CC BY
73Закон и право. 2022. № 1. С. 89-93. Law and legislation. 2022;(1):89-93.
Научная статья УДК 342
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2022-1-89-93
NIION: 1997-0063-1/22-019 MOSURED: 77/27-001-2022-1-219
Основы администрирования и административное производство: опыт законодательного закрепления в Республике Армения
Владимир Михайлович Редкоус
Институт государства и права РАН, Москва, Россия, [email protected]
Аннотация. В статье в рамках научных исследований положительного зарубежного опыта правового регулирования административно-процессуальной деятельности дана общая характеристика содержания Закона Республики Армения «Об основах администрирования и административном производстве» от 16 марта 2004 года № ЗР-41.
Ключевые слова: административное законодательство, административное право, административный процесс, административное производство, администрирование, дискреционные полномочия, административный протест.
Для цитирования: Редкоус В.М. Основы администрирования и административное производство: опыт законодательного закрепления в Республике Армения // Закон и право. 2022. № 1. С. 89—93. М1р8:// doi.org/10.24412/2073-3313-2022-1-89-93.
Original article
Fundamentals of administration and administrative proceedings: experience of legislative enforcement in the Republic of Armenia
Vladimir M. Redkous
Institute of the State and Law of the Russian Academy of Science, Moscow, Russia, [email protected]
Abstract. The article provides a general description of the content of the Law of the Republic of Armenia dated March 16, 2004 № 3P-41 «On the Foundations of Administration and Administrative Proceedings».
Keywords: administrative legislation, administrative law, administrative process, administrative proceedings, administration, discretionary powers, administrative protest.
For citation: Redkous V.M. Fundamentals of administration and administrative proceedings: experience of legislative enforcement in the Republic of Armenia // Law and legislation. 2022 ;(1):89—93. (In Russ.). https:// doi.org/10.24412/2073-3313-2022-1-89-93.
Важнейшей проблемой современного административного и административно -процессуального права остается вопрос о разработке нормативных правовых актов в области осуществления административных процедур [1] и их возможной кодификации. Эта позиция поддерживается целым рядом ученых-адми-нистративистов [см., напр., 8, с. 107—117], активно обсуждается на различных научных фор-
© Редкоус В.М. М., 2022. LAW & LEGISLATION • 01-2022
мах и конференциях [2, с. 252—260], исследуется на монографическом уровне [см., напр., 5].
В этих условиях как теоретический, так и практический интерес представляет анализ положительного зарубежного опыта, в том числе и государств — участников СНГ, который дает нам заслуживающие внимания примеры развития административно-процессуального законодательства.
Об этом, в частности, свидетельствуют результаты научных исследований М.А. Штатиной [9, с. 7—25]. Нами ранее также затрагивалась дан-
ная проблема [см., напр., 6; 7], однако потребности дальнейшего развития административно-процессуального законодательства и его административно-процедурной составляющей требуют продолжения активных исследований в названной сфере.
Рассмотрим Закон Республики Армения «Об основах администрирования и административном производстве» от 16 марта 2004 г. № ЗР-41 (URL: http://www.parliament.am/legislation.php? sel=show&ID=1937&lang=rus), которыш устанавливает основы администрирования, регулирует отношения, возникающие между административными органами и физическими или юридическими лицами в связи с принятием административных актов, обжалованием административных актов, действий и бездействия административных органов, исполнением административного акта, административными расходами, а также с возмещением ущерба, причиненного администрированием. Данный Закон Республики Армения (РА) дает фактический правовой материал для совершенствования понятийного аппарата в области административных процедур, что может вполне обогатить российский правотворческий опыт.
Закон РА практически не предлагает определений основных понятий, за исключением понятия «администрирование», под которым понимается деятельность, оказывающая внешнее воздействие на административные органы, которая завершается принятием административных или нормативных актов, а также деятельность или бездействие, приводящие к фактическим последствиям для лиц.
Структурно Закон РА объединяет восемь разделов, включающих главы:
■ Раздел I. «Основы администрирования». Глава 1. «Общие положения». Глава 2. «Основополагающие принципы администрирования». Глава 3. «Подведомственность дел административным органам, взаимопомощь административных органов».
■ Раздел II. «Административное производство». Глава 4. «Общие положения». Глава 5. «Этап возбуждения административного производства». Глава 6. «Текущий этап административного производства».
■ Раздел III. «Административный акт». Глава 7. «Административный акт, его виды и формы». Глава 8. «Принятие административного акта, уведомление о нем, вступление административного акта в силу». Глава 9. «Ничтожный административный акт, основания, порядок и последствия
признания административного акта недействительным или утратившим силу».
■ Раздел IV. «Производство по опротестованию». Глава 10. «Основания и порядок принесения административного протеста». Глава 11. «Рассмотрение и разрешение административного протеста».
■ Раздел V. «Производство по принудительному исполнению административного акта». Глава 12. «Принудительное исполнение административного акта». Глава 13. «Выполнение денежных требований».
■ Раздел VI. «Административные расходы». Глава 14. «Виды административных расходов».
■ Раздел VII. «Ответственность за ущерб, причиненный администрированием». Глава 15. «Лицо, несущее ответственность, основания и порядок ответственности, возмещение ущерб». Глава 16. «Особые правила ответственности».
■ Раздел VIII. «Переходные и заключительные положения».
В качестве основополагающих принципов администрирования Закон РА закрепляет: законность администрирования; запрет на злоупотребление формальными требованиями; ограничение дискреционных полномочий; запрет произвола; соразмерность администрирования; принцип максимальности; презумпцию достоверности.
Содержание принципов раскрывается в соответствующих статьях. Так, в ст. 6 «Ограничение дискреционных полномочий» закреплено, что дискреционным полномочием является предоставленное Законом административному органу право на выбор какого-либо одного из нескольких возможных правомерных решений. При осуществлении дискреционного полномочия административный орган обязан руководствоваться необходимостью защиты закрепленных Конституцией РА прав и свобод человека и гражданина, принципами их равноправия, соразмерности и запрета на произвол при осуществлении администрирования, а также преследовать другие цели, предопределенные законом. Эта проблема носит общеметодологический характер, о чем справедливо говорит в своих работах А.Г. Николаев [3; 4].
В статье 7 «Запрет произвола» устанавливается, что административным органам запрещается проявлять неравномерный подход к одинаковым фактическим обстоятельствам, если отсутствуют какие-либо основания их дифференцирования.
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2022
Административные органы обязаны проявлять индивидуальный подход к существенно разным фактическим обстоятельствам. Если административный орган осуществил какое-либо дискреционное полномочие определенным образом, то в подобных случаях впоследствии также обязан осуществлять это свое дискреционное полномочие таким же образом. Административный орган может отказаться от этого ограничения, если вследствие наличия высших интересов он впоследствии намерен постоянно принимать какое-либо другое дискреционное решение.
В разделе II Закона РА административное производство определяется как деятельность административного органа, направленная на принятие административного акта. Административное производство состоит из взаимосвязанных этапа возбуждения, текущего и завершающего этапов административного производства.
Административное производство возбуждается на основании заявления лица (лиц) или инициативы административного органа (этап возбуждения). В соответствии с заявлением или инициативой административного органа осуществляются связанные с рассмотрением административного дела функции, предусмотренные данным Законом (текущий этап).
Административное производство завершается принятием административного акта (завершающий этап). В случаях предотвращения непосредственной угрозы опасности или устранения последствий уже возникшей опасности, а также в других случаях, предусмотренных Законом, административное производство может быть ограничено только завершающим этапом.
Участниками административного производства являются:
а) адресат административного акта — лицо, обратившееся для принятия административного акта (заявитель), или лицо, в отношении которого административный орган примет по своей инициативе административный акт;
б) третьи лица — лица, права или законные интересы которых могут быть затронуты административным актом, принятым в результате административного производства. Участники производства, указанные в п. «б», вовлекаются в административное производство согласно личному заявлению или по инициативе административного органа. В административном производстве могут выступать и другие лица — свидетели, эксперты, переводчики, а также представители государственных органов и органов местного самоуправления.
Основаниями возбуждения административного производства являются:
а) заявление, протест лица;
б) инициатива административного органа.
Административное производство должно
осуществляться в возможно сжатые сроки. Административный орган должен осуществлять административное производство без его усложнения — проведения дополнительных слушаний, назначения дополнительной экспертизы или проведения дополнительного обследования, если не имеются необходимые причины для разъяснения фактических обстоятельств дела.
Если после возбуждения административного производства в распоряжении административного органа имеются документы, необходимые для принятия административного акта, в достаточной мере разъяснены и уточнены обстоятельства данного дела, то административный орган обязан принять административный акт в разумный срок при возникновении указанных обстоятельств, не дожидаясь истечения общего или особого срока.
Административный орган обязан обеспечивать всестороннее, полное и объективное рассмотрение фактических обстоятельств, выявляя все обстоятельства дела, в том числе имеющиеся в пользу участников производства. Административный орган не вправе отказывать в приеме касающихся производства заявлений и документов, представленных участниками административного производства, рассмотрение которых относится к его компетенции.
Административным актом являются имеющие внешнее воздействие решение, распоряжение, приказ или иной индивидуальный право -вой акт, которые приняты административным органом в целях урегулирования конкретного дела в сфере общественного права и направлены на установление, изменение, ликвидацию или признание прав и обязанностей лиц. Административный акт может быть обращен также к какой-либо группе лиц, выделяемой по определенным индивидуальным признакам (ст. 55 Закона). По смыслу Закона:
а) благоприятным административным актом является тот административный акт, посредством которого административные органы предоставляют лицам права или создают любое иное условие, улучшающее правовое или фактическое положение этих лиц;
б) административным актом вмешательства является тот административный акт, посредством которого административные органы отклоняют осуществление, вмешиваются в осуще-
ЬДМ & ЬЕ^БЬДТЮМ • 01-2022
ствление прав лиц, вплоть до их ограничения, возлагают на них какую-либо обязанность или любым другим способом ухудшают их правовое или фактическое положение;
в) ассоциативным административным актом является тот административный акт, который содержит положения, устанавливаемые для лица как благоприятными административными актами, так и административными актами вмешательства.
Административный акт, как правило, принимается письменно в форме решения, приказа, распоряжения или в иной установленной законом форме. По результатам административного производства, возбужденного на основании заявления, может быть принят только письменный административный акт. В предусмотренных законом случаях административный акт может быть принят устно. Устный административный акт по устному или письменному требованию адресата акта подлежит последующему письменному оформлению как в установленных законом случаях, так и в том случае, когда адресат акта имеет оправданный интерес. В этом случае сохраняются требования, предъявляемые Законом РА к письменному административному акту.
Административный акт может быть принят также в световой, звуковой, изобразительной форме, в форме сигналов, знаков или иной предусмотренной законом форме (далее — административные акты иной формы).
Ничтожным является тот административный акт, в котором, в частности, имеются следующие очевидные грубые ошибки:
а) из акта четко не видно или не ясно однозначно, какой административный орган его принял;
б) акт принят некомпетентным административным органом;
в) из акта не ясно, кому он определенно адресован, или не известно, какой вопрос он регулирует;
г) актом на его адресата возлагается очевидным образом неправомерная обязанность или ему предоставляется очевидным образом неправомерное право.
Ничтожный административный акт с момента его принятия не имеет юридической силы и не подлежит исполнению или применению. Неисполнение ничтожного административного акта не может повлечь какую-либо ответственность для лиц, которым он адресован. Исполнение или применение ничтожного административного акта влечет ответственность, установленную Законом. Административный орган, принявший ничтожный административный акт, обязан незамедлительно утвердить ничтожность этого акта по сво-
ей инициативе или на основании заявления любого лица, имеющего оправданный интерес.
Лица в целях защиты своих прав имеют право опротестовать административный акт, в том числе положения вмешательства объединенных административных актов, а также действия или бездействие административного органа.
Акт может быть опротестован в административном или судебном порядке. Протест в административном порядке может быть принесен в принявший акт:
а) административный орган;
б) вышестоящий административный орган административного органа.
Если акт опротестован в административный орган, принявший акт, и (или) в вышестоящий административный орган административного органа, принявшего опротестовываемый акт, то протест подлежит рассмотрению в вышестоящем административном органе административного органа, принявшего опротестовываемый акт. В этом случае производство, возбужденное в принявшем опротестовываемый акт административном органе в связи с протестом, подлежит прекращению. Если акт опротестовывается одновременно в административном или судебном порядке, то протест подлежит судебному рассмотрению, при котором начатое в административном органе производство прекращается.
Административный протест рассматривается с точки зрения правомерности опротестовываемого административного акта, а в случае осуществления дискреционного полномочия — также с точки зрения его целесообразности.
Административный орган при рассмотрении административного протеста руководствуется как имеющимися в деле, так и дополнительно представляемыми доказательствами.
Административный акт, направленный на совершение какого-либо действия или воздержание от совершения какого-либо действия, может быть приведен в исполнение принудительно с применением мер принуждения, предусмотренных ч. 2 ст. 78 Закона РА. К мерам принуждения относятся:
а) совершение действия другим лицом (дублирующее действие);
б) штраф;
в) прямое принуждение.
Мера принуждения должна быть пропорциональной своей цели. Мера принуждения должна избираться таким образом, чтобы ущерб обязанного лица и общества достиг минимума.
Вышеизложенные и иные положения рассмотренного Закона РА могут помочь определить
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2022
основные направления и структурное наполнение законодательного акта общего характера, регламентирующего осуществление административных процедур, содержание основных понятий, принципы осуществления административных процедур, администрирования в целом; стадии процедурной деятельности, круг участников, их административно-процедурный статус; содержание и виды административных актов, основания признания их ничтожности и недействительности, что может представить реальный интерес для российских ученых и специалистов в области правотворческой деятельности.
Список источников
1. Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Д. Капитан, П. Кассиа, В.И. Лафитский [и др.]. Отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ж. Марку. М.: Статут, 2011. 320 с.
2. Кобзарь-Фролова М.Н. Категории «процесс» и «процедуры» в трудах классиков российского административного права: понятие, актуальность и современность модели // Сибирское юрид. обозрение. 2021. Т. 18. № 3.
3. Николаев А.Г. Классификация и способы изложения дисциплинарных норм в нормативных актах РФ // Право и гос-во: теория и практика. 2016. № 6
4. Николаев А.Г. Феномен административного усмотрения в дисциплинарном принуждении // Право и гос-во: теория и практика. 2015. № 6 (126).
5. Публичная власть: система, компетенции / Кобзарь-Фролова М.Н. и др. Воронеж, 2021. 237 с.
6. Редкоус В.М. Некоторые вопросы развития законодательства Кыргызской Республики об административной деятельности и административных процедурах // Гос. служба и кадры. 2021. № 4. С. 69—73.
7. Редкоус В.М. Некоторые вопросы развития законодательства Туркменистана об административных процедурах // Гос. служба и кадры. 2021. № 5. С. 82—86.
8. Стахов А.И. К вопросу о необходимости разработки федерального закона «Об админист-
ративном производстве» // Вестник Ун-та им. О.Е. Кутафина. 2016. № 5 (21). С. 107-117.
9. Штатина М.А. Пути развития законодательства об административных процедурах // Современные проблемы административного права, процесса и процедур: российский и зарубежный опыт: Матер. Междунар. науч.-практ. конф. Новосибирск, 2018.
References
1. Administrative procedures and control in the light of European experience / D. Captain, P. Cassia, V.I. Lafitsky [and others]. Moscow, 2011. 320 p.
2. Kobzar-Frolova M.N. Categories «Process» and «Procedure» in the Works of Classics of Russian Administrative Law: Concept, Relevance and Modernity of the Model / / Siberian legal review. 2021.Vol. 18. № 3.
3. Nikolaev A.G. Classification and Methods of Presentation of Disciplinary Norms in the Normative Acts of the Russian Federation // Law and state: theory and practice. 2016. № 6 (138).
4. Nikolaev A G. The Phenomenon of Administrative Discretion in Disciplinary Coercion // Law and state: theory and practice. 2015. № 6 (126).
5. Public power: system, competencies / Kobzar-Frolova M.N. and others. Voronezh, 2021. 237 p.
6. Redkous V.M. Some issues of the development of the legislation of the Kyrgyz Republic on administrative activities and administrative procedures // State service and personnel. 2021. № 4. Pp. 69-73.
7. Redkous V.M. Some issues of the development of the legislation of Turkmenistan on administrative procedures // state service and personnel. 2021. # 5. Pp. 82-86.
8. Stakhov A.I. On the Issue of the Need to Develop a Federal Law «On Administrative Proceedings» // Bulletin of the University Named After O.E. Kutafina. 2016. # 5 (21). Pp. 107-117.
9. Shtatina M.A. Ways of Developing Legislation on Administrative Procedures // Modern problems of administrative law, process and procedures: Russian and foreign experience: Mater. International Scientific and Practical conf. Novosibirsk, 2018.
Информация об авторе
Редкоус В.М. — доктор юридических наук, профессор
Information about the author
Redkous У.М. — D.Sc. in law, professor
Статья поступила в редакцию 06.11.2021; одобрена после рецензирования 08.12.2021; принята к публикации 14.12.2021.
The article was submitted 06.11.2021; approved after reviewing 08.12.2021; accepted for publication 14.12.2021.
LAW & LEGISLATION • 01-2022
