CC BY
60Государственная служба и кадры. 2021. № 4. С. 69 — 73. State service and personnel. 2021;(4):69 — 73. Научная статья УДК 342
https://doi.org/10.24411/2312-0444-2021-4-69-73
NIION: 2012-0061-04/21-013 MOSURED: 77/27-008-2021-04-213
Некоторые вопросы развития законодательства Кыргызской Республики об административной деятельности и административных процедурах
Владимир Михайлович Редкоус
Институт государства и права РАН, Москва, Россия, [email protected]
Аннотация. В статье представлена общая характеристика Закона Кыргызской Республики от 31 июля 2015 года № 210 «Об основах административной деятельности и административных процедурах», раскрыто содержание основных понятий, определен ряд возможностей адаптации положительного опыта в российских условиях.
Ключевые слова: административное право, административный процесс, административная деятельность, административные процедуры, принципы административных процедур, административно-правовой акт, административный орган, административная жалоба.
Для цитирования: Редкоус В.М. Некоторые вопросы развития законодательства Кыргызской Республики об административной деятельности и административных процедурах // Государственная служба и кадры. 2021. № 4. С. 69—73. https://doi.org/10.24411/2312-0444-2021-4-69-73.
Original article
Some issues of the development of the legislation of the Kyrgyz Republic on administrative activities and administrative procedures
Vladimir M. Redkous
Institute of the State and Law of the Russian Academy of Science, Moscow, Russia, [email protected]
Abstract. The article presents a general description of the Law of the Kyrgyz Republic dated July 31, 2015 No. 210 «On the fundamentals of administrative activities and administrative procedures», discloses the content of basic concepts, identifies a number of opportunities for adapting positive experience in Russian conditions.
Keywords: administrative law, administrative process, administrative activities, administrative procedures, principles of administrative procedures, administrative act, administrative body, administrative complaint.
For citation: Redkous V.M. Some issues of the development of the legislation of the Kyrgyz Republic on administrative activities and administrative procedures // State service and personnel. 2021; (12):69—73. (In Russ.). https://doi.org/ 10.24411/2312-0444-2021-4-69-73.
Современное конституционное развитие Российской Федерации во многом обусловило развитие административного законодательства, форм и методов государственного регулирования, в том числе и в области административно-процессуальной деятельности. Эти вопросы рассматриваются большим кругом ученых-адми-нистративистов: A.A. Гришковцом, A.C. Дуген-цом, А.Б. Зеленцовым, B.A. Зюзиным, А.И. Кап-луновым, М.Н. Кобзарь-Фроловой, П.И. Кононовым, А.Г. Николаевым, Б.В. Россинским, П.Е. Спиридоновым, Ю.Н. Стариловым, А.И. Стаховым, Ю.П. Соловьем, A.B. Шевцовым и иными уче-
© Редкоус В.М. М., 2021.
ными [3, с. 252—260; 1, с. 277—291; 5, с. 146— 152; 7, с. 359—378].
А.Б. Зеленцов, П.И. Кононов и А.И. Стахов справедливо связывают развитие представлений об административном процессе с «одной из насущных задач развития российского государства» [2, с. 3].
В этих условиях как теоретический, так и практический интерес представляет анализ положительного зарубежного опыта, в том числе и государств — участников СНГ, который дает нам заслуживающие внимания примеры развития административно-процессуального законодательства.
В рамках данной статьи предлагается рассмотреть Закон Кыргызской Республики от 31 июля
№ 4/2021
2015 г. № 210 «Об основах административной деятельности и административных процедурах» (далее — Закон КР), положения которого могут дать интересный материал для сравнительно-правового анализа и совершенствования на основе полученных результатов российского административно-процессуального законодательства в целом и его понятийного аппарата [Ряд вопросов в данной области рассматривался и автором, см., напр.: 6, с. 158—164].
В преамбуле Закона КР говорится, что он, во-первых, основан на требованиях норм Конституции Кыргызской Республики, устанавливающих, что государственные органы и органы местного самоуправления при осуществлении своих полномочий должны действовать на основе принципов открытости и ответственности перед народом и в интересах народа, служить всему обществу, а не какой-то его части; и, во-вторых, определяет единые и основные принципы, правила и процедуры деятельности государственных органов и органов местного самоуправления во взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами.
Предмет регулирования Закона КР заключается в том, что рассматриваемый Закон КР:
во-первых, устанавливает основы административной деятельности публично-правового характера;
во-вторых, регулирует правоотношения между административными органами и физическими, юридическими лицами при осуществлении административных процедур;
в-третъих, определяет порядок:
а) обжалования административного акта, действий и бездействия административных органов;
б) исполнения административного акта;
в) взыскания административных расходов;
г) возмещения вреда, причиненного административной процедурой.
Структурно Закон КР включает 17 глав, а именно: Глава 1. «Общие положения»; Глава 2. «Основополагающие принципы административной деятельности»; Глава 3. «Подведомственность административных дел и взаимодействие административных органов»; Глава 4. «Порядок осуществления административной процедуры»; Глава 5. «Стадия возбуждения административной процедуры»; Глава 6. «Текущая стадия административной процедуры»; Глава 7. «Виды и формы административного акта»; Глава 8. «Принятие, вручение, опубликование и вступление в силу административного акта»; Глава 9. «Ничтожный административный акт. Отмена административного акта»; Глава 10. «Основания и порядок подачи административной жалобы»; Глава 11. «Рассмотрение и решение административной жало-
бы»; Глава 12. «Исполнение и принудительное исполнение административного акта и решения по административной жалобе»; Глава 13. «Исполнение денежных требований»; Глава 14. «Административные расходы»; Глава 15. «Ответственность за причинение и возмещение вреда»; Глава 16. «Переходные положения»; Глава 17. «Заключительные положения».
В Законе КР нормативно закреплены определения следующих понятий: «административная деятельность», «административная жалоба», «административное дело», «административное заседание», «административные процедуры», «административный акт», «дискреционные полномочия», «дискреционное решение», «заявитель», «заявление», «заинтересованное лицо», «участники административной процедуры».
Для развития представлений о формах государственного управления заслуживают внимания определения следующих понятий, закрепленные в ст. 4 Закона КР.
Так, «административная деятельность» определяется как «деятельность административных органов, оказывающая внешнее воздействие и завершающаяся принятием административных актов, а также действие или бездействие, которое влечет для физических или юридических лиц правовые и / или фактические последствия».
Административные процедуры определены как действия административного органа, совершаемые на основании заявления заинтересованного лица, инициативы административного органа по установлению (предоставлению, удостоверению, подтверждению, регистрации, обеспечению), изменению или прекращению прав и / или обязанностей, в том числе заканчивающиеся выдачей административного акта (его принятием, согласованием, утверждением), либо регистрацией или учетом заинтересованного лица, его имущества, либо предоставлением денежных средств, иного имущества и / или услуг за счет средств государственного бюджета, из имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.
Административное дело — это совокупность документов и материалов, фиксирующих процесс подготовки, рассмотрения и принятия решения административным органом по заявлению заинтересованного лица.
Административный акт — это акт административного органа или его должностного лица, одновременно:
а) обладающий публично-правовым и индивидуально-определенным характером;
б) имеющий внешнее воздействие, т.е. не имеющий внутриведомственный характер;
в) влекущий правовые последствия, т.е. устанавливающий, изменяющий, прекращающий
№ 4/2021
права и обязанности для заявителя и / или заинтересованного лица.
Административное заседание — это процедурная форма деятельности административного органа, в рамках которой проводится рассмотрение и разрешение заявления, административной жалобы заинтересованного лица коллегиальным органом или должностным лицом административного органа.
Административный орган определен как орган государственной исполнительной власти, исполнительный орган местного самоуправления, а также специально созданные органы, наделенные законом полномочиями постоянно или временно осуществлять административные процедуры.
Дискреционные полномочия — это совокупность прав и обязанностей административных органов, их должностных лиц, предоставляющих им возможность по усмотрению определить вид и содержание (полностью или частично) принимаемого административного акта, либо предоставляющих возможность выбора по усмотрению одного из нескольких предусмотренных законодательством вариантов решений.
Дискреционное решение — решение административного органа, его должностного лица, относящееся к его компетенции, принимаемое по усмотрению в соответствии со смыслом и целью реализации дискреционных полномочий.
Должностное лицо — лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные, контрольно-ревизионные функции в административных органах. Отметим, что это четкое определение должностного лица важно для российского административно-процессуального законодательства [см.: 4].
Участники административной процедуры — заявитель, заинтересованные лица, административный орган, должностное лицо административного органа.
Заявитель — физическое или юридическое лицо, а также международная организация, если это предусмотрено законом, международным договором КР, обратившиеся за осуществлением административной процедуры.
Заявление — письменное или устное обращение заявителя в административный орган за осуществлением административной процедуры.
Заинтересованное лицо — лицо, по отношению к которому административный орган по своей инициативе принял административный акт, а также лицо, чье право или защищаемый законом интерес могут быть затронуты в результате принимаемого административного акта.
Глава 2 Закона КР устанавливает основополагающие принципы административной деятельности, относя к ним следующие: законность админис-
тративной деятельности; запрет злоупотребления формальными требованиями; ограничение дискреционных полномочий; единообразное применение права; соразмерность административной деятельности (мер); принцип «большее включает в себя меньшее»; экономичность. Закрепляется, что административная деятельность может быть основана и на других принципах, не противоречащих принципам, изложенным в настоящем Законе КР.
Устанавливается, что административная процедура состоит из взаимосвязанных стадий: возбуждения, рассмотрения и завершения процедуры (ст. 17 Закона КР).
Административная процедура возбуждается на основании заявления лица (лиц) или инициативы административного органа. Административное дело подлежит рассмотрению в порядке, установленном настоящим Законом. Принятие административного акта является завершающей стадией административной процедуры. В экстренных случаях, связанных с обеспечением безопасности жизни и здоровья людей, окружающей среды, а также для устранения возникших пагубных последствий или в предусмотренных законом других случаях административная процедура может ограничиться только принятием административного акта.
Участниками административной процедуры являются заявитель, заинтересованные лица, административный орган, должностное лицо административного органа. Закон КР устанавливает, что иными лицами, привлекаемыми к административной процедуре, являются свидетели, эксперты, переводчики, а также другие лица, содействующие правильному рассмотрению и разрешению административного дела.
С момента возбуждения административной процедуры административный орган заводит административное дело, где хранятся документы, касающиеся осуществления данной административной процедуры, в том числе административный акт (его заверенная копия), принятый в результате осуществления административной процедуры.
Основаниями для возбуждения административной процедуры являются:
1) заявление лица;
2) инициатива компетентного административного органа.
Заявление подается в административный орган в письменной или устной форме. Заявление в устной форме отражается в протоколе административного органа. Административный орган должен принять любое заявление. Закон КР устанавливает особенности принятия и возврата заявления в случае выявления формальных недостатков. Если заявление было подано некомпетентному административному органу, то административный орган, получив-
№ 4/2021
ший заявление, в течение трех рабочих дней переадресовывает его компетентному административному органу, известив об этом заявителя.
Основанием для возбуждения административной процедуры по инициативе административного органа является требование закона о принятии административного акта, необходимость, вытекающая из него, или дискреционное полномочие, возложенное законом на административный орган.
Обязанность оперативного реагирования административного органа заключается в том, что административная процедура должна осуществляться в возможно короткие сроки. Если после возбуждения административной процедуры в распоряжении административного органа находятся необходимые для принятия административного акта документы, уточнены обстоятельства данного дела, то административный орган обязан принять административный акт в возможно короткий срок, не дожидаясь истечения общего или специального срока. Все это осуществляется в рамках текущей стадии административной процедуры.
Административный орган:
1) по своей инициативе обеспечивает всестороннее, полное и объективное исследование обстоятельств дела;
2) самостоятельно устанавливает способ и объем исследования;
3) не связан объяснениями и доводами участников административной процедуры о допустимости доказательств.
Административный орган не вправе отклонять заявления и документы, представленные участниками процедуры, рассмотрение которых входит в его компетенцию.
Во время административной процедуры административный орган обязан предоставить участникам процедуры и их представителям возможность высказаться о фактических обстоятельствах, рассматриваемых при осуществлении административной процедуры.
Доступность материалов административной процедуры подразумевает, что в целях обеспечения прозрачности и объективности деятельности административного органа во время осуществления административной процедуры участники процедуры вправе знакомиться с материалами дела в органе, осуществляющем административную процедуру. Административный орган обязан предоставить участникам административной процедуры возможность ознакомления с материалами дела в течение трех рабочих дней со дня представления заявления об ознакомлении с материалами дела. Участники процедуры могут снимать копии и делать выписки из материалов дела.
При предоставлении материалов дела административный орган обязан обеспечить сохранность информации, относящейся к государственной,
служебной и другим охраняемым законом тайнам. При этом он также обязан соблюдать установленные законом порядок и условия ознакомления и использования указанной информации.
При осуществлении административной процедуры как доказательства оцениваются любые фактические данные, на основе которых административный орган устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, имеющих значение для дела, а также их относимость и допустимость. Административный орган не вправе требовать в качестве доказательства документ, не предусмотренный законодательством.
Административный орган по ходатайству участников процедуры или по своей инициативе приглашает как свидетелей и заслушивает объяснения тех лиц, которым могут быть известны сведения по делу. При необходимости проведения экспертизы административный орган обращается в экспертную организацию, извещая об этом участников процедуры.
Максимальный срок административной процедуры — тридцать рабочих дней. Иным законом может быть предусмотрен специальный срок. Исчисление срока административной процедуры начинается со дня регистрации заявления в административном органе либо со дня инициативы административного органа. Закон КР устанавливает основания продления сроков административной процедуры, приостановления административной процедуры, прекращения административной процедуры и отказа в удовлетворении заявления; возобновления административной процедуры.
Закон КР устанавливает виды и формы административного акта. Так, административный акт может быть:
1) благоприятствующим, при помощи которого административные органы предоставляют лицам права или создают любое другое условие, улучшающее их правовое положение;
2) обременяющим, при помощи которого административные органы:
а) отказывают в предоставлении прав лицам;
б) вмешиваются, вплоть до ограничения, в осуществление этих прав;
в) возлагают на лиц какие-либо обязанности или любым иным образом обременяют их правовое положение.
Административный акт, как правило, принимается в письменной форме. При возбуждении административной процедуры по заявлению принимается только письменный административный акт. Однако административный акт может быть принят и в устной форме в случаях, предусмотренных законодательством. Устный административный акт подлежит письменному оформлению по устному или письменному требованию заинтересованного лица в соответствии с требованиями, предъявляе-
№ 4/2021
мыми к письменному административному акту. Устанавливается, что административный акт также может быть принят в виде световых, звуковых сигналов и знаков, изображения и в иных формах, предусмотренных законодательством.
Также Закон КР определяет основания ничтожности административного акта. Административный акт считается ничтожным, если он содержит особо серьезный недостаток (ошибку), который при разумной оценке всех учитываемых обстоятельств является явным и очевидным. Административный акт является также ничтожным, если:
1) из акта не ясно, какой административный орган принял его, либо в акте не содержатся фамилия, имя, отчество должностного лица, принявшего акт;
2) из акта не ясно, какому лицу он адресован;
3) акт требует совершения противоправного деяния, которое влечет уголовную или административную ответственность;
4) акт не содержит свое наименование, число, месяц и год принятия, регистрационный номер, а также иные реквизиты, предусмотренные законодательством (подпись, печать и т.п.);
5) из акта не ясно, какой вопрос он регулирует, или акт не содержит принятое решение.
Ничтожный административный акт не имеет юридической силы с момента принятия акта и не подлежит исполнению или применению. Неисполнение ничтожного административного акта не влечет какую-либо ответственность для лица, которому он адресован. Административный орган, принявший ничтожный административный акт, вправе в любое время по собственной инициативе или по заявлению любого лица, права которого затронуты, незамедлительно установить акт ничтожным.
Закон КР содержит и иные положения, которые имеют определенную значимость для возможно более четкого формирования российского законодательства в области административных процедур.
Список источников
1. Гришковец АА. Размышления об административном процессе в современной России // Сибирское юрид. обозрение. 2021. Т. 18. № 3.
2. Зеленцов А.Б., Кононов П.И., Стахов А.И. Административный процесс и административно-процессуальное право в России: концептуальные
проблемы современного развития // Административное право и процесс. 2013. № 12.
3. Кобзарь-Фролова М.Н. Понятия «процесс» и «процедуры» в трудах классиков российского административного права: актуальность и современность модели // Сибирское юрид. обозрение. 2021. Т. 18. № 3.
4. Николаев А.Г. Дисциплинарное производство в органах внутренних дел: Монография. Чебоксары, 2009. 220 с.
5. Николаев А.Г. Дозволения и запреты как регулятивная форма дисциплинарного принуждения // Право и государство: теория и практика. 2015. № 5 (125).
6. Редкоус ВМ. Некоторые вопросы развития административно-процессуального законодательства в Республике Казахстан // Образование. Наука. Научные кадры. 2021. № 3. С. 158—164
7. Соловей Ю.П. К завершению дискуссии о понимании административного процесса // Сибирское юрид. обозрение. 2021. Т. 18. № 3. С. 359—378.
References
1. Grishkovets A.A. Reflections on the Administrative Process in Modern Russia // Siberian Legal Review. 2021.Vol. 18. № 3.
2. Zelentsov A.B., Kononov P.I., Strakhov A.I. Administrative Process and Administrative Procedural Law in Russia: Conceptual Problems of Modern Development // Administrative Law and Process. 2013. № 12.
3. Kobzar-Frolova M.N. The Concepts of «Process» and «Procedure» in the Writings of the Classics of Russian Administrative Law: the Relevance and Modernity of the Model // Siberian Legal Review. 2021.Vol. 18. № 3.
4. Nikolaev A.G. Disciplinary Proceedings in the Internal Affairs Bodies: Monograph. Cheboksary, 2009.
5. Nikolaev A.G. Permissions and Prohibitions as a Regulatory Form of Disciplinary Coercion // Law and State: Theory and Practice. № 5 (125) 2015. P. 146—152.
6. Redkous V.M. Some Issues of the Development of Administrative Procedural Legislation in the Republic of Kazakhstan // Education. The Science. Scientific Personnel. 2021. № 3.
7. Solovey Yu.P. Towards the End of the Discussion on the Understanding of the Administrative Process // Siberian Legal Review. 2021.Vol. 18. № 3.
Информация об авторе
Редкоус В.М. — доктор юридических наук, профессор
Information about the author
Redkous V^. — D.Sc. in law, professor
Статья поступила в редакцию 29.09.2021; одобрена после рецензирования 08.11.2021; принята к публикации 14.11.2021.
The article was submitted 29.09.2021 ; approved after reviewing 08.11.2021 ; accepted for publication 14.11.2021.
№ 4/2021
