CC BY
77
УДК 34 ББК 67
МОДЕЛИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТАТУСА ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ В ЗАРУБЕЖНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
АЛЕКСАНДР МИХАЙЛОВИЧ ЛИМОНОВ,
кандидат юридических наук, доцент E-mail: limonov_alexandr@mail.ru Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Представлен анализ моделей правового регулирования статуса высшего должностного лица субъекта федерации в зарубежных государствах.
Ключевые слова: должностные лица субъектов федерации, модели правового регулирования статуса должностного лица субъекта федерации.
Annotation. The author of the article analyzes the models of legal regulation of the status of the chief executive officers of the subordinate entities of the Federation in the foreign states.
Keywords: executive officers of the subordinate entities of the Federation, the models of legal regulation of the status of the chief executive officers the subordinate entities of the Federation.
Изучение зарубежного опыта организации взаимодействия органов государственной власти в государствах с федеративной формой государственного устройства представляется необходимым с точки зрения возможности применения наиболее эффективных инструментов этого взаимодействия в российской государственно-правовой практике. Идея федерализма в истории развития государств явилась попыткой поиска оптимальной системы управления территорией государства, способной обеспечить уравновешивание и стабильность элементов, данную систему образующих.
Правовое положение высшего должностного лица субъектов федеративного государства, основываясь на конституционно-правовых положениях, безусловно, учитывают исторические, культурные, этнографические, религиозные, а также правовые особенности становления и развития всякого федеративного государства. Ключевым вопросом институализации главы субъекта (номинальной или реальной) выступает, по справедливому замечанию Р.В. Енгибаряна, распределение компетенции между федерацией и ее субъектами, что в свою очередь определяет баланс власти в территориальном аспекте1.
При этом субъекты федерации имеют элементы государственности, но не являются государствами,
а лишь государственными образованиями. Данная характеристика обуславливает правовое положение глав (высших должностных лиц, руководителей) субъектов федерации, находя свое воплощение, в том числе в разграничении предметов ведения между федеральным центром и субъектами. Непосредственная реализация данного разграничения в силу специфики каждой федерации в отдельности может быть как кооперативным, дуалистическим, конкурирующим или субсидиарным. Формы участия субъектов федерации, прежде всего, в лице их руководителей могут быть весьма разнообразными: создание особой палаты (представительства) в парламенте (резервирование части мест) при федеральном правительстве, включение должностных лиц в федеральные органы по должности, периодические совещания при главе федерального правительства, совещания главы государства (президента) и глав субъектов. Как справедливо подчеркивает В.Е. Чиркин, тенденция на возрастание участия субъектов федерации в решении общефедеральных задач только возрастает2.
В зарубежной практике конституционного строительства выработано несколько моделей правового регулирования статуса высшего должностного лица субъекта федерации.
Так, В. Е. Чиркин выделяет следующие системы организации органов исполнительной власти в субъектах федерации зарубежных стран:
• органом (должностным лицом) исполнительной власти может быть назначенный губернатор (комиссар и др.), являющийся представителем центра (центральной исполнительной власти), исполнительная власть субъекта федерации представлена местным правительством (органом общей компетенции), формируемым парламентом субъекта федерации. В этом случае губернатор фактически не обладает реальной властью и осуществляет ее только в условиях чрезвычайного положения.
• в субъекте федерации может быть лишь свой, избранный его населением или законодательным собранием орган (должностное лицо) исполнительной власти общей компетенции, а федеральная исполнительная власть представлена отраслевыми структурами (отделами, управлениями) тех центральных министерств, которые занимаются вопросами, отнесенными конституцией к предметам ведения федерации и совместного ведения федерации и субъектов3.
Выбор той или иной системы организации органов государственной власти субъектов федерации в различных странах зависит от установленной в их конституциях формы правления.
К первой системе относятся субъекты ряда федераций, организованных по парламентарному типу, которые имеют высшее должностное лицо, являющееся представителем центра и назначаемое на должность главой государства4.
В качестве примера можно привести Австралию, Канаду.
В данных федерациях существуют различные варианты процедуры назначения высшего должностного лица субъекта и определения его статуса.
В Австралии, являющейся федеративным государством, состоящим из шести штатов, главой исполнительной власти в штатах формально является монарх, а его представителем является губернатор, который назначается и отстраняется от должности британской Короной по совету премьер-министра Союза. Формально губернатору принадлежит вся исполнительная власть в штате, кроме той, которой наделяются другие должностные лица или учреждения по решению законодательной власти. Губернатор осуществляет свои полномочия только по совету министров, за исключением случаев резервных полномочий Короны5. Реально исполнительную власть штатов возглавляют премьер-министры, которые являются лидерами парламентского большинства региональных легислатур, избираются на 3 либо 4 года и самостоятельно формируют свои кабинеты6.
В Канаде лейтенант-губернаторы провинций назначаются генерал-губернатором страны по рекомен-
дации премьер-министров провинции и официально осуществляют функции представителей королевы. Премьер-министры провинций, возглавляющие исполнительную власть, являются лидерами парламентского большинства в провинциальных легислатурах, избираются на 5 лет и также самостоятельно формируют свои кабинеты7.
Вторую систему, которая включает в себя значительно большую по численности группу федераций, представляют те страны, в которых высшее должностное лицо субъекта федерации не назначается, а избирается. В данных государствах возможно два варианта избрания высших должностных лиц (глав исполнительной власти): путем прямых выборов населением субъектов федерации (США, Бразилия, Швейцария, Мексика, Венесуэла, Аргентина и др.) и косвенных выборов законодательными органами субъектов федерации (Австрия, Пакистан, ЮАР и др.).
В субъектах федерации, управляемых по президентской модели, губернатор штата или соответствующее ему должностное лицо с иным наименованием избирается путем прямых выборов и имеет статус, аналогичный статусу Президента в центре8.
Избрание губернаторов — высших должностных лиц, возглавляющих систему исполнительной власти штатов, проживающими там гражданами, характерно, в первую очередь, для федераций американского континента. В Аргентине и Бразилии губернаторы непосредственно избираются населением сроком на 4 года, в Венесуэле — на 5 лет, в Мексике — на 6 лет, в США — от 2 до 4 лет, в зависимости от законодательства конкретного штата.
Губернаторы непосредственно руководят всей исполнительно-распорядительной деятельностью органов штатов: издают нормативные распоряжения и акты, следят за исполнением законов, назначают и смещают невыборных чиновников, под их руководством составляют проекты бюджетов штатов, являются главнокомандующими национальной гвардии, пользуются правом помилования; обладают значительными полномочиями в отношении законодательных органов штатов: созывают легислатуры на специальные сессии, направляют им послания и доклады о положении дел в штате, наделены правом отлагательного вето на документы, одобренные легислатурами9.
Федеративное устройство США является одним из краеугольных камней американской государственности и политической системы. Особенность американской федерации состоит в отсутствии корреляции между этническим составом населения территорий (весьма разнообразным) и государственным устройством, предусматривающим единую административно-территориальную единицу штат (включая федеральный округ Колумбия). Конституция обладает высшей юридической силой, имеющей приоритет перед конституционными актами штатов закрепляя важное положение о том, что она и федеральные законы США, являются высшими законами страны, «и
судьи в каждом штате обязываются в к их исполнению, даже если в Конституции и законах какого-либо штата встречаются противоречивые положения» (абз.2 ст. VI Конституции)10. Система исполнительной власти штатов копирует федеральную систему власти. Как отмечает В.В. Маклаков, данное положение является почти зеркальным отражением рассматриваемой системы, миниатюризацией центральной власти на уровне субъекта11. Все штаты кроме штата Небраска имеют двухпалатные законодательные собрания (легислатуры), а глава исполнительной власти — губернатор, обладает полномочиями весьма схожими с президентскими. Вместе с тем система власти и управления в штатах отличается большим наличием институтов прямой демократии: предусмотрен референдум в 39 штатах, народная законодательная инициатива в 22 штатах, процедура отзыва должностных лиц в 13 штатах.
Бразильская федеративная система основывается на нерасторжимом союзе штатов, муниципий и федерального столичного округа, являющихся самостоятельными в пределах их компетенций. Особенностью данной системы является фактическое уравнивание статуса муниципальных образований (муниципий) с правами штатов, в том числе за счет федеральных интервенций, представляя собой своеобразный механизм сдержек и противовесов на федеративном уровне, призванный укреплять единство и целостность федерации. Как отмечают Е.Н. Хазов, И.Н. Зубов, бразильская модель содержит как элементы кооперативного так и централизованного федерализма12. Штаты организуются и управляются в соответствии со своими конституциями и законами, принимаемыми в соответствии с федеральной конституцией. Исполнительная власть осуществляется губернатором и вице-губернатором, избираемыми населением на четыре года. Несмотря на собственные конституции, основные положения статуса штата как субъекта регулируется специальным федеральным законом, в том числе касающиеся порядка избрания высших должностных лиц штатов13.
В Швейцарии, где федеративная форма политико-территориального устройства включает 23 кантона, три из которых разделены на полукантоны, действуют правительства, члены которых избираются населением. Правительство кантона — Государственный совет, включающий от 5 до 9 членов, избирается народом по мажоритарной системе на 4 года. Председатель Правительства избирается народом в кантоне Ури, Большим советом — в 12 кантонах, и самим Государственным советом — в 8 других. Государственные советы кантонов осуществляют исполнительную власть, подготавливают бюджет, контролируют деятельность коммун, поддерживают официальные отношения с федеральными властями и властями других кантонов14.
В молодых балканских федерациях Боснии и Герцеговине, Сербии и Черногории президенты респу-
блик в их составе также непосредственно избираются населением. Аналогичная процедура применяется на Коморских островах, где губернатор избирается на 5 лет и самостоятельно назначает кабинет, а также в Эфиопии.
Другая разновидность избирательных механизмов — это «косвенные» выборы, т.е. избрание высших должностных лиц, как правило являющихся и главами исполнительной власти, региональными представительными органами (легислатурами). Такая модель характерна в первую очередь для европейских федераций.
Австрийская модель федеративного устройства и организации системы власти и управления предусматривает несколько иное положение главы земель, являющимся в том числе и представителем федеральной власти, несущим ответственность перед ней15. Тем не менее, ч.1 ст.15 Федерального конституционного закона Австрии предусматривает общую компетенцию земель: «Если какой-либо вопрос, согласно Федеральной конституции, отнесен определенно к компетенции Федерации в области законодательной или исполнительной деятельности, то он относится к сфере собственной компетенции земель»16. Высшим должностным лицом земли является губернатор (гауптман) возглавляющий как и в Германии исполнительную власть (правительство), избираемую местным ландтагом. Примечательно, что избранный губернатор принимает присягу непосредственно перед Федеральным президентом. Губернатором земли становится либо лидер наиболее влиятельной политической партии (получивший большинство) при формировании правительства по пропорциональной системе, предусматривающей предоставление мест всем партиям, представленным в ландтаге в зависимости от результатов выборов, либо лидер победившей партии в соответствии с т.н. «Вестминстерской системой» реализуемой в частности в Вене, Форарль-берге, Зальцбурге, Тироле. В силу особенностей правового положения, губернатор несет ответственность как перед Федеральным правительством, по вопросам отнесенным к непрямому федеральному правлению, так и возглавляя местное правительство перед ландтагом, имеющим возможность выражения вотума недоверия правительству либо предъявления обвинения в нарушении закона, рассматриваемого Федеральным конституционным законом. Заместители губернатора назначаются правительством из собственного состава, с информированием об этом Федерального канцлера. Заместитель губернатора в случае отсутствия последнего несет ответственность перед Федеральным правительством по вопросам, относящимся к непрямому федеральному правлению. Специфика статуса и построения исполнительной власти земли проявляется в подчинении исполнительных органов земель соответствующим структурам федерального правительства, являющихся по сути территориальными подразделениями последнего. Относительно
самостоятельным органом исполнительной власти земли является Ведомство правительства земли, возглавляемым директором и оказывающим содействие губернатору по вопросам непрямого федерального правления17.
Таким образом, в Австрии премьер-министры земель, избираются ландтагами и самостоятельно назначают свои кабинеты. По этому пути пошли и некоторые другие федеративные государства: в Микронезии губернаторы избираются легислатурой, в Пакистане — провинциальной ассамблеей, а в ЮАР — партией парламентского большинства.
Последняя немногочисленная группа федераций формально объединяет иные модели замещения должности руководителя региона. Сюда можно отнести ОАЭ, где посты эмиров передаются по наследству, и Малайзию, где посты султанов в 9 субъектах федерации также являются наследуемыми.
Исходя из вышеизложенного, следует отметить следующее:
• во-первых, организация власти в субъектах зарубежных федераций строится на различных принципах. Однако выбор той или иной системы организации органов государственной власти субъектов федерации в различных странах зависит от установленной в их конституциях формы правления.
• во-вторых, на сегодняшний день при формировании органов исполнительной власти субъектов зарубежных федераций используются различные избирательные механизмы. Вместе с тем, использование институтов прямой демократии, наблюдается наиболее широко. Назначение губернаторов и премьер-министров субъектов федерации главой государства осуществляется, однако, при этом всегда автономно функционируют выборные должностные лица, обеспечивающие руководство системой органов исполнительной власти субъектов. В федерациях с назначаемыми главой государства губернаторами штатов (провинций) полномочия государственного управления в субъектах федерации (провинциях) принадлежат по большей части избираемым региональными легислатурами премьер-министрам.
• в-третьих, зарубежный опыт закрепления и функционирования института главы, высшего должностного лица субъекта несмотря на безусловные характерные особенности, присущие государственному устройству зарубежных федераций, свидетельствует о чрезвычайно важном и отчетливо прояв-
ляющимся аспекте организации власти и управления на местах — взаимоотношения с главой государства, центральной властью, трактуемой в широком смысле слова. Анализ конституционных положений показывает о наличии прочной (в ряде случаев жесткой) структуре властеотношений, где глава субъекта выступает преимущественно в качестве представителя центральной (федеральной) власти, объекта управленческих отношений.
1 См.: Енгибарян Р.В. Конституционное развитие в современном мире. Основные тенденции. - М.: Норма, 2007 - С. 280.
2 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран - М.: Норма: ИНФРА-М, 2010 - С. 187-188.
3 Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. - 2-е изд., испр. и доп. - М.: Юристъ, 2000 г. С. 295
4 Страшун Б.А. Конституционное право зарубежных стран, т. 1-2, часть общая, М., 1997. С.720
5 Виноградов В.А. Основы конституционного строя Австралии // Журнал российского права, №11, ноябрь 2004 г.
6 Сравнительное конституционное право // Отв. ред. В.Е. Чиркин. - М.: Междунар. отношения, 2002 г. С.92.
7 Сравнительное конституционное право // Отв. ред. В.Е. Чиркин. - М.: Междунар. отношения. 2002 г. С. 117
8 Страшун Б.А.. Конституционное право зарубежных стран, т. 1-2, часть общая, М., 1997 г. С.721.
9 Маклаков В.В. Иностранное конституционное право. -М.: Юристь, 1999 г. С.35
10 См.: Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, США, Япония, Индия: учебное пособие. - М.: Вол-терс Клувер, 2006 - С. 363.
11 См.: Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть: учебник для студентов юридических вузов и факультетов. - М.: Волтерс Клувер, 2006 - С. 828.
12 См.: Конституционное право зарубежных стран: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция» / под ред. Е.Н. Хазова, И.Н.Зубова - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013 - С. 387.
13 См.: Конституционное право зарубежных стран: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция» / под ред. Е.Н. Хазова, И.Н.Зубова - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013 - С. 390.
14 Там же. С. 245
15 Примечательным является то, что в 1994 году Бельгия являясь унитарным государством, объявила себя федерацией, создав в виде субъектов три сообщества и три региона, что нашло закрепление в Конституции. См.: Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных стран: Восточной Европы и Азии. Учебник. - М.: Зерцало, 1999 - С. 181.
16 См.: Конституции государств Европы: В 3 т. Т.1. - С. 37.
17 См.: Лексин И.В. Государственное устройство федераций в составе Европейского Союза: учебное пособие. - М.: ИД Форум, ИНФРА-М, 2014. - С.234-235.
