CC BY
27Государственная служба и кадры. 2021. № 5. С. 82 — 86. State service and personnel. 2021. No. 5. P. 82 — 86. Научная статья УДК 34; ББК 67
DOI: 10.24411/2312-0444-2021-5-82-86
ISSN 2312-0444 (print) ISSN 2312-0444 (print)
NIION: 2012-0061-05/21-095 MOSURED: 77/27-008-2021-05-294
Некоторые вопросы развития законодательства Туркменистана об административных процедурах1
Владимир Михайлович Редкоус
Институт государства и права РАН, Москва,
Россия, [email protected]
Аннотация. В статье представлена общая характеристика Закона Туркменистана от 3 июня 2017 года № 566-У «Об административных процедурах», раскрыто содержание основных понятий, определен ряд возможностей адаптации положительного опыта в российских условиях.
Ключевые слова: административное право; административный процесс; административная деятельность; административные процедуры; принципы административных процедур; административно-правовой акт; административный орган; административная жалоба
Для цитирования: Редкоус В. М. Некоторые вопросы развития законодательства Туркменистана об административных процедурах // Государственная служба и кадры. 2021. № 5. С. 82—86. ЭОТ: 10.24411/2312-0444-2021-5-82-86.
Original article
Some Issues of the Development of the Legislation of Turkmenistan on Administrative Procedures
Vladimir M. Redkous
Institute of the State and Law of the Russian Academy of Science,
Moscow, Russia, [email protected]
Abstract. The article presents a general description of the Law of Turkmenistan dated June 3, 2017 No. 566-V «On Administrative Procedures», discloses the content of basic concepts, identifies a number of opportunities for adapting positive experience in Russian conditions.
Keywords: administrative law; administrative process; administrative activities; administrative procedures; principles of administrative procedures; administrative act; administrative body; administrative complaint
For citation: Redkous V. M. Some Issues of the Development of the Legislation of Turkmenistan on Administrative Procedures // State service and personnel. 2021. (5):82—86. (In Russ.). DOI: 10.24411/2312-0444-2021-5-82-86.
Повременное развитие правовой системы Российской Федерации во многом связано с ■^^^бурным развитием законодательства в области административно-процессуальной деятельности, что нашло отражение работах ряда уче-ных-административистов: A.A. Гришковца, A.C. Ду-генца, А.Б. Зеленцова, B.A. Зюзина, А.И. Кап-лунова, М.Н. Кобзарь-Фроловой, П.И. Кононова, А.Г. Николаева, Б.В. Россинского, П.Е. Спиридонова, Ю.Н. Старилова, А.И. Стахова, Ю.П. Соловья, A.B. Шевцова и ряда иных ученых [1, с. 277— 291; 3, с. 252—260; 4, с. 146—152; 7, с. 359— 378]. A^. Зеленцов, П.И. Кононов и A^. Стахов справедливо связывают развитие представлений об административном процессе с «одной из насущных задач развития российского госу-
© Редкоус В.М., 2021.
дарства» [2, с. 3]. В этих условиях как теоретический, так и практический интерес представляет анализ положительного зарубежного опыта, в том числе и государств — участников СНГ, который дает нам заслуживающие внимания примеры развития административно-процессуального законодательства.
В рамках данной статьи предлагается рассмотреть Закон Туркменистана от 3 июня 2017 года № 566-У «Об административных процедурах» (далее Закон, если не сказано иное) (Ведомости Меджлиса Туркменистана. 2017. № 2. Ст.69), положения которого могут дать интересный материал для сравнительно-правового анализа и совершенствования на основе полученных результатов российского административно-процессуального законодательства в целом и его понятийно-
№ 5/2021
го аппарата [6, с. 158-164]. Рассматриваемый Закон устанавливает правовые основы, принципы и процедурные правила деятельности, осуществляемой административными органами в связи с принятием, исполнением либо отменой административных актов, и направлен на обеспечение соблюдения прав и свобод человека и верховенства закона. Структурно закон включает 10 глав: Глава I. Общие положения; Глава II. Процедурные принципы и гарантии; Глава III. Сроки; Глава IV. Официальное свидетельствование документов и подлинности подписей; Глава V. Административный акт; Глава VI. Действительность административного акта; Глава VII. Процедура обжалования; Глава VIII. Исполнение административных актов; Глава IX. Расходы; Глава X. Заключительные положения.
Для развития понятийного аппарата в рассматриваемой сфере следует учесть, что Закон раскрывает содержание целого ряда базовых понятий, в частности: административная процедура — деятельность административных органов, направленная на принятие административного акта; административный орган — органы исполнительной власти и местного самоуправления, а также уполномоченные лица, наделённые правом принимать административные акты; административный акт — решение, распоряжение либо иная властная мера, принятая административным органом в целях урегулирования определённого (конкретного) вопроса в сфере публичных правоотношений, имеющая внешнее воздействие и порождающая определённые правовые последствия для физического либо юридического лица; благоприятный административный акт — административный акт, предоставляющий права заинтересованному лицу или подтверждающий наличие его права, либо снимающий возложенную на него обязанность; неблагоприятный административный акт — административный акт, лишающий заинтересованное лицо его права или ограничивающий его право, либо возлагающий на него определённую обязанность; дискреционные полномочия (право на усмотрение) — полномочие, предоставленное законом административному органу, действовать по своему усмотрению при принятии решений или право выбора одного из возможных решений, соответствующих закону [5].
Положения Закона применяются к деятельности административных органов. Действие Закона не распространяется на: подготовку и принятие нормативных правовых актов; рассмотрение обращений граждан и иных дел, порядок рассмотрения которых установлен законодатель-
ством об административных правонарушениях, уголовным, гражданским и арбитражным процессуальным законодательством Туркменистана; трудовые отношения; на деятельность судебных исполнителей.
Основными принципами осуществления административных процедур являются: законность — - осуществление административным органом административных процедур в пределах его компетенции и в соответствии с требованиями, предусмотренными законодательством Туркменистана; равенство перед законом — обязанность административных органов обеспечить равный подход при осуществлении административных процедур; оперативность и доступность административной процедуры — осуществление административной процедуры в кратчайшие сроки с представлением заинтересованным лицом в административный орган минимального количества документов и (или) сведений, необходимых для осуществления административной процедуры; сотрудничество при осуществлении административных процедур — взаимодействие административных органов с другими административными органами, иными организациями при осуществлении административных процедур посредством направления запросов и получения документов и (или) сведений, необходимых для осуществления административных процедур, а также в других формах; соразмерность — меры, предусматривающие какое-либо вмешательство в правовой статус юридических или физических лиц должны быть пригодными, необходимыми и пропорциональными законной цели, преследуемой административным органом; защита доверия — охраняемое законом доверие добросовестно действующих заинтересованных лиц к результатам деятельности административных органов; инквизиционный принцип — принцип объективного исследования всех обстоятельств дела.
Закрепляется, что административная процедура не связана соблюдением определённой формы, если отсутствуют специальные правила о форме процедуры.
Каждое лицо имеет право на обращение в административный орган по вопросам, непосредственно связанным с его правами и законными интересами, заявлять ходатайства либо получать информацию от административного органа. Административный орган обязан принимать по данным обращениям соответствующие решения либо предоставлять информацию.
Правом участвовать в административной процедуре обладают как физические и юридические лица, так и административные органы. Способными к совершению действий по административ-
№ 5/2021
ной процедуре являются: дееспособные физические лица; физические лица, ограниченные в дееспособности, если ограничение их дееспособности не касается предмета административной процедуры; юридические лица в лице своих руководителей, представителей либо уполномоченных; административные органы в лице своих руководителей, их заместителей либо уполномоченных.
Участниками административной процедуры являются: лицо, ходатайствующее о принятии административного акта или о совершении действия; лицо, на которое направлен административный акт или действие; лицо, права или обязанности которого могут быть затронуты административным актом или действием.
Основаниями для начала административной процедуры являются: заявление (жалоба) физического или юридического лица; инициатива административного органа либо, в предусмотренных законом случаях, обязанность административного органа принять административный акт. Административная процедура начинается с момента регистрации заявления (жалобы) или с момента совершения первого процессуального действия.
Административный орган применяет те средства доказывания, которые он считает необходимыми для выяснения обстоятельств дела. Административный орган может использовать следующие средства доказывания: документы; объяснение сторон и участвующих третьих лиц; объяснение свидетелей; мнение участников процедуры, экспертов, изложенное в письменной форме; проведение соответствующих исследований; иные доказательства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Участники административной процедуры должны содействовать выяснению обстоятельств дела, сообщать об известных им фактах и представлять необходимые доказательства.
До принятия административного акта, затрагивающего права участника административной процедуры, этому участнику должна быть предоставлена возможность высказать своё мнение в отношении фактов, существенных для принятия решения. Административная процедура может проводиться без заслушивания, если: возникает необходимость немедленно принять решение из-за риска затягивания процедуры либо исходя из интересов общества; проведение заслушивания могло бы поставить под вопрос соблюдение срока, установленного для принятия решения; участник административной процедуры в ходатайстве или объяснении привёл неопровержимые фактические сведения и нет необходимости в получении дополнительных данных; реше-
ние по делу принимается не во вред данному участнику административной процедуры; административный орган намерен издать общее распоряжение либо идентичные административные акты; в административной процедуре должны быть приняты меры по исполнению.
Заинтересованные лица вправе ознакомиться с материалами административной процедуры, поскольку знание содержащихся в них документов необходимо для реализации или защиты их законных интересов, за исключением сведений, содержащих государственную или иную охраняемую законом тайну. Сведения, связанные с административной процедурой, могут быть представлены иным лицам только с согласия заинтересованных лиц.
Осуществление административных процедур должно быть простым, целесообразным и краткосрочным. Административная процедура осуществляется в срок, определяемый исходя из времени, требуемого для получения и обработки всех документов и (или) сведений, необходимых для осуществления административной процедуры. Административный орган принимает решение о принятии административного акта либо об отказе в его принятии в срок не более одного месяца. Действия, связанные с административной процедурой, осуществляются в сроки, установленные настоящим Законом. В случаях, если процессуальные сроки не установлены законом, они назначаются административным органом.
Административный акт должен приниматься в соответствии с Конституцией Туркменистана, настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами Туркменистана. Административный акт должен быть лаконичным, достаточно ясным и понятным по содержанию, содержать сведения о том, кому он адресован и какие вопросы регулирует. Административный акт принимается в письменной форме. Административный акт должен содержать следующее: наименование органа, принявшего административный акт; фамилию, имя, отчество и адрес места постоянного проживания физического лица или наименование и юридический адрес юридического лица, в интересах которых принят административный акт; наименование административного акта, дата и место его принятия, номер регистрации; фамилию, имя, отчество должностного лица (членов коллегиального административного органа), принявшего административный акт; срок и порядок обжалования данного административного акта; урегулирование внешнего воздействия, порождающее определённые правовые последствия. Административный акт должен быть подписан должностным лицом (членами коллегиального ад-
№ 5/2021
министративного органа), принявшим его. В исключительных случаях, когда в целях предотвращения или устранения опасности, могущей причинить вред государственным или общественным интересам, требуется незамедлительное принятие административного акта, административный акт может быть принят в устной форме. Если административный акт принят в устной форме, он по требованию заинтересованного лица должен быть подтверждён в письменной форме.
Обещание административного акта — это письменный документ, выданный административным органом, содержащий обязательство издать определённый административный акт позднее либо отказаться от его издания.
Административный акт подлежит обоснованию. В обосновании административного акта должны быть приведены все существенные фактические и юридические основания, из которых исходил административный орган при принятии решения. Административный акт должен быть объявлен участнику процедуры, которому он предназначен либо интересы которого затронуты этим административным актом.
Административный акт сохраняет свою юридическую силу и считается действительным, если он в порядке, установленном законодательством Туркменистана, не отменён, не изменён либо его действие не прекращено в связи с истечением срока или он не утратил силу по иным причинам.
Административный акт является ничтожным, если в нём имеется особо значимая ошибка, очевидная при рассмотрении всех подлежащих принятию во внимание обстоятельств дела. Административный акт также является ничтожным, если: невозможно установить, каким административным органом он принят; он был принят некомпетентным административным органом; он в соответствии с законодательством Туркменистана может быть принят только его вручением, однако это требование не выполнено; не ясно, кому он адресован, или какой вопрос регулирует; никто не может его исполнить по фактическим основаниям; он требует от заинтересованного лица совершения противоправного деяния, которое является преступлением либо административным правонарушением.
Заинтересованные лица в целях защиты своих прав и охраняемых законом интересов имеют право обжаловать административный акт либо отказ в принятии административного акта, а также действия или бездействие административного органа.
Закон определяет порядок исполнения административных актов. Административный акт
носит обязательный характер в отношении лица (лиц), которому он адресован, и данное лицо (лица) обязано (обязаны) его исполнить. Если лицо, которому адресован административный акт, не исполняет его добровольно, тогда административный акт, в том числе решение, принятое по административной жалобе, исполняется административным органом, который его принял. При исполнении административных актов необходимо обеспечить соблюдение принципа соразмерности.
Законные требования административного органа в связи с исполнением административного акта являются обязательными для всех государственных органов и органов местного самоуправления, иных юридических и физических лиц. Административный акт, направленный на совершение определённых действий, претерпевание определённых действий или воздержание от определённых действий, может быть исполнен с применением мер принудительного исполнения, если административный акт не может быть обжалован или если средство обжалования не обладает отлагательным действием.
Административный орган в рамках своих полномочий может применить меры принудительного исполнения без административного акта, если немедленное исполнение необходимо для предотвращения какого-либо противоправного деяния, являющегося преступлением или административным правонарушением, или грозящей опасности.
По мнению автора, знание содержания базовых понятий может помочь в формировании единообразных подходов к определению аналогичных понятий в российском административно-процессуальном праве; учет принципов осуществления административных процедур может способствовать формированию аналогичной системы принципов в РФ. Теоретический и практический интерес представляют как предмет правового регулирования Закона, так и стадии административных процедур, порядок принятия административных актов, требования, предъявляемые к административным актам, институт «обещания административного акта», юридической силы административных актов, условий и порядка признания их ничтожными, порядок исполнения административных актов, в том числе с возможным применением мер принудительного исполнения. Это поможет обогатить и российскую практику правотворчества и правоприменения в области административно-процедурной деятельности, а также расширить методологические рамки проводимых исследований.
№ 5/2021
Список источников
1. Гришковец АА. Размышления об административном процессе в современной России // Сибирское юридическое обозрение. 2021. Т. 18. № 3.
2. Зеленцов А.Б., Кононов П.И., Стахов А.И. Административный процесс и административно-процессуальное право в России: концептуальные проблемы современного развития // Административное право и процесс. 2013. № 12.
3. Кобзарь-Фролова М.Н. Понятия «процесс» и «процедуры» в трудах классиков российского административного права: актуальность и современность модели // Сибирское юридическое обозрение. 2021. Т. 18. № 3.
4. Николаев А.Г. Дозволения и запреты как регулятивная форма дисциплинарного принуждения // Право и государство: теория и практика. № 5 (125) 2015.
5. Николаев А.Г. Дисциплинарное производство в органах внутренних дел: монография. Чебоксары, 2009. 220 с.
6. Редкоус В.М. Некоторые вопросы развития административно-процессуального законодательства в Республике Казахстан // Образование. Наука. Научные кадры. 2021. № 3.
7. Соловей Ю.П. К завершению дискуссии о понимании административного процесса // Сибирское юридическое обозрение. 2021. Т. 18. № 3.
References
1. Grishkovets AA. Reflections on the Administrative Process in Modern Russia // Siberian Legal Review. 2021.Vol. 18, No. 3.
2. Zelentsov A.B., Kononov P.I., Strakhov A.I. Administrative Process and Administrative Procedural Law in Russia: Conceptual Problems of Modern Development // Administrative Law and Process. 2013. No. 12.
3. Kobzar-Frolova M.N. The Concepts of «Process» and «Procedure» in the Writings of the Classics of Russian Administrative Law: the Relevance and Modernity of the Model // Siberian Legal Review. 2021.Vol. 18, No. 3.
4. Nikolaev A.G. Permissions and Prohibitions as a Regulatory Form of Disciplinary Coercion // Law and State: Theory and Practice. No. 5 (125) 2015. P. 146-152.
5. Nikolaev A.G. Disciplinary Proceedings in the Internal Affairs Bodies: Monograph. Cheboksary, 2009.
6. Redkous V.M. Some Issues of the Development of Administrative Procedural Legislation in the Republic of Kazakhstan // Education. The Science. Scientific Personnel. 2021. No. 3.
7. Solovey Yu.P. Towards the End of the Discussion on the Understanding of the Administrative Process // Siberian Legal Review. 2021. Vol. 18, No. 3.
Информация об авторе В.М. Редкоус — доктор юридических наук, профессор.
Information about the authors V^. Redkous — D.Sc. in law, Professor.
Статья поступила в редакцию 29.1 1.2021; одобрена после рецензирования 30.11.2021; принята к публикации 01.12.2021.
The article was submitted 29.1 1.2021; approved after reviewing 30.11.2021; accepted for publication 01.12.2021.
№ 5/2021
