CC BY
18Закон и право. 2021. № 12. С. 54-59. Law and legislation. 2021;(12):54-59.
Научная статья
УДК 342 NIION: 1997-0063-12/21-011
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2021-12-54-59 MOSURED: 77/27-001-2021-12-211
Административный кодекс Республики Молдова от 19 июля 2018 года: шаг вперед в вопросе систематизации административно-процессуального законодательства
Владимир Михайлович Редкоус
Институт государства и права РАН, Москва, Россия, rwmmos@rambler.ru
Аннотация. В статье в рамках научных исследований положительного зарубежного опыта правового регулирования административно-процессуальной деятельности дана общая характеристика содержания Административного кодекса Республики Молдова от 19 июля 2018 года.
Ключевые слова: административное законодательство, административное право, административный процесс, административные процедуры, административная деятельность, административный договор, административные действия, режим публичной власти.
Для цитирования: Редкоус В.М. Административный кодекс Республики Молдова от 19 июля 2018 года: шаг вперед в вопросе систематизации административно-процессуального законодательства // Закон и право. 2021. № 12. С. 54—59. https://doi.org/10.24412/2073-3313-2021-12-54-59.
Original article
Administrative Code of the Republic of Moldova dated July 19, 2018: a Step Forward in the Issue of Systematization of Administrative Procedural Legislation
Vladimir M. Redkous
Institute of the State and Law of the Russian Academy of Science,
Moscow, Russia, rwmmos@rambler.ru
Abstract. The article provides a general description of the content of the Administrative Code of the Republic of Moldova of July 19, 2018, within the framework of scientific research on the positive foreign experience of legal regulation of administrative procedural activity.
Keywords: administrative legislation, administrative law, administrative process, administrative procedures, administrative activities, administrative contract, administrative actions, public power regime.
For citation: Redkous V.M. Administrative Code of the Republic of Moldova dated July 19, 2018: a Step Forward in the Issue of Systematization of Administrative Procedural Legislation // Law and legislation. 2021;(12):54—59. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-3313-2021-12-54-59.
Одной из самых насущных проблем современного административного и административно-процессуального права продолжает оставаться вопрос о разработке нормативных правовых актов в области осуществления административных процедур и их возможной ко-
© Редкоус В.М. М., 2021.
дификации. Эта позиция поддерживается целым рядом ученых-административистов [4], активно обсуждается на различных научных формах и конференциях [1], исследуется на монографическом уровне [2].
В этих условиях как теоретический, так и практический интерес представляет анализ положительного зарубежного опыта, в том числе и
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2021
государств — участников СНГ, который дает нам заслуживающие внимания примеры развития административно -процессуального законодательства.
Об этом, в частности, свидетельствуют результаты научных исследований М.А. Штатиной [5, с. 7—25]. Нами ранее также затрагивалась данная проблема [см., напр., 3], однако потребности дальнейшего развития административно-процессуального законодательства и его административно-процедурной составляющей требуют продолжения активных исследований в названной сфере.
Рассмотрим Административный кодекс Республики Молдова от 19 июля 2018 г. № 116 (см.: Официальный монитор Республики Молдова. 2018. № 309—320. 17 авг. Ст. 466), который свидетельствует не только о принципиальной возможности подготовки единого кодифицированного акта административно-процессуального характера, но и дает фактический правовой материал для совершенствования понятийного аппарата в области административного права и административного процесса.
Административный кодекс Республики Молдова (далее — АК РМ) закрепляет, что административное законодательство представляет собой основополагающую правовую базу, обеспечивающую регулирование административных отношений при осуществлении административной деятельности и судебного контроля за этой деятельностью (ч. 1 ст. 1).
Положения АК РМ определяют правовой статус участников административных отношений, полномочия административных органов публичной власти и судебных инстанций, компетентных рассматривать административные споры, права и обязанности участников административного производства и административного судопроизводства. Определенные аспекты, касающиеся административной деятельности по специфическим областям деятельности, могут регулироваться специальными законодательными нормами, отступающими от положений АК РМ, только если такое регулирование крайне необходимо и не противоречит принципам настоящего кодекса. Положения АК РМ не применяются:
a) к частноправовым отношениям, участниками которых являются органы публичной власти;
b) к правоотношениям органов публичной власти, действующих на основании Кодекса о правонарушениях или Уголовного кодекса;
c) к актам, подлежащим контролю конституционности со стороны Конституционного суда;
ё) к процедуре разработки и принятия нормативных актов.
В соответствии со ст. 3 АК РМ целью административного законодательства является регулирование процесса осуществления административной деятельности и судебного контроля за этой деятельностью, направленное на обеспечение соблюдения предусмотренных законом прав и свобод физических и юридических лиц с учетом общественных интересов и норм правового государства.
Теоретический и практический интерес представляют определения ряда закрепленных в АК РМ понятий, содержание которых вызывает дискуссионность и у российских исследователей. В частности, АК РМ закрепляет понятия «административная деятельность» (ст. 5), «административное производство» (ст. 6); «органы публичной власти» (ст. 7); режим публичной власти (ст. 8); «административный договор» (ст. 13); «реальные акты» (ст. 14); «административные действия» (ст. 15); «административный иск» (ст. 20) и ряд иных.
Так, административная деятельность определена как совокупность индивидуальных и нормативных административных актов, административных договоров, реальных актов, а также административных действий, осуществляемых органами публичной власти в режиме публичной власти, при помощи которых организуется применение закона и непосредственно применяется закон.
Органом публичной власти в соответствии с АК РМ признаются любые учрежденные законом или иным нормативным актом организационная структура или орган, действующие в режиме публичной власти в целях реализации общественного интереса.
Режим публичной власти — это совокупность предусмотренных законом полномочий по реализации задач органов публичной власти, придающих их действиям в отношениях с физическим или юридическими лицами обязательную юридическую силу.
Индивидуальный административный акт — это любое распоряжение, решение или иная официальная мера, принимаемые органом публичной власти для регулирования единичного случая в области публичного права с целью порождения прямых правовых последствий через создание, изменение или прекращение публично-правовых отношений. Решение органа публичной власти о предоставлении возмещения ущерба, причиненного незаконной администра-
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2021
тивной деятельностью, является индивидуальным административным актом.
Нормативный административный акт — это подзаконный правовой акт, принятый, утвержденный или изданный органом публичной власти на основании конституционных или законодательных положений, не подлежащий контролю конституционности и устанавливающий обязательный порядок применения для неопреде -ленного числа идентичных ситуаций.
Административный договор — это договор, которым устанавливаются, изменяются или прекращаются публично-правовые отношения, если законом не предусмотрено иное.
Административные действия — это волеизъявления или действия органов публичной власти, не порождающие правовых последствий как таковых. Административные действия могут быть оспорены только вместе с индивидуальным административным актом, за исключением административных действий, подлежащих исполнению или направленных против третьих лиц.
В соответствии с АК РМ административное производство — это имеющая внешние последствия деятельность органов публичной власти, направленная на рассмотрение условий для издания индивидуального административного акта, его подготовку и издание, рассмотрение условий для заключения административного договора, его подготовку и заключение или рассмотрение условий для принятия меры, относящейся сугубо к публичной власти, ее подготовку и принятие. Издание индивидуального административного акта, заключение административного договора или принятие меры, относящейся сугубо к публичной власти, являются частями административного производства.
АК РМ закрепляет, что реальный акт — это публично-правовая административная деятельность, нацеленная не на конкретное или абстрактное регулирование, а на реальный результат. Реальными актами являются, в частности, справочная информация, предупреждения или рекомендации органов публичной власти и предпринимаемые ими действия. В части, в какой положения АК РМ не содержат императивных требований, в отношении реальных актов применяются соответствующим образом положения, относящиеся к индивидуальным административным актам, если это не исключается различиями между индивидуальным административным актом и реальным актом.
В случае нарушения вследствие административной деятельности права или свободы, уста-
новленных законом, может подаваться административный иск, решение по которому принимается судебными инстанциями, компетентными осуществлять административное судопроизводство в соответствии с настоящим Кодексом.
АК РМ основывается на принципах, которые закреплены в главе III и разделены на: общие принципы; принципы административного производства; принципы административного судопроизводства. К общим принципам отнесены: законность; исследование по собственной инициативе; равное отношение; добросовестность; беспристрастность; язык производства; применение разумного срока.
К принципам административного производства отнесены: эффективность; соразмерность; правовая определенность; обоснование; понятность и прозрачность действий органа публичной власти; связь; взаимодействие; ответственность. Принципами административного судопроизводства являются: верховенство права; независимость судей; юридические слушания и право на справедливый суд; свободный доступ к правосудию; право на защиту; устность; непосредственность; состязательность и процессуальное равноправие участников судопроизводства.
Книга II АК РМ посвящена участникам административного производства. Участниками административного производства являются орган публичной власти, любое физическое и юридическое лицо, которое обратилось за возбуждением производства или в отношении которого производство возбуждено, а также любое другое лицо, привлеченное к участию в административном производстве органом публичной власти.
Глава II книги II АК РМ называется «Правовой режим компетенции органов публичной власти». Компетенция представляет собой совокупность полномочий, предоставленных законом или иными нормативными актами органам публичной власти или лицам в составе органов публичной власти. Компетенция устанавливается на момент возбуждения административного производства (ст. 53).
Раскрывается содержание: материальной компетенции (ст. 54), территориальной компетенции (ст. 55), последствия отсутствия компетенции (ст. 57), конфликты компетенции (ст. 58), передача компетенции (ст. 59).
В главе III книги II АК РМ регламентируются сроки административного производства.
Раздел II книги II АК РМ закрепляет этапы административного производства.
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2021
Глава I книги II АК РМ называется «Возбуждение и завершение административного производства», глава II — «Процессуальные инциденты и процессуальные права», глава III — «Выяснение обстоятельств дела и получение доказательств», глава IV — «Заслушивание участников», глава V — «Сообщение в рамках административного производства», глава VI — «Процессуальные издержки».
Статья 69 АК РМ посвящена возбуждению административного производства. Административное производство возбуждается на основании заявления или по инициативе правомочного органа. Началом административного производства, возбужденного по собственной инициативе, является момент совершения первого процессуального действия, а началом производства, возбужденного на основании заявления, считается момент подачи заявления. В случае подачи петиции орган публичной власти обязан возбудить административное производство. Возбуждение административного производства по собственной инициативе оставляется на усмотрение органа публичной власти. В предусмотренных законом случаях или на основании решения вышестоящего органа публичной власти возбуждение административного производства по собственной инициативе является обязательным. Если из законоположения следует, что орган публичной власти вправе действовать лишь на основании петиции, он не может возбудить административное производство без такой петиции.
Административное производство завершается осуществлением административного действия или изданием индивидуального административного акта либо заключением административного договора (ст. 78).
Раздел III книги II АК РМ посвящен процедуре издания индивидуальных административных актов.
Раздел IV книги II АК РМ называется «Административный договор». Интерес представляет ст. 154 о допустимости административного договора. Устанавливается, что правоотношения в области публичного права могут устанавливаться, изменяться или прекращаться административным договором, если это не противоречит положениям закона. В частности, орган публичной власти может вместо издания индивидуального административного акта заключить с лицом, которому был бы адресован административный акт, административный договор. Если законом не предусмотрены иные требования к форме, административный договор заключается, под угрозой ничтожности, в письменной форме.
Раздел V книги II АК РМ называется «Предварительное производство». Целью предварительного производства является проверка законности индивидуальных административных актов. Раздел VI книги II АК РМ посвящен возобновлению производства.
Раздел VII книги II АК РМ называется «Исполнение индивидуальных административных актов и административных договоров».
Индивидуальные административные акты исполняются в соответствии с положениями настоящего раздела, если иные законы не содержат отступлений от этого правила (ст. 171). Исполнение осуществляется органом публичной власти, издавшим индивидуальный административный акт или заключившим административный договор, если законом не предусмотрено иное. Исполнение на основании административного договора, направленное против органа публичной власти, относится к компетенции апелляционной инстанции. Органы публичной власти, наделенные полномочиями в области общественного порядка, обязаны по требованию компетентного органа публичной власти оказывать ему необходимую помощь в исполнении.
Индивидуальные административные акты подлежат исполнению с момента наступления их обязательности, за исключением случая приостановления их исполнения решением органа публичной власти или постановлением судебной инстанции. В случае подачи заявления о приостановлении исполнения индивидуального административного акта его исполнение возможно только после рассмотрения соответствующего заявления.
В установленных законом случаях исполнение индивидуального административного акта приостанавливается подачей предварительного заявления или иска об оспаривании индивидуального административного акта. В отношении лиц публичного права исполнение осуществляется в соответствии с положениями настоящего раздела, только если это прямо предусмотрено законом.
Исполнение на основании административного договора предполагает, что: сторона договора подчинилась немедленному исполнению обязательства, по которому производится исполнение; срок исполнения обязательства истек; заинтересованная сторона договора предупреждена, по истечении срока исполнения, о необходимости выполнения обязательства в течение одной недели. В части, в какой орган публичной власти подчинился немедленному исполнению
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2021
на основании административного договора, исполнение на основании этого договора возможно и по отношению к соответствующему органу публичной власти. Исполнение по отношению к органу публичной власти осуществляется в соответствии с положениями главы VI книги III. Для исчисления исковой давности обязательств, установленных административным договором, применяются соответствующим образом положения об исковой давности обязательств по гражданским договорам.
Статья 174 АК РМ устанавливает соразмерность мер исполнения. Меры исполнения должны быть соразмерными той цели, которую они имеют, и выбираться таким образом, чтобы они минимально затрагивали интересы индивидуума и общества. Ущерб, который может быть причинен мерой исполнения, не должен быть несоразмерным ожидаемому результату. Исполнение прекращается незамедлительно по достижении цели. В воскресенье, в нерабочие праздничные дни, а также ночью (с 22.00 до 06.00 часов) исполнение не допускается, за исключением случая, когда существует опасность того, что в противном случае мера не будет осуществлена или ее осуществление будет существенно затруднено.
Глава II книги II АК РМ посвящена исполнению денежных требований. А в главе III «Принуждение к совершению действий, допущению действий или воздержанию от действий» в ст. 179 закрепляется, что основанная на индивидуальном административном акте или административном договоре обязанность по выдаче определенного имущества, совершению иного действия, допущению действия или воздержанию от действия может быть обеспечена следующими принудительными мерами: заместительное исполнение, побудительный штраф, непосредственное принуждение (прямое принуждение).
Книга III АК РМ называется «Административное судопроизводство». Любое лицо, считающее свое право нарушенным административной деятельностью органа публичной власти, может предъявить административный иск (ст. 189). Административный иск может быть предъявлен и в случае нерассмотрения органом публичной власти заявления в установленный законом срок. В предусмотренных законом случаях, а также с целью реализации своих прав, вытекающих из административного договора, административный иск может быть предъявлен и органом публичной власти.
Статья 206 устанавливает виды административных исков. Предметом административного
иска может быть: полное или частичное аннулирование индивидуального административного акта (иск об оспаривании); обязание органа публичной власти издать административный акт (иск об обязании); обязание совершить действие, допустить действие или воздержаться от действия (иск об исполнении обязательства); установление наличия или отсутствия правоотношения либо ничтожности индивидуального административного акта или административного договора (иск об установлении); или полное или частичное аннулирование нормативного административного акта (иск о нормативном контроле).
Иск об установлении предполагает наличие обоснованного интереса в запрошенном установлении. Иск об установлении не может быть предъявлен, если истец может или мог бы востребовать свои права посредством другого иска, предусмотренного ч. 1 ст. 206, за исключением случая, когда преследуется цель установления ничтожности индивидуального или нормативного административного акта.
Книга III АК РМ, кроме главы об общих положениях, содержит главу II «Производство в первой инстанции», главу III «Апелляционное производство», главу IV «Кассационное обжалование судебных определений», главу V «Кассационное производство», главу «Исполнение судебных решений и судебных соглашений о примирении». Заключительные и переходные положения включены в книгу IV АК РМ.
Опыт практической реализации АК РМ заслуживает изучения для определения путей его возможного использования в РФ. Вряд ли это коснется вопросов судебного рассмотрения административных дел, так как в РФ действует Кодекс административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ, который достаточно подробно регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции, мировыми судьями административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
Однако в деле систематизации и возможной кодификации нормативных правовых актов, регламентирующих внутренние административные
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2021
процедуры деятельности федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и их должностных лиц, целый ряд положений Административного кодекса Республики Молдова от 19 июля 2018 г. № 116 может стать определенным примером, что применительно к РФ способствовало бы обеспечению согласованного функционирования и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти, формированию современного правового пространства, а также решению иных задач, стоящих перед современной системой государственного управления страны.
Список источников
1. Кобзарь-Фролова М.Н. Категории «процесс» и «процедуры» в трудах классиков российского административного права: понятие, актуальность и современность модели / / Сибирское юрид. обозрение. 2021. Т. 18. № 3. С. 252—260.
2. Публичная власть: система, компетенции / Кобзарь-Фролова М.Н. и др. Воронеж, 2021. 237 с.
3. Редкоус В.М. Некоторые вопросы развития административно-процессуального законодательства в Республике Казахстан // Образование. Наука. Научные кадры. 2021. № 3. С. 158—164.
4. Стахов А.И. К вопросу о необходимости разработки федерального закона «Об административном производстве» // Вестник ун-та им. О.Е. Кутафина. 2016. № 5 (21). С. 107—117.
5. Штатина М.А. Пути развития законодательства об административных процедурах // Современные проблемы административного права, процесса и процедур: российский и зарубежный опыт: Матер. Междунар. науч.-практ. конф. Новосибирск, 2018.
References
1. Kobzar-Frolova M.N. Categories «Process» and «Procedure» in the Works of Classics of Russian Administrative Law: Concept, Relevance and Modernity of the Model / / Siberian legal review. 2021.Vol. 18. № 3. P. 252-260.
2. Public power: system, competencies. Voronezh, 2021. 237 p.
3. Redkous V.M. Some Issues of the Development of Administrative and Procedural Legislation in the Republic of Kazakhstan // Education. Science. Scientific Personnel. 2021. № 3. P. 158-164/
4. Stakhov A.I. On the Issue of the Need to Develop a Federal Law «On Administrative Proceedings» // Bulletin of the University Named After O.E. Kutafina. 2016. № 5 (21). P. 107-117.
5. Shtatina M.A. Ways of Developing Legislation on Administrative Procedures // Modern problems of administrative law, process and procedures: Russian and foreign experience: Mater. International Scientific and Practical Conference. Novosibirsk, 2018.
Информация об авторе
Редкоус В.М. — доктор юридических наук, профессор
Information about the author
Redkous V^. — D.Sc. in law, professor
Статья поступила в редакцию 06.09.2021; одобрена после рецензирования 08.10.2021; принята к публикации 14.10.2021.
The article was submitted 06.09.2021; approved after reviewing 08.10.2021; accepted for publication 14.10.2021.
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2021
