пермская область; Коми-Пермяцкий автономный округ Пермский край
Как это и предусмотрено названным выше федеральным конституционным законом, образование в составе Российской Федерации нового субъекта осуществлялось на добровольной основе, с учетом мнения населения, свободно выраженного на региональных референдумах, проводимых в каждом субъекте Федерации, выступившем с инициативой об их объединении.
Таким образом, до недавнего времени на практике реализовались нормы Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации» лишь в части образования путем слияния новых субъектов в составе РФ.
Однако 16 марта 2014 г. состоялся общекрымский референдум, проведенный в автономной Республике Крым и г. Севастополе (Украина), в результате которого народы приняли решение о воссоединении с Россией на правах субъектов Российской Федерации. С учетом свободного и добровольного волеизъявления народов Крыма Президент РФ издал Указ от 17 марта 2014 г. «О признании Республики Крым», который стал предпосылкой для заключения Договора от 18 марта 2014 г. между Российской Федерацией и Рес-
публикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов [5]. После ратификации Договора в составе РФ были образованы два новых субъекта - Республика Крым и город федерального значения Севастополь [6].
Вступивший в законную силу Договор полностью соответствует Конституции РФ и является составной частью правовой системы страны. Он по существу нормативно оформил легитимность присоединения Республики Крым и Севастополя к России, добровольность их вхождения в Российскую Федерацию на правах равноправных субъектов, создание единого правового пространства в стране, гарантировал соблюдение прав и свобод человека и гражданина на их территории, сохранение и развитие всеми народами Крыма своих национальных языков, формирование региональных органов государственной власти.
Порядок изменения границ между субъектами федерации на основе добровольности и с учетом мнения заинтересованного населения установлен конституционными нормами и других федеративных государств (ст. 4 Конституции Бельгии, ст. 29 Основного закона ФРГ, ст. 53 Конституции Швейцарии, разд. 3 ст. IV Конституции США, ст. 116 Конституции Мексики, ст. 111 и 122 Конститу -ции Австралии). Однако наиболее обстоятельно он урегулирован нормами ст. 18 Конституции Бразилии, согласно которым штаты могут входить в другие штаты, делиться, разъединяться с тем, чтобы присоединиться к другим, или образовать новые штаты или федеральные территории посредством выражения мнения непосредственно заинтересованного в этом населения путем проведения плебисцита и путем принятия Национальным конгрессом дополнительного закона (§ 3).
Исключительно сложный порядок изменения границ между штатами установлен Конституцией Нигерии 1999 г. Субъекты законодательной инициативы должны войти в Национальную ассамблею Нигерии с предложением о создании нового штата. Его должны поддержать две третьих депутатов обеих палат Национальной ассамблеи, законодательных органов (легислатур) заинтересованных штатов, советов муниципальных
40
Конституционно-правовые гарантии единства и территориальной целостности...
образований. Затем в парламентских структурах разрабатывается проект федерального закона о создании нового штата, который выносится на региональный референдум. Результаты референдума должны быть одобрены квалифицированным большинством голо -сов депутатов советов муниципальных образований, расположенных на территории создаваемого штата, и утверждены Национальной ассамблеей.
Столь сложный порядок изменения границ между штатами Нигерии установлен в целях предупреждения сепаратизма и трайбализма, этнических и межконфессиональных конфликтов.
Конституция Индии предписывает федеральным властям запрашивать мнение штатов по вопросу об изменении границ между ними, об их объединении или образовании на подведомственной им территории нового штата. Но он не является обязательным для федеральных властей, поскольку изменение границ между штатами осуществляется обычным парламентским законом (ст. 370). Исключением из этого правила является штат Джамму и Кашмир, территория которого может быть изменена только с его согласия.
9. Согласительные процедуры. Они устанавливаются на конституционном уровне для разрешения разногласий, возникающих между федерацией и входящими в нее субъектами, а также между самими субъектами федеративного государства. Федеральные конституции в большинстве случаев содержат на этот счет чрезмерно лаконичные формулировки, определяющие по существу виды согласительных процедур. Так, например, в ст. 44 Конституции Швейцарии говорится, что «споры между кантонами или между кантонами и Союзом разрешаются по возможности через переговоры и посредничество» (ч. 3).
В Конституции РФ закреплен организационно-правовой механизм разрешения разногласий между органами государственной власти как Российской Федерации, так и её субъектов (ст. 85). Правом применять согласительные процедуры наделен Президент РФ, который реализует его как гарант Конституции по своей инициативе. Однако он выполняет функции арбитра и в связи с обращениями к нему заинтересованных органов законодательной или исполнительной
власти не только Российской Федерации, но и её субъектов. Результатом использования согласительных процедур становится решение, выработанное участниками переговорного процесса. Но если соглашение не достигнуто, то Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). Чаще всего это бывает Конституционный Суд РФ.
10. Федеральное вмешательство. Под федеральным вмешательством понимается деятельность специально уполномоченных на то федеральных органов государственной власти и должностных лиц по временному изменению компетенции органов государственной власти субъектов федерации путем изъятия из нее каких-либо предметов ведения и полномочий с целью устранения чрезвычайной ситуации, создающей угрозу государственному единству и территориальной целостности страны. Использование федерального вмешательства допустимо только в случаях, когда уже исчерпаны все возможности согласительных процедур.
Институт федерального вмешательства в той или иной форме закреплен в конституциях или законодательных актах практически всех федеративных государств мира. В его систему входят конституционно-правовые нормы, устанавливающие:
• формы федерального вмешательства;
• основания для федерального вмешательства;
• орган или органы государственной власти, управомоченные осуществлять федеральное вмешательство;
• меры конституционно-правового принуждения, применяемые в процессе федерального вмешательства;
• порядок реализации федерального вмешательства;
• временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти субъектов федерации;
• особый режим правового регулирования в период федерального вмешательства.
Анализ конституций федеративных государств и принятых на их основе законов показывает, что они предусматривают такие формы федерального вмешательства, как директивные
41
А. И. Казанник
указания субъектам федерации, досрочные прекращения полномочий (роспуск) их законодательных и исполнительных органов государственной власти, прямое президентское правление, федеральная интервенция.
Директивные указания представляют собой обязательные предписания, руководящие установки, даваемые федеративным государством входящим в него субъектам с требованием принятия неотложных мер по нормализации политической или социальноэкономической ситуации, переводу её из кризисного состояния в управляемое, по устранению угрозы государственному единству страны. Такое понимание директивных указаний как одной из форм федерального вмешательства прямо вытекает из содержания ст. 37 Основного закона ФРГ, где сказано: «Если земля не выполняет федеральных обязательств, возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом, Федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению этих обязательств в порядке принуждения со стороны Федерации. Для проведения таких мер принуждения Федеральное правительство или его уполномоченный имеет право давать указания всем землям и их учреждениям».
Досрочное прекращение полномочий (роспуск) законодательных органов государственной власти субъектов федерации предусмотрено Федеральным конституционным законом Австрии 1920 г. Системный анализ норм ст. 98 и 100 этого закона дает возможность сделать вывод, что основанием роспуска ландтага земли является принятый им с нарушением конституционной процедуры региональный закон, способный нанести вред Федерации. При наличии такого основания ландтаг может быть распущен Федеральным президентом по представлению Федерального правительства и с согласия Федерального совета Австрии [7].
Прямое президентское правление предполагает временное осуществление федеральными властями всех или отдельных полномочий субъекта федерации в связи с его неспособностью обеспечить государственное управление конституционными методами, сохранить демократический строй, пресечь сепаратистские движения.
Наиболее полно прямое президентское правление урегулировано ныне действующей Конституцией Индии. В соответствии с её положениями Президент Индии может временно вводить президентское правление на территории штата, если управление на этой территории не может осуществляться конституционным путем и если штат не подчиняется распоряжениям Союза. В этом случае Президент страны издает особую прокламацию, посредством которой приостанавливает действие высших органов государственной власти штата и берет на себя осуществление всех или отдельных полномочий губернатора и правительства штата. В то же время законодательные полномочия легислатуры штата передаются Парламенту Индии, который может в период президентского правления законодательствовать по всем предметам ведения, отнесенным к компетенции штата (ст. 355-357 Конституции Индии).
В США и федеративных государствах Латинской Америки широкое распространение получила федеральная интервенция. Она представляет собой форму федерального вмешательства во внутренние дела субъекта федерации с применением вооруженной силы в целях пресечения нарушений конституции страны, попыток реализации отсутствующего права на сецессию, разрешения политических, социальных и расовых конфликтов, восстановления нарушенного правопорядка.
В США федеральная интервенция осуществляется на основании действующей Конституции и принятого Конгрессом США в развитие её положений Акта о полномочиях Президента США 1792 г. [8]. В Конституции США содержится общая норма, согласно которой Соединенные Штаты гарантируют каждому штату в настоящем Союзе республиканскую форму правления и охрану каждого из них от нападения извне, а по просьбе Законодательного собрания или исполнительной власти (когда Законодательное собрание не может быть созвано) - и от внутренних насилий (разд. 4 ст. IV). Президент США обязан обеспечивать всеми имеющимися в его распоряжении средствами исполнение федеральной Конституции, федеральных законов и решений федеральных судов, защищать штаты от внутренних и внешних угроз.
42
Конституционно-правовые гарантии единства и территориальной целостности...
В Аргентине Федеральное правительство может в порядке федеральной интервенции распространить свою власть на территорию провинции с тем, чтобы гарантировать республиканскую форму правления, предотвратить вторжение извне, оказать содействие властям провинции с целью их поддержки или восстановления, если они были смещены в результате переворота или вторжения другой провинции (ст. 6 Конституции Аргентины).
В Конституции Бразилии выделена специальная глава под названием «Вмешательство» (разд. III, гл. VI), нормы которой обстоятельно урегулировали порядок осуществления федеральной интервенции, а также интервенции штатов по отношению к муниципальным образованиям (муниципиям).
С учетом проблематики настоящей статьи приоритетного внимания заслушивает система взаимосвязанных и взаимообусловленных конституционных норм, образующих субинститут федеральной интервенции. Они закрепляют исчерпывающий перечень оснований федеральной интервенции, определяют круг субъектов, которые могут её инициировать, регулируют порядок принятия соответствующего декрета, устанавливают меры конституционного принуждения в отношении штата. Согласно ст. 34 Конституции Бразилии основаниями для федеральной интервенции является необходимость:
• обеспечить национальную (государственную) целостность страны;
• отразить иностранное вторжение или вторжение одного штата на территорию другого;
• пресечь серьезные нарушения общественного порядка;
• обеспечить нормальное функционирование властей штата;
• оздоровить финансовую систему штата, который в течение двух лет подряд не выплачивал государственный долг или не передавал в установленные сроки определенную долю доходов, полученных от налогов, в бюджет муниципий;
• обеспечить исполнение федерального закона, судебного приказа или решения;
• обеспечить соблюдение таких конституционных принципов, как республиканская форма правления, представительное правление, демократический режим, права челове-
ка, муниципальная автономия, подотчетность государственной администрации.
При наличии оснований для федеральной интервенции в разработке и согласовании проекта декрета о её осуществлении участвуют на разных стадиях Президент Республики, Национальный конгресс (парламент), Верховный федеральный суд, Высший избирательный суд, Генеральный прокурор и другие органы государства. Декрет Президента Бразилии о федеральной интервенции, в котором указываются пределы и сроки её осуществления, назначение конкретного лица на должность интервентора, представляется на рассмотрение Национального конгресса. В соответствии с парламентским регламентом он может его одобрить или отклонить.
В зависимости от оснований федеральной интервенции органы государственной власти штата могут быть распущены впредь до проведения новых выборов, но может быть и приостановлено только осуществление всех или некоторых их полномочий (ст. 35 Конституции Бразилии).
Характерная особенность федерального вмешательства в России заключается в том, что оно, будучи самостоятельным конституционно-правовым институтом, может выступать формой конституционной ответственности. Но это возможно лишь в том случае, когда основанием вмешательства послужило конституционное правонарушение, совершенное органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
В настоящее время Конституция РФ и принятые в её развитие федеральные законы предусматривают три формы федерального вмешательства. Во-первых, это прямое президентское правление, во-вторых, федеральная интервенция и, в-третьих, досрочное прекращение (роспуск) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, отстранение от должности руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта Федерации.
В России, в отличие от зарубежных федераций, прямое президентское правление и федеральная интервенция являются по существу двумя моделями реализации чрезвычайного положения. Различие между формами федерального вмешательства и иными чрезвычайными мерами проводится в зави-
43
А. И. Казанник
симости от оснований введения режима чрезвычайного положения и характера средств его обеспечения.
Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» закрепляет две группы оснований введения режима чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных местностях [9]. Если возникли обстоятельства, которые представляют собой непосредственную угрозу конституционному строю России, то вводится прямое президентское правление или осуществляется федеральная интервенция. Основаниями для этого служат:
• попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации;
• захват или присвоение власти;
• массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей;
• подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований;
• межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера нельзя признать основанием для введения прямого президентского правления или осуществления федеральной интервенции. В этом случае достаточно применения иных мер, обусловленных режимом чрезвычайного положения.
Правовой режим чрезвычайного положения на всей территории России или в её отдельных местностях вводится указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Указ Президента РФ незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации (ст. 88 и 102 Конституции РФ).
В указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения в числе общих мер и временных ограничений может предусматриваться полное или частичное приостановление полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а
также органов местного самоуправления. Это является квалифицирующим признаком федерального вмешательства в компетенцию субъектов РФ в форме прямого президентского правления.
Вместе с тем при введении чрезвычайного положения может устанавливаться система мер и временных ограничений, свидетельствующая о федеральной интервенции. С внешней стороны это проявляется в использовании сил и средств органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск. Помимо того, в исключительных случаях могут привлекаться для обеспечения режима чрезвычайного положения Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы.
Таким образом, в действующем законодательстве России используется собирательное понятие чрезвычайного положения, которым обозначается не только особый административный режим, но и конституционные формы федерального вмешательства. Их самостоятельность определяется наличием собственных оснований введения чрезвычайного положения, прямого президентского правления и федеральной интервенции, а также особыми системами мер и временных ограничений.
Самостоятельной формой федерального вмешательства является досрочное прекращение полномочий органа законодательной власти субъекта Российской Федерации путем его роспуска, отрешение и отстранение от должности высшего должностного лица субъекта Федерации. Она нормативно урегулирована Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [10]. В качестве основания вмешательства названо нарушение актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации Конституции РФ, федеральных законов, прав и свобод граждан, а также их бездействие по внесению изменений в содержание своих актов (ст. 26-27).
Нетрудно заметить, что данная форма федерального вмешательства одновременно является и мерой конституционной ответственности органов государственной власти
44
Конституционно-правовые гарантии единства и территориальной целостности...
субъектов Российской Федерации и их должностных лиц.
Институт федерального вмешательства в той или иной форме довольно широко применялся в современных федеративных государствах. Президенты США в порядке федеральной интервенции неоднократно использовали национальную гвардию для подавления негритянских движений, для борьбы с массовыми беспорядками в отдельных штатах. В Аргентине федеральная интервенция в отношении разных провинций осуществлялась более двухсот раз. Время от времени объявлялась федеральная интервенция и в Бразилии. В Индии прямое президентское правление вводилось более ста раз в целях обеспечения демократической формы правления в штатах и предотвращения паралича механизма управления из-за фракционных междуусобиц в их органах государственной власти.
11. Одобрение субъектами федерации поправок в содержание конституции федеративного государства. В федеративных го -сударствах акт одобрения выступает важной гарантией сохранения конституционного статуса его субъектов, своеобразным барьером против его изменения в одностороннем порядке. В России федеральный закон о внесении поправок к положениям гл. 3-8 Конституции РФ, принятый в установленном порядке Советом Федерации и Государственной Думой, вступает в силу после его одобрения законодательными (представительными) органами государственной власти не менее двух третьих субъектов Российской Федерации (ст. 136 Конституции РФ). Процедура одобрения таких законов устанавливается конституциями (уставами) и регламентами законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.
Требование об одобрении конституционных поправок законодательными органами субъектов федерации в целом характерно для большинства федеративных государств. Так, в ст. 368 Конституции Индии сформулирована норма, согласно которой поправки могут быть приняты только в случае их одобрения легислатурами (законодательными собраниями) не менее половины всех штатов. По Конституции Мексики, для того чтобы дополнение и изменение стали частью Конституции, необходимо их одобрение федераль-
ным Конгрессом голосами двух третьих присутствующих членов и утверждение законодательными органами большинства штатов (ст. 135). В США конституционные поправки, принятые большинством в две третьих голосов членов обеих палат Конгресса, подлежат ратификации законодательными собраниями или конвентами тремя четвертых штатов (ст. V Конституции США).
12. Национальная идеология. Конститу-ции постсоветских государств признают и гарантируют идеологическое многообразие. В ст. 13 Конституции РФ особо подчеркнуто, что никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или официальной. Аналогичные нормы имеются в конституциях Узбекистана (ст. 12), Казахстана (ст. 5), Беларуси (ст. 4) и Кыргызстана (ст. 5). В ст. 5 Конституции Молдовы говорится о политическом плюрализме, несовместимом с диктатурой и тоталитаризмом.
Стремление суверенных государств обезопасить общество от единственно правильной идеологии, повторения советского опыта насаждения идеологического монизма, новой сектантской религии заслуживает серьезного внимания. Но государство - это форма достижения общественного согласия по ключевым проблемам внутренней и внешней политики. Его миссия будет успешной лишь при наличии «одухотворяющей идеи» (С. Л. Франк) или при тотальном физическом или психическом насилии. Поэтому государство без национальной идеологии все равно, что всадник без головы.
Весьма знаменательно, что в конституциях демократических государств нет отчетливо выраженных норм об идеологическом плюрализме. Но там фундаментом национальной идеи и движущей силой развития общества служат устойчивые и уникальные традиции государственности, её культурноисторическая основа, осознание народом са-модавлеющего значения державности, исконных ценностей и идеалов (Германия, Швеция, Норвегия, Швейцария, Япония). Благодаря этому демократические государства демонстрируют на протяжении десятилетий высокие темпы экономического и социального развития, проводят независимую внешнюю политику, занимают достойное место в мировом сообществе.
45
А. И. Казанник
Закрепление в конституциях современных федераций национальной идеологии станет важной формой мотивации укрепления их государственного единства и территориальной целостности. В первую очередь это касается Российской Федерации, многонациональной и многоконфессиональной страны, не избавившейся до сих пор от болячек коммунистического тоталитаризма.
Приведение в действие сложившейся системы конституционно-правовых гарантий способно обеспечить государственное единство и территориальную целостность современных федераций, равноправие и самостоятельность входящих в их состав субъектов.
1. Цит. по: Кулешов С. В., Медушевский А. Н. Россия в системе мировой цивилизации. - М., 2001. - С. 738.
2. Федерализм: Теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / отв. ред. Б. Н. Топорнин. - М., 2001. - С. 105-112. Подсчеты сделаны по книге: Энциклопедия стран мира. - М., 2004. - С. 812.
3. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР - 1990. - № 2. - Ст. 22.
4. СЗ РФ. - 2001. - № 52 (ч. 1). - Ст. 4916.
5. О признании Республики Крым : Указ Президента Российской Федерации от 17 марта 2014 г. // Российская газета. - 2014. - 19 марта ; Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов // Российская газета. - 2014. - 24 марта.
6. О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя : Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 г. // Российская газета. - 2014. - 24 марта.
7. Австрийская Республика. Конституция и законодательные акты. - М., 1985.
8. Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. - М., 1993.
9. СЗ РФ. - 2001. - № 23. - Ст. 2277.
10. Там же. - 1999. - № 26. - Ст. 5005.
46
