CC BY
61
19 (61) - 2011
Зарубежный опыт
УДК 332.02
международный опыт процедур банкротства и внешнего финансового управления в отношении регионов и муниципалитетов
е. в. кудряшова,
кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права E-mail: [email protected]
к. а. хвастунова,
студентка факультета финансов и кредита E-mail: [email protected] Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
В статье рассмотрен международный опыт процедур банкротства и внешнего финансового управления в отношении регионов и муниципалитетов. Авторы приходят к выводу, что в конституциях и законодательстве большинства демократических федеративных государств и некоторых унитарных государств содержатся нормы, закрепляющие порядок и условия федерального и муниципального вмешательства в различных формах.
Ключевые слова: банкротство, внешнее финансовое управление, несостоятельность, федеральный, интервенция, местный, самоуправление, муниципальный, финансы.
Региональные и местные органы власти подобно физическим и юридическим лицам могут сталкиваться с финансовыми проблемами при исполнении принятых на себя обязательств. Финансовая несостоятельность регионов и муниципалитетов может быть вызвана неблагоприятными изменениями экономической и социальной конъюнктуры, непрофессионализмом и злоупотребле-
ниями отдельных должностных лиц, недостаточной развитостью системы организации региональных и местных органов власти (далее — РМОВ и МОВ).
Введение внешнего финансового управления является одним из механизмов института федерального вмешательства (федеральной интервенции), посредством которого осуществляется реализация общей политики федерального центра по отношению к субъектам федерации и происходит разрешение кризиса в отношениях между ними.
Отметим: если осуществление полномочий органов государственной власти субъектов федерации федеральными органами возможно применительно лишь к федеративным государствам, то осуществление полномочий органов местного самоуправления органами госвласти может иметь место также и в унитарном государстве.
Аналогом института внешнего финансового управления в российском законодательстве является временная финансовая администрация. Будучи формой вмешательства федерации в сферу ведения
Зарубежный опыт
19 (61) - 2011
ее субъектов и муниципальных образований, она является инструментом, обеспечивающим:
1) соблюдение органами государственной власти субъектов федерации конституции и федеральных законов;
2) усиление единства системы органов государственной власти в федерации;
3) повышение эффективности управления государственными финансовыми ресурсами в условиях низкой результативности бюджетной политики РМОВ.
Применение процедуры банкротства для субъекта РФ или муниципального образования предусмотрено гл. 19.1 Бюджетного кодекса РФ, вписанной в документ Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ и вступившей в силу с 01.01.2007 в отношении субъектов РФ и с 01.01.2008 — в отношении муниципальных образований.
Отсутствие давней традиции использования института федерального вмешательства в России делает изучение международного опыта полезным для совершенствования российской системы федеративных отношений. Важно учесть накопленный как позитивный, так и негативный опыт в ряде федеративных государств ввиду длительного исторического периода реализации данного института на практике.
Институт федерального вмешательства закреплен на конституционном и законодательном уровнях большинства федеративных государств, что вполне объяснимо — без такого рода рычагов воздействия федерация становится непрочной и слабоуправляемой. Однако пределы и процедуры федерального вмешательства везде различны, разнится и понимание сущности вмешательства: от политического, карательного инструмента до экономического, обеспечительного.
Таким образом, институт федерального вмешательства в зарубежных странах может быть реализован как в мягкой форме (федеральное принуждение), так и в жесткой (федеральная интервенция, введение в субъектах различных видов чрезвычайного или особого положения, президентского правления и др.). Иногда эти формы могут сочетаться друг с другом и принимать многовариантный характер.
Чем выше экономическая и социально-политическая организация общества, тем большую роль в нем играют нормальные, экономико-финансовые, хозяйственные механизмы обеспечения единства и территориальной целостности федеративного государства. И наоборот, переходный характер общества, структурные реформы эконо-
мики сказываются как на положении федерации в целом, так и отдельных ее субъектов, зачастую ведут к усилению центробежных тенденций. При этом основная нагрузка по обеспечению единства федерации нередко перемещается от обычных методов к чрезвычайным. Одним из наиболее характерных методов такого рода является конституционный институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации, известный как институт интервенции (в латиноамериканских федерациях), институт президентского правления в штатах (в Индии) или в провинциях (в Пакистане).
В зависимости от региональных особенностей, социально-экономических и политико-юридических условий можно выделить несколько моделей федерального вмешательства, имеющих особую конституционно-правовую основу и различные политико-правовые последствия: европейскую, североамериканскую, латиноамериканскую, ази-атско-африканскую. Эти модели различаются не только методами, но и конкретными формами и основаниями их реализации.
Исходя из анализа международного опыта решения проблемы финансовой несостоятельности РМОВ, можно выделить несколько подходов к нормативно-правовому регулированию процедур восстановления платежеспособности.
1. Законодательное регулирование может осуществляться:
а) отдельным законом о банкротстве РМОВ на федеральном уровне;
б) отдельным законом о банкротстве субъектов и муниципалитетов на региональном уровне с учетом требований федерального законодательства;
в) отдельной главой о банкротстве РМОВ в кодексе о банкротстве, осуществляющем процедуру восстановления платежеспособности юридических и физических лиц.
2. Инициаторами процедур банкротства региона и муниципалитета могут выступать:
а) сам субъект федерации или муниципалитет в лице его руководителя;
б) федеральные органы государственной власти;
в) кредиторы РМОВ.
3. При реализации механизмов финансового оздоровления РМОВ можно выделить два направления проведения процедуры урегулирования долгов:
а) через систему контроля за предельным уровнем долговых обязательств вышестоящим уровнем управления;
б) на основе судебной процедуры назначения внешнего управляющего, обладающего реальными
19 (61) - 2011
Зарубежный опыт
полномочиями для заключения мирового соглашения с кредиторами либо реализации активов регионов и муниципалитетов для удовлетворения требований.
4. Полномочиями по составлению и внесению изменений в план урегулирования долга обладают:
а) сам муниципалитет;
б) временная финансовая администрация, вводимая в муниципалитете.
Хотелось бы сразу заметить, что процедура банкротства для субъектов и/или муниципальных образований имеется далеко не во всех странах. Если говорить о членах Организации экономического сотрудничества и развития, то можно отметить, что у них были введены механизмы запрета, контроля и предотвращения неуплаты муниципальными образованиями как внутренних, так и внешних долгов. Однако во многих этих странах именно процесс банкротства не предусмотрен в отношении внутригосударственных образований, и отсутствует соответствующая правовая база. Например, законодательство Франции в области банкротства не распространяется на государственные структуры.
Однако для федеративных государств значение института федерального вмешательства, а вместе с тем и внешнего финансового управления сложно переоценить, так как это является признаком подлинно федеративных отношений в государстве.
В государственном праве большинства латиноамериканских федераций, например, институт интервенции однозначно расценивается как важнейший элемент функционирования всей федеральной системы и эффективное средство контроля за штатами в руках центрального правительства.
Особого упоминания заслуживает всеобъемлющая бразильская конституционная модель института федерального вмешательства, регулируемая главой IV Конституции под названием «Вмешательство». В ней приводится широкий перечень оснований для таких действий: помимо финансовых причин имеются также политические, экономические, социальные, связанные с защитой национальных интересов, целостности государства.
Изучение режима введения федерального вмешательства тесно связано с институтом чрезвычайного положения и характером общих взаимоотношений федерации с ее субъектами как в обычном, так и в чрезвычайных режимах.
Сходная модель практикуется в Индии. К ведению центра здесь относится руководство важнейшими областями внутриполитической жизни
страны, в том числе образование новых штатов, изменение их границ и названий (вплоть до ликвидации), обеспечение единства и конституционности государственного управления на всей территории страны, охрана ее от внутренних беспорядков. Серьезной экономической основой централизации политической власти в Индийском Союзе является сосредоточение в руках центрального правительства основных материальных и денежных ресурсов страны и отсутствие достаточной финансовой самостоятельности штатов.
Если в этих моделях федеральное вмешательство может принимать характер интервенции с самыми серьезными последствиями для федерально-субъектной системы отношений, то европейская и североамериканская модели осуществляются чаще всего в условно-предупредительной форме.
В Германии процесс банкротства в отношении федерации и земель не допускается. Это возможно только в отношении юридических лиц публичного права, в том числе коммун и общин. Особенностью этой процедуры является использование многоступенчатой системы перехода к специальному бюджетному режиму. Немецким критерием применения особых мер в отношении муниципальных образований, находящихся в финансовом кризисе, являются индикаторы, характеризующие их долговое бремя.
Внимания заслуживает итальянский опыт, особенностью которого является полное законодательное оформление процедур внешнего финансового управления.
Чтобы предотвратить дефолт по своим долговым обязательствам, МОВ объявляют себя неспособными выполнять обязательства (режим «диссесто»). Следует отметить, что это должно быть декларировано самим МОВ. Процедуры банкротства могут быть применены только по отношению к муниципальным образованиям.
Президент Италии своим указом назначает чрезвычайную комиссию, которая отвечает за разрешение сложной финансовой ситуации в муниципалитете и погашает долги от лица МОВ.
Рассматривая опыт муниципальных банкротств, важно отметить модели, существующие в США и Венгрии, применение которых на практике дало эффективные результаты.
В сША правовую базу составляют федеральный закон о банкротстве муниципалитетов, принятый в 1937 г., и Федеральный кодекс банкротства США. Право возбуждения дела о несостоятельности принадлежит исключительно муниципалитету.
Зарубежный опыт
19 (61) - 2011
Он может принимать активное участие в разработке плана урегулирования долга и вносить изменения до утверждения плана судом.
Штатам даны широкие полномочиями при осуществлении процедур муниципальных банкротств. И характер проводимых мер может разниться от достаточно мягких до сравнительно жестких.
Так, в некоторых штатах ресиверу (временному финансовому управляющему) законом предоставлена неограниченная власть — в одном лице он совмещает полномочия мэра, членов совета и казначея. При этом члены городского совета исполняют лишь роль консультантов по вопросам, связанным с функционированием муниципалитета.
Внешний управляющий может назначаться не только судом, но и легислатурой или губернатором штата и выступать своего рода доверенным лицом штата в муниципальной единице.
В 1994—1995 гг. Венгрия столкнулась с быстрым увеличением муниципального долга в связи с общим ухудшением финансового положения страны. С начала экономических реформ венгерские муниципалитеты проводили заемную политику во многом бесконтрольно, и, хотя они привлекали средства в основном на инвестиционные проекты, неспособность завершить реализацию привела к перебоям в обслуживании долговых обязательств. В марте 1996 г. был принят Закон о муниципальных банкротствах, который четко определил последовательность действий всех заинтересованных сторон в процессе урегулирования муниципальной задолженности. Согласно венгерскому законодательству инициатором процедуры банкротства муниципалитета может выступать сам муниципалитет-должник, а также его кредиторы.
При рассмотрении различных моделей федерального и муниципального вмешательства следует помнить о том, что в данном вопросе существенную роль играют не только особенности конституционного или даже законодательного закрепления данного института, но и практика и традиции его применения. Конституционные принципы нередко корректируются малозаметными, на первый взгляд, административными, финансовыми и иными механизмами процессуального характера. Так, «мягкое» федеральное вмешательство несколько раз применялось в США, причем весьма последовательно, в то время как «жесткие» по форме институты носят преимущественно превентивный характер и для применения практически не предназначены.
Аналогичным можно считать и немецкий опыт федерального вмешательства. Несмотря на грозные
нормы Основного закона ФРГ, большинство источников говорит о том, что в отношении земель федеральное правительство осуществляет федеральный надзор, который, как правило, осуществляется в форме правового надзора, нормоконтроля.
Федеральное вмешательство — это действительно чрезвычайная мера, на практике почти не применяющаяся, даже в смягченной форме временной финансовой администрации.
В целом мировой опыт использования инструментов вмешательства федерации в сферу ведения ее субъектов и муниципальных образований говорит о том, что в конституциях и законодательстве большинства демократических федеративных государств и некоторых унитарных государств содержатся четкие нормы, закрепляющие порядок и условия федерального и муниципального вмешательства в различных его формах, и обеспечивается всестороннее взаимодействие РМОВ-должников со своими кредиторами, вышестоящими органами государственной и судебной властей. В необходимых случаях эти нормы применяются на практике для поддержания целостности и нормального функционирования системы органов государственной власти.
Список литературы
1. Андриченко Л. В., Домрин А. Н, Сивицкий В. А., Чертков А. Н. Законодательное регулирование временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня: основания и пределы // Журнал российского права. 2005. № 3.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
3. Васюнина М. Л. Правовые основы организации временной финансовой администрации в субъекте РФ или муниципальном образовании // Финансы и кредит. 2006. № 5.
4. Глигич-Золотарёва М. Временная финансовая администрация как политико-правовой институт / Федерализм, 2004. № 1.
5. Залогов Н. Практика банкротства муниципальных образований за рубежом / Бюджет. 2004. № 6.
6. Итоговый отчет проекта «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне»: Контракт RFTAP/QCBS/3.17 «Подготовка методических рекомендаций и поддержка развития нормативно-правовой базы по внешнему финансовому управлению в отношении субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления». М., 2010.
7. Михайлова М. Ю. Институт федерального вмешательства в зарубежных странах. М., 2005.
8. Федулова Л. В. Реализация ответственности высших должностных лиц субъектов РФ, 2007. № 5.
