CC BY
63Образование. Наука. Научные кадры. 2021. № 4. С. 185—189. Education. Science. Scientific personnel. 2021;(4):185 —189.
МЕЖДИСЦИПЛИНАРНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
Научная статья
УДК 34 NIION: 2007-0062-4/21-042
doi: 10.24411/2073-3305-2021-4-185-189 MOSURED: 77/27-004-2021-04-242
Некоторые вопросы развития законодательства об административных процедурах в Республике Узбекистан
Владимир Михайлович Редкоус
Институт государства и права РАН, Москва, Россия, [email protected]
Аннотация. В статье представлена общая характеристика Закона Республики Узбекистан от 8 января 2018 г. № ЗРУ-457 «Об административных процедурах», раскрыто содержание основных понятий и принципов административных процедур, что может представить интерес в области российского административного правотворчества.
Ключевые слова: административное право, административный процесс, административные процедуры, принципы административных процедур, административно-правовой акт, административный орган, административная жалоба
Для цитирования: Редкоус В.М. Некоторые вопросы развития законодательства об административных процедурах в Республике Узбекистан // Образование. Наука. Научные кадры. 2021. № 4. С. 185—189. doi: 10.24411/ 2073-3305-2021-4-185-189.
INTERDISCIPLINARY RESEARCH
Original article
Some issues of the development of legislation on administrative procedures in the Republic of Uzbekistan
Vladimir M. Redkous
Institute of the State and Law of the Russian Academy of Science, Moscow, Russia, [email protected]
Abstract. The article presents a general description of the Law of the Republic of Uzbekistan dated January 8, 2018 No. ЗРУ-457 "On Administrative Procedures", discloses the content of the basic concepts and principles of administrative procedures, which may be of interest in the field of Russian administrative law-making.
Keywords: administrative law, administrative process, administrative procedures, principles of administrative procedures, administrative legal act, administrative body, administrative complaint
For citation: Redkous V.M. Some issues of the development of legislation on administrative procedures in the Republic of Uzbekistan // Obrazovaniye. Nauka. Nauchnyye kadry = Education. Science. Scientific personnel. 2021;(4):185—189. (In Russ.). doi: 10.24411/2073-3305-2021-4-185-189.
Современное конституционное развитие РФ во многом обусловило развитие административного законодательства [3; 4], форм и методов государственного регулирования [6; 5], в том числе и в области административно-процессуальной деятельности. А.Б. Зеленцов, П.И. Кононов и А.И. Стахов справедливо связывают развитие представлений об административном процессе с « одной из насущных задач развития Российского государства» [2, с. 3]. В этих условиях как теоретический, так и практический интерес представляет анализ положительного зарубеж-
© Редкоус В.М., 2021.
ного опыта, в том числе и государств — участников СНГ, который дает нам заслуживающие внимания примеры развития административно-процессуального законодательства. Автором также затрагивался вопрос о развитии административно-процессуального законодательства в ряде государств СНГ [7, с. 158—164], однако потребности развития административно-процессуального законодательства и его административно-процедурной составляющей требуют продолжения активных исследований в названной сфере. Для этого дадим общую характеристику Закона Республики Узбекистан от 8 января 2018 г. № ЗРУ-457 «Об административных процедурах» (далее —
Закон РУ), целью которого является регулирование отношений в области осуществления административных процедур. Основными задачами настоящего Закона РУ являются обеспечение верховенства закона, прав и законных интересов физических и юридических лиц в отношениях с административными органами.
По мнению автора, можно выделить целый ряд положительных аспектов рассматриваемого Закона РУ. Его действие распространяется на административно-правовую деятельность административных органов в отношении заинтересованных лиц, в том числе на лицензионные, разрешительные, регистрационные процедуры, процедуры, связанные с оказанием других государственных услуг, а также иную административно-правовую деятельность в соответствии с законодательством. Действие Закона РУ не распространяется на отношения, возникающие в сфере подготовки и принятия нормативных правовых актов, взимания налогов и других обязательных платежей, прохождения государственной службы, проведения референдумов, выборов, обороны, общественной безопасности и правопорядка, а также на оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие, иную деятельность, связанную с применением мер уголовного принуждения, судопроизводство, производство по делам об административных правонарушениях. На отношения, входящие в сферу применения Закона РУ, законодательство об обращениях физических и юридических лиц не распространяется.
Закон РУ нормативно закрепляет содержание следующих основных понятий «заинтересованное лицо», «административное производство», «административное усмотрение (дискреционное полномочие)», «административные органы», «административная процедура», административные действия», «административный акт», «административно-правовая деятельность», «процессуальный акт» (ст. 4 Закона РУ).
Так, административное производство представляет собой «урегулированный административной процедурой процесс рассмотрения административного дела, принятия административного акта, его пересмотра по административной жалобе, а также исполнения административного акта»; административное усмотрение (дискреционное полномочие) — «право административного органа применить по своему усмотрению одну из допустимых в рамках законодательства мер или воздержаться от применения соответствующей меры на основе собственной оценки правомерности и целесообразности»; административные органы — «органы, наделенные ад-
министративно-управленческой компетенцией в сфере административно-правовой деятельности, включая органы государственного управления, органы исполнительной власти на местах, органы самоуправления граждан, а также иные организации и специально образованные комиссии, уполномоченные на осуществление данной деятельности»; административная процедура — «процессуальные правила, регламентирующие административно-правовую деятельность административных органов»; административные действия — «юридически значимые действия (бездействие) административного органа в отношении физических и юридических лиц, совершенные в сфере административно-правовой деятельности, не являющиеся административными или процессуальными актами»; административный акт — «мера воздействия административного органа, направленная на создание, изменение или прекращение публичных правоотношений и порождающая определенные правовые последствия для отдельных физических или юридических лиц либо группы лиц, выделяемой по определенным индивидуальным признакам»; административно-правовая деятельность — «распорядительная деятельность, оказывающая воздействие на отдельных физических или юридических лиц либо группу лиц, выделяемую по определенным индивидуальным признакам»; процессуальный акт — «акт, принимаемый административным органом в ходе административного производства, которым административное дело не разрешается по существу».
Достаточно полно и последовательно в Законе РУ закреплены основные принципы административных процедур, которыми являются: законность; соразмерность; достоверность; возможность быть выслушанным; открытость, прозрачность и понятность административных процедур; приоритет прав заинтересованных лиц; недопустимость бюрократического формализма; содержательное поглощение; осуществление административного производства в «одно окно»; равноправие; защита доверия; правомерность административного усмотрения (дискреционного полномочия); исследование.
Достаточно интересно положение ст. 19 закона РУ «Применение принципов административных процедур». В ней говорится, что административные акты и административные действия должны соответствовать принципам административных процедур. Несоответствие принципам административных процедур влечет отмену или пересмотр административных актов и административных действий.
Структурно Закон РУ «Об административных процедурах» состоит из следующих глав: глава 1 «Общие положения»; глава 2 «Общие правила административных процедур»; глава 3 «Административное производство»; глава 4 «Административный акт»; глава 5 «Производство по административной жалобе»; глава 6 «Исполнительное производство»; глава 7 «Заключительные положения».
Административные органы осуществляют административное производство по вопросам, отнесенным к их компетенции законодательством. Межведомственное взаимодействие осуществляется на основании запроса о содействии административного органа в установленном порядке.
Участниками административного производства являются: административный орган; лицо, которому адресован принимаемый административный акт или административное действие (далее — адресат); лицо, права и законные интересы которого затрагиваются или могут быть затронуты административным актом или административным действием (далее — третье лицо). Административный орган может привлечь третьих лиц к участию в административном производстве по собственной инициативе или ходатайству заинтересованного лица. В случаях, предусмотренных законодательством, третьи лица привлекаются к участию в административном производстве в обязательном порядке.
Устанавливается, что заинтересованные лица имеют право знакомиться с материалами административного дела, делать из них выписки, снимать копии, заявлять отводы, представлять доказательства, участвовать в исследовании доказательств, задавать вопросы другим лицам, участвующим в административном производстве, делать заявления по административному производству, заявлять ходатайства, давать устные и письменные объяснения административному органу, излагать свои доводы по всем возникающим в ходе административного производства вопросам, возражать против заявлений, ходатайств и доводов других заинтересованных лиц, обжаловать административные и процессуальные акты, а также административные действия. Заинтересованные лица могут иметь и иные права в соответствии с законодательством. Заинтересованные лица должны добросовестно пользоваться предоставленными им процессуальными правами и выполнять возложенные на них законодательством обязанности.
Лица, содействующие разрешению административного дела (свидетели, эксперты, специалисты, переводчики и другие), привлекаются к административному производству на доброволь-
ной или договорной основе административным органом по собственной инициативе или ходатайству заинтересованных лиц, а также в случаях, предусмотренных законодательством. Административный орган обязан предупредить свидетеля, эксперта и переводчика об ответственности за дачу заведомо ложных показаний, экспертных заключений и переводов.
Закон РУ достаточно лаконично и конкретно определяет доказательства в административном производстве и их оценку. Доказательствами в административном производстве являются любые данные о фактических обстоятельствах, имеющие значение для правильного разрешения административного дела. Должностное лицо административного органа, рассматривающее административное дело, осуществляет сбор доказательств, необходимых для объективного, всестороннего и правильного рассмотрения данного дела. Административный орган не вправе предъявлять требования к форме документов, представляемых в качестве доказательств участниками административного производства, за исключением случаев, когда форма документов определена законодательством. Административный орган принимает к рассмотрению только те доказательства, которые имеют значение для правильного разрешения административного дела.
Административный орган оценивает каждое доказательство на предмет достоверности, относи-мости и допустимости и всю совокупность доказательств в части достаточности. Обстоятельства, которые по закону должны быть подтверждены определенными средствами доказывания, не могут подтверждаться никакими другими средствами.
Практический интерес может представить содержание ст. 33 Закона РУ «Надлежащее извещение» в связи с ведущимися в РФ спорами, что следует все-таки считать надлежащим извещением в административном процессе. Закон РУ устанавливает, что надлежащим извещением в административном производстве считается направление извещения заказным письмом с уведомлением о вручении или вручение его под расписку, либо извещение с использованием информационных систем, обеспечивающих фиксирование факта извещения. Временем извещения является момент получения заинтересованным лицом соответствующего извещения. Заинтересованные лица обязаны сообщать административному органу об изменении своего адреса во время административного производства. При отсутствии такого сообщения извещения направляются по последнему известному административному органу адресу и считаются доставленными. В случае, если заинтересованные лица
сообщали административному органу номера телефонов и факсов, электронный адрес, они должны проинформировать административный орган об их изменении во время административного производства в письменной форме или в электронной форме через информационную систему. При невозможности вручения под расписку заинтересованному лицу лично извещение может быть вручено под расписку кому-либо из совместно с ним проживающих совершеннолетних членов семьи либо, при отсутствии таковых, — органу самоуправления граждан или работодателю (администрации образовательного учреждения) заинтересованного лица. Лицо, принявшее извещение, обязано при первой возможности без промедления вручить его заинтересованному лицу. Заинтересованное лицо, отказавшееся принять извещение, считается извещенным надлежащим образом. Отказ оформляется отметкой на извещении, которое возвращается в административный орган. Отметка об отказе заинтересованного лица принять извещение удостоверяется органом самоуправления граждан или работодателем (должностным лицом администрации образовательного учреждения) заинтересованного лица либо подписями не менее двух граждан. Административный орган несет бремя доказывания факта надлежащего извещения.
Основанием для начала административного производства является заявление (жалоба) заинтересованного лица или инициатива административного органа. Административное производство считается начатым с момента регистрации заявления в административном органе. В случае, если основанием для начала административного производства является инициатива административного органа, административное производство считается начатым с момента надлежащего извещения адресата.
Административный акт принимается в письменной форме. Законодательством могут быть предусмотрены случаи, когда административный акт может быть принят в иной форме, в том числе путем выдачи другого соответствующего документа либо совершения определенных действий. Письменный административный акт подписывается уполномоченным должностным лицом административного органа или членами коллегиального органа и скрепляется печатью административного органа. В статьях Закона РУ закрепляются требования к содержанию административного акта, его обоснованности, вступления в силу, прекращения действия, отмены, изменения или признания недействительным.
Интерес представляют положения гл. 6 Закона РУ, посвященные исполнительному производству. Исполнение административного акта обеспечивает административный орган, его принявший, если иное не предусмотрено законодательством. Срок, установленный административным органом для добровольного исполнения административного акта, не может быть менее пяти календарных дней со дня надлежащего извещения адресата о принятом административном акте, если иное не предусмотрено законодательством.
В рамках порядка исполнения, устанавливаемого административным актом, адресат вправе исполнить его наиболее подходящими для него законными способами и средствами. Способ добровольного исполнения должен обеспечить надлежащее и своевременное исполнение требований административного акта.
Принудительное исполнение административного акта осуществляется в порядке, установленном законодательством. Никакие меры принудительного исполнения административного акта не могут применяться к лицу, добровольно исполняющему свои обязанности по административному акту надлежащим образом и в установленный срок. Если под угрозой применения мер принудительного исполнения административного акта адресат выражает согласие исполнить его добровольно и приступает к исполнению своих обязанностей, то, пока адресат исполняет административный акт добросовестно и надлежащим образом, назначенная мера принудительного исполнения не должна приводиться в исполнение. Полное исполнение адресатом своих обязанностей немедленно прекращает применение меры принудительного исполнения.
Административный орган в случаях, предусмотренных законом, вправе применить следующие меры принудительного исполнения (ст. 75 Закона РУ): денежное принуждение; осуществление действий, предусмотренных административным актом, за счет должника административным органом или иным лицом; непосредственное принуждение. Мера принудительного исполнения должна быть оформлена исполнительным актом административного органа. Применение мер принудительного исполнения без принятия соответствующего исполнительного акта не допускается. Административный орган при назначении меры принудительного исполнения должен руководствоваться принципами административных процедур. Если назначенная мера принудительного исполнения не обеспечила надлежащего и своевременного исполнения требований административного акта, административный орган вправе применить более жесткую меру
принуждения. Законом могут быть предусмотрены и иные меры принудительного исполнения.
Исполнительным актом административного органа является процессуальный акт, обеспечивающий принудительное исполнение административного акта при его неисполнении адресатом надлежащим образом и в установленный срок.
Если предусмотренная административным актом обязанность выполнения какого-либо действия не исполняется адресатом, но его исполнение возможно со стороны другого лица, то административный орган может привлечь другое лицо для исполнения этого действия за счет обязанного лица. Орган, обеспечивающий исполнение административного акта, вправе, если это возможно, сам исполнить это действие за счет обязанного лица, если законом не предусмотрено иное. Если же более мягкие меры не могут обеспечить исполнение административного акта или по объективным обстоятельствам не могут быть применены, то орган, обеспечивающий исполнение административного акта, вправе, при наличии у него соответствующих полномочий, в предусмотренном законом порядке непосредственно принудить обязанное лицо к исполнению его обязанностей по административному акту, а при отсутствии таких полномочий — обратиться к уполномоченному государственному органу за содействием в приведении в исполнение соответствующего исполнительного акта.
По мнению автора, знание содержания базовых понятий может помочь в формировании единообразных подходов к определению аналогичных понятий в российском административно-процессуальном праве; учет принципов осуществления административных процедур может способствовать формированию аналогичной системы принципов в РФ. Полученные результаты помогут обогатить и российскую практику правотворчества и правоприменения в области административно-процедурной деятельности, расширить методологические рамки проводимых исследований [1].
Список источников
1. Административная деятельность ОВД: учебник / Гришковец А.А., Куракин А.В., Зу-бач А.В. и др. М.: Юрайт, 2019.
2. Зеленцов А.Б., Кононов П.И., Стахов А.И. Административный процесс и административно-процессуальное право в России: концептуальные проблемы современного развития / / Административное право и процесс. 2013. № 12.
3. Кобзарь-Фролова М.Н. Система органов публичной власти РФ: понятие, характерные признаки, взаимодействие / / Сибирское юридическое обозрение. 2021. Т. 18. № 2. С. 192—203.
4. Николаев А.Г. Дозволения и запреты как регулятивная форма дисциплинарного принуждения // Право и государство: теория и практика. 2015. № 5 (125).
5. Николаев А.Г. Дисциплинарное производство в органах внутренних дел: монография. Чебоксары, 2009.
6. Публичная власть: система, компетенции / Кобзарь-Фролова М.Н., Васянина Е.Л., Виноградова Е.В. и др. Воронеж, 2021.
7. Редкоус В.М. Некоторые вопросы развития административно-процессуального законодательства в Республике Казахстан / / Образование. Наука. Научные кадры. 2021. № 3. С. 158—164.
References
1. Administrative activities of the Department of Internal Affairs: textbook / Grishkovets A.A., Kurakin A.V., Zubach A.V. et al. M.: Yurayt, 2019.
2. Zelentsov A.B., Kononov P.I., Stakhov A.I. Administrative process and administrative procedural law in Russia: conceptual problems of modern development / / Administrative law and process. 2013. No. 12.
3. Kobzar-Frolova M.N. The system of public authorities of the Russian Federation: concept, characteristic features, interaction / / Siberian legal review. 2021. T. 18. No. 2. P. 192—203.
4. Nikolaev AG. Permissions and prohibitions as a regulatory form of disciplinary coercion / / Law and state: theory and practice. 2015. No. 5 (125).
5. Nikolaev A.G. Disciplinary proceedings in the internal affairs bodies: monograph. Cheboksary, 2009.
6. Public power: system, competences / Kobzar-Frolova M.N., Vasyanina E.L., Vinogradova E.V. et al. Voronezh, 2021.
7. Redkous V.M. Some issues of the development of administrative procedural legislation in the Republic of Kazakhstan / / Education. The science. Scientific personnel. 2021. No. 3. P. 158—164.
Информация об авторе В.М. Редкоус — доктор юридических наук, профессор.
Information about the author
V-М. Redkous — doctor of law, professor.
Статья поступила в редакцию 20.11.2021; одобрена после рецензирования 30.11.2021; принята к публикации 08.12.2021.
The article was submitted 20.11.2021; approved after reviewing 30.11.2021; accepted for publication 08.12.2021.
