CC BY
23
УДК 34.342 ББК 67.300
ОСОБЕННОСТИ ЗАКРЕПЛЕНИЯ И ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ ЗА РУБЕЖОМ
ОЛЬГА ВЛАДИМИРОВНА ФЕДОТОВА,
адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
E-mail: [email protected] Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент Лимонов А.М.
Рецензент: кандидат юридических наук, доцент Егоров С. А.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Приводятся различные аспекты установления и реализации правого статуса главы субъекта, территориальной организации власти, моделей системы управления, сложившихся в ряде современных зарубежных государствах. Приводимый в статье материал основывается на конституционно-правовых актах Австрии, Бельгии, Индии, США, ФРГ. Ключевые слова: централизация, децентрализация, федерация, земля, сообщество, область, штат, губернатор.
Annotation. The article lists the various aspects of the establishment and implementation of the legal status of the head of the subject, the territorial organization of power, control system models developed in a number of modern foreign countries. The following material is based on the constitutional and legal acts of Austria, Belgium, India, USA, Germany. Keywords: centralization, decentralization, federation, land, community, region, state, governor.
Изучение зарубежного опыта организации взаимодействия органов государственной власти в государствах с федеративной формой государственного устройства представляется необходимым с точки зрения возможности применения эффективных инструментов взаимодействия в российской государственно-правовой практике государственного строительства и управления. Институт высшего должностного лица субъекта федерации1 является неотъемлемой частью самого органа, аппарата, системы управления (при очевидных нюансах конкретной национальной модели) и, следовательно, процесс развития управленческой практики есть процесс развития и совершенствования рассматриваемого нами института. Идея федерализма в истории развития государства явилась попыткой поиска оптимальной управленческой системы, способной обеспечить важнейшую характеристику государства как социальной системы наивысшего порядка — уравновешивания и стабильности элементов данную систему образующих; в свою очередь, представляющих важнейшие составляющие го-
сударства — территорию и население, т.е. его пространственное и историческое измерение. Выдающийся германский государствовед Г. Еллинек писал: «Крупным государствам, сверх того совершенно невозможно управлять исключительно при посредстве центральных установлений. Местным органам суда и управления необходимо должна быть предоставлена в определенных пределах решающая власть, которая при известных обстоятельствах приобретает окончательный характер»2.
Современная практика, вместе с тем, отнюдь не демонстрирует однозначной и жесткой схемы, предусматривающей федеративное устройство в крупных государствах, исходя как из условности крупного государства, так и сложности и неоднозначности строения самого понятия «федеративности» в качестве его
1 Определение «высшее должностное лицо субъекта федерации» используется в данной работе в качестве общего наименования данного института вне особенностей конституционных определений, закрепляемых в конкретных конституциях государств.
2 Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 2004. С. 599.
управленческой характеристики. Как справедливо отмечает В. Иванов, несмотря на большинство федераций среди крупнейших государств мира, унитарными являются КНР и Казахстан. При этом, отмечает автор, отнюдь не существует предопределенности между многонациональным составом государства и его федеративным устройством и наоборот; полиэтнические Индонезия и ЮАР не являются федеративными, тогда как федеративная Австрия отнюдь не является полиэтнической3.
Правовое положение высшего должностного лица субъектов федераций основывается не только на конституционно-правовых положениях но и, безусловно, наследует исторические, культурные, этнографические, религиозные и правовые особенности становления и развития всякого федеративного, как и любого другого, государства. Ключевым вопросом институализации главы субъекта (номинальной или реальной) вступает, по справедливому замечанию Р.В. Енгибаряна, распределение компетенции между федерацией и ее субъектами, что, в свою очередь, определяет баланс власти в территориальном аспекте4.
Федеративное устройство Федеративной Республики Германии предусматривает особенность закрепления формы правления в землях — субъектах федерации, что находит свое выражение в совмещении мандатов главы земли и главы правительства. Глава земли не наделен правом роспуска местного парламента. В целом конституции земель не предусматривают должность, схожую по статусу с федеральной президентской. Высшим должностным лицом выступает, учитывая структуру управления, глава исполнительной власти, премьер-министр (дословно: министр-президент) правительства земли, избираемый парламентом. Наименование земельного правительства как такового может быть различным: государственным правительством в Баварии, Саксонии, Тюрингии, сенатом в городах-землях Берлине, Бремене, Гамбурге. Соответствующим образом используется различное наименование должностей: первый и второй бургомистр в Бремене и Гамбурге, правящий бургомистра и сенаторы в Берлине.
Конституция ФРГ предусматривает самостоятельную организацию системы власти и управления землями, которые «сами регулируют организацию властей и административный процесс» (ч. 1 ст. 84 Конституции). Глава земельного правительства (глава) из-
бирается с началом работы местного ландтага. Получивший большинство, глава приступает к формированию правительства при непосредственном участии парламента: в Баварии и Саксонии назначение происходит с согласия ландтага, в Бадене-Вюртемберге, Нижней Саксонии, Рейнланде-Пфальце — ландтаг производит последующее, после назначения, утверждение кандидатур, в Гессене — путем процедуры вотума доверия правительству. Тем не менее, в ряде земель, Северной Рейн-Вестфалии, Шлезвиг-Гольштейне, восточных землях, составлявших до 1990 г. ГДР (Бран-денбург, Мекленбург-Передняя Померания, Саксония, Саксония-Ангальт, Тюрингия), парламентское утверждение состава правительства не предусматривается. Схожее положение установлено в городах-землях: в Берлине избранный палатой депутатов Правящий бургомистр назначает сенаторов самостоятельно, городское собрание Бремена и Гамбурга в начале избирает Сенат, который, в свою очередь, наделяет полномочиями Первого бургомистра и его заместителя (Второго бургомистра). Глава правительства наделен широким кругом полномочий в сфере внутренней (включая помилование) и внешней политики земель (в том числе, заключение договоров), взаимоотношений с верховными властями Федерации. Полномочия осуществляются большей частью лично, в некоторых случаях правительством в целом (Бремен, Гамбург). Правительство является органом, формируемым ландтагом (парламентом земли), перед которым несет политическую ответственность как коллективную, так и индивидуальную. Как отмечает В.В. Маклаков, подобное положение главы земли как главы исполнительной власти не является юридически сильным, и может быть отнесено, в силу зависимости от местного парламента, к парламентскому правлению5. В большинстве земель предусматривается коллективная ответственность правительства перед ландтагом при невозможности вынесения вотума недоверия отдельным членам правительства. Тем не менее, в ряде земель, таких как Берлин, Бремен, Гамбург,
3 Иванов В. Нормативный конституционно-правовой договор: теория и практика. К критике современной теории государства. М., 2008. С. 308.
4 Енгибарян Р.В. Конституционное развитие в современном мире. Основные тенденции. М., 2007. С. 280.
5 Маклаков В.В. Конституция Германии (вступительная статья). Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, США, Япония, Индия: Учеб. пособие. М., 2006. С. 111.
Рейналд-Пфальць, Саар предусматривается и практика совмещения6.
Вместе с тем, закрепляется верховенство федерального центра во взаимоотношении с властями земель, указывая, что «власти земли подчиняются указаниям компетентных верховных властей Федерации. Указания должны направляться верховным властям земель, за исключением случаев, которые Федеральное правительство считает неотложными. Выполнение указания должно обеспечиваться верховными властями земли» (ч. 3 ст. 85 Конституции)7. Конституция также предусматривает институт федерального принуждения (вмешательства) в случае невыполнения землей возложенных на нее обязанностей (ч. 1 ст. 37 Конституции)8. Конституция подчеркивает: федеральное право имеет преимущество перед правом земель.
Австрийская модель федеративного устройства (включающая подобные ФРГ территориальные единицы — земли) и организации системы власти и управления предусматривает несколько иное положение глав земель, являющихся в том числе и представителями федеральной власти, несущими ответственность перед ней. Тем не менее, ч. 1 ст. 15 Федерального конституционного закона Австрии предусматривает общую компетенцию земель: «Если какой-либо вопрос, согласно Федеральной конституции, отнесен определенно к компетенции Федерации в области законодательной или исполнительной деятельности, то он относится к сфере собственной компетенции земель»9. Высшим должностным лицом земли является губернатор (гауптман), возглавляющий, как и в Германии, исполнительную власть (правительство), избираемую местным ландтагом. Примечательно, что избранный губернатор принимает присягу непосредственно перед Федеральным президентом. Губернатором земли становится либо лидер наиболее влиятельной политической партии (получившей большинство) при формировании правительства по пропорциональной системе, предусматривающей предоставление мест всем партиям, представленным в ландтаге в зависимости от результатов выборов, либо лидер победившей партии в соответствии с так называемой «Вестминстерской системой», реализуемой, в частности, в Вене, Форарль-берге, Зальцбурге, Тироле. В силу особенностей правового положения, губернатор несет ответственность как перед Федеральным правительством, по вопросам, отнесенным к непрямому федеральному правлению, так и, возглавляя местное правительство, перед
ландтагом, имеющим возможность выражения вотума недоверия правительству либо предъявления обвинения в нарушении закона, рассматриваемого Федеральным конституционным законом. Заместители губернатора назначаются правительством из собственного состава с информированием об этом Федерального канцлера. Заместитель губернатора, в случае отсутствия последнего, несет ответственность перед Федеральным правительством по вопросам, относящимся к непрямому федеральному правлению. Специфика статуса и построения исполнительной власти земли проявляется в подчинении исполнительных органов земель соответствующим структурам федерального правительства, являющихся, по сути, территориальными подразделениями последнего. Относительно самостоятельным органом исполнительной власти земли является Ведомство правительства земли, возглавляемое директором и оказывающее содействие губернатору по вопросам непрямого федерального правления10.
Устройство бельгийской федерации, в отличие от Германии и Австрии, характеризуется, прежде всего, национальным, а не территориальным признаком построения, при монархической форме правления. Конституция Бельгии предусматривает существование трех сообществ — французского, фламандского, немецкоязычного, что обуславливает существование франкоязычных и нидерландскоязычных областей (субъектов). Интересно отметить, что один и тот же орган исполнительной власти может реализовывать компетенцию нескольких субъектов федерации. Как отмечает И.В. Лексин, специфика устройства бельгийской федерации, сложность и сочетание компетенций субъектов призвано служить сдерживанию центробежных тенденций, в первую очередь, в нидерландо-и франкоязычных навыках практического взаимодействия при управлении столичным регионом11. Высшими органами исполнительной власти являются министры-председатели (министры-президенты), составляющими правительство наряду с государственными секретарями и министрами. Глава субъ-
6 Лексин И.В. Государственное устройство федераций в составе Европейского Союза: Учеб. пособие. М., 2014. С. 242, 243.
7 Маклаков В.В. Указ. соч. С. 145.
8 Там же. С. 128.
9 Конституции государств Европы. В 3 т. Т. 1. С. 37.
10 Лексин И.В. Указ. соч. С. 234, 235.
11 Там же. С. 237.
екта не является представителем королевской власти в силу совмещения как представительских, так и функций главы исполнительной власти. Представляет интерес характеристика организация власти в Брюссельском регионе, специфика структуры управления которым заключается как в столичном статусе, так и двуязычии. Правительство Брюссельского региона формируется из равного количества представителей двух доминирующих лингвистических групп: фламандцев и франкофонов. Кроме правительства, функции управления осуществляют комиссии сообществ, действующих в рамках двуязычных сообществ, осуществляющих полномочия провинций. Созданные в 1989 г. комиссии включают в себя лингвистические группы и коллегии. Лингвистические группы представляют собой представительные органы — советы. Коллегии выступают исполнительными органами комиссий, включая в себя представителей обоих лингвистических групп.
Федеративное устройство США является одним из краеугольных камней американской государственности и политической системы. Примечательность американской федерации состоит в отсутствии корреляции между этническим составом населения территорий (весьма разнообразным) и государственным устройством, предусматривающим единую административно-территориальную единицу штат (включая федеральный округ Колумбия). Конституция обладает высшей юридической силой, имеющей приоритет перед конституционными актами штатов, закрепляя примечательное положение о том, что она, наряду с законами США, является высшим законом страны, «и судьи в каждом штате обязываются в к их исполнению, даже если в Конституции и законах какого-либо штата встречаются противоречивые положения» (абз. 2 ст. VI Конституции)12. Система исполнительной власти штатов копирует федеральную систему власти. Как отмечает В.В. Маклаков, данное положение является почти зеркальным отражением рассматриваемой системы, миниатюризацией центральной власти на уровне субъекта13. Все штаты, кроме штата Небраска, имеют двухпалатные законодательные собрания (легислатуры), а глава исполнительной власти — губернатор, обладает полномочиями весьма схожими с президентскими. Вместе с тем система власти и управ-
ления в штатах отличается большим наличием институтов прямой демократии: предусмотрен референдум в 39 штатах, народная законодательная инициатива в 22 штатах, процедура отзыва должностных лиц в 13 штатах.
Примечательно, что штаты являющиеся основателями США, так называемые «старые штаты», построение системы власти и управления во многом осуществляли в силу объективных исторических предпосылок под влиянием англосаксонской системы местного управления с преимущественным положением представительных органов власти и значительной управленческой автономией, в отличие от штатов, расположенных на западе страны, в частности Калифорнии, испытавших безусловное влияние континентальной модели государственного устройства и управления.
Зарубежный опыт закрепления и функционирования института главы, высшего должностного лица субъекта, несмотря на безусловные характерные особенности, присущие государственному устройству мировых федераций, обусловленные историческими, культурными, политическими, религиозными, географическими особенностями, свидетельствуют об чрезвычайно важном и отчетливо проявляющемся аспекте организации власти и управления на местах — взаимоотношения с главой государства, центральной властью, трактуемой в широком смысле слова. Анализ конституционных положений показывает о наличии прочной (в ряде случаев жесткой) структуры власте-отношений, где глава субъекта выступает преимущественно в качестве представителя центральной (федеральной) власти, объекта управленческих отношений. В данной связи реформа исполнительных органов власти на местах в России, связанная с изменением порядка назначения глав субъектов, свидетельствует как и о безусловном развитии федеративных отношений, исправлении их откровенных недостатков, заложенных в период становления, так и обнаружении характерных признаков, типичных, государственного управления федеративных государств.
12 Маклаков В.В. Указ. соч. С. 363.
13 Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть: Учебник. М., 2006. С. 828.
