CC BY
97
Харитонов Илья Константинович
кандидат юридических наук, преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса
Краснодарского университета МВД России (e-mail: [email protected])
Основные тенденции финансового обеспечения социальной сферы в Российской Федерации
В статье рассматриваются основы для дальнейшего совершенствования финансового обеспечения социальной сферы. Автор акцентирует внимание на проблемах и основных тенденциях развития законодательства в данной области отношений.
Ключевые слова: экономический федерализм, бюджет, программное бюджетирование, государственные услуги, здравоохранение, образование.
I.K. Haritonov, Master of Law, Teacher of a Chair of Civil Law and Civil Procedure of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
The main trends of the social sphere in the Russian Federation
The article deals with the basis for further improving the financial security of the social sphere. The author focuses on the issues and major trends in the development of legislation in this field.
Key words: economic federalism, budget, budgeting, public services, health service, education.
Методология исследования проблем в любой области знаний предполагает формирование базисных понятий, их структурно-функциональную связь и определение методов формализации исследуемых явлений (процессов), которые обеспечивали бы их углубленное изучение [1, с. 66].
В настоящее время при рассмотрении разграничения финансовых ресурсов в стране используются понятия «экономический федерализм» и «бюджетный федерализм», чем подчеркивается полифункциональность государственной власти. Согласимся с позицией, что Конституция РФ по содержанию закрепила принцип бюджетного федерализма - исходное начало бюджетной деятельности государства, обеспечивающей сочетание общественных финансовых интересов с интересами субъектов Федерации [2, с. 9].
Кроме того, продолжает расти роль исполнительной ветви власти по вопросам бюджетного регулирования. В недавнем прошлом было принято распоряжение Правительства РФ «Об основных направлениях деятельности Правительства РФ на период до 2012 года» [3]; опубликовано бюджетное послание Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2013-2015 годах» [4] (далее - Бюджетное послание); вступило в силу и реализуется распоряжение Правительства РФ «О программе повышения эффективности бюджетных расходов в Российской Федерации на период до 2012 года» [5] и др.
В названных нормативных актах были сформированы стратегия и механизмы распределения финансовых средств между федеральными и региональными органами власти по основным сферам жизнедеятельности на ближайшую перспективу. Значительное внимание в них уделялось и реализации социальной политики.
В настоящее время действует бюджет на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 гг. [6], который должен стать бюджетом, посредством которого должны решаться задачи выхода на траекторию устойчивого посткризисного развития, сокращения дефицита, снижения зависимости от конъюнктурных доходов, создания условий для развития и модернизации экономики, повышения уровня и качества жизни людей, укрепления обороноспособности и безопасности [7].
При этом в действующем законодательстве прописаны система, способы установления, финансовые гарантии государственных стандартов в основных сферах жизнедеятельности. Так, в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных государственных органов субъектов Российской Федерации» содержатся нормы, затрагивающие вопросы минимальных социальных стандартов, которые вправе устанавливать органы государственной власти субъектов Российской Федерации по своим собственным полномочиям и полномочиям в сфере совместной компетенции, но финансируемым за
13
счет средств своих бюджетов. Соответственно, при выполнении обязательств, закрепленных за федеральным уровнем власти, субъекты Федерации не вправе нарушать стандарты, установленные на федеральном уровне.
Органы государственной власти Федерации при формировании межбюджетных отношений с субъектами Федерации и передаче их на уровень расходных обязательств Федерации широко используют нормативный метод при одновременном закреплении положения о том, что органы государственной власти субъектов вправе устанавливать собственные нормативы в части своих обязательств.
В результате наблюдается идейное противоречие между современным законодательством, предусматривающим достаточное финансирование, и старыми нормами, предусматривающими финансирование по необходимости.
Выход из создавшейся ситуации власти видят в программном бюджетировании, которое представляет собой методологию планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающую взаимосвязь процесса распределения государственных расходов с результатами от реализации программ, разрабатываемых на основе стратегических целей, с учетом приоритетов государственной политики, общественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств.
Основная цель программного бюджетирования состоит в повышении социальной и экономической эффективности расходов. Ключевыми преимуществами программного подхода по сравнению с традиционным являются повышение фискальной устойчивости и эффективности деятельности отраслевых ведомств, более тесная связь бюджета со стратегическими целями [8].
Еще одной особенностью современных бюджетных отношений является новый порядок организации и финансирования бюджетных услуг. Федеральный бюджет на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 гг. - первый федеральный бюджет, который формируется и будет исполняться в условиях внедрения новых форм финансового обеспечения услуг, оказываемых федеральными государственными (казенными, бюджетными и автономными) учреждениями [9].
Одновременно с распределением предельных объемов бюджетных ассигнований по статьям классификации расходов федеральными органами исполнительной власти будут представлены сводные показатели государственных заданий на 2012-2014 гг., которые после
утверждения бюджетных ассигнований будут доведены до соответствующих государственных учреждений [10; 11].
В Краснодарском крае уже реализуются такие задания на региональном уровне. Например, в сфере образования в краевом бюджете на 2012 г. и на плановый 2013 и 2014 гг. планируется профинансировать расходы на выполнение государственных заданий бюджетным общеобразовательным учреждениям [12].
Проследим, как реализуются указанные положения в текущем законодательстве. Одной из наиболее важных и проблемных областей жизни является социальная сфера. Ее состояние говорит об уровне, на котором находится государство по своему экономическому, политическому развитию. Это своего рода индикатор уровня жизни в конкретном государстве. Если человек и связанные с ним ценности не защищены и не гарантированы государством, то можно говорить об отсутствии в данном государстве сформировавшегося гражданского общества и, соответственно, правового государства.
Как мы уже отмечали выше, финансирование определенных полномочий происходит в соответствии с нормативами, которые практически всегда утверждаются федеральными органами государственной власти. Сказанное касается и таких областей, как здравоохранение, культура, образование. Федеральные органы оставили здесь за собой контролирующие функции. В этой сфере отношений должны действовать, по нашему мнению, те же принципы разграничения полномочий, что и в других областях жизнедеятельности.
Регламентирует социальную сферу отраслевой Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (в ред. от 28 июля 2012 г.) [13].
Как правильно отметила Н.В. Бутусова, на фоне регионального неравенства в России уровень социального неравенства растет, что проявляется в уровне обеспечения не только федеральных и региональных льготников, но и региональных льготников, проживающих в разных с точки зрения бюджетной обеспеченности регионах [14, с. 248]. Недостаточная финансовая поддержка социально незащищенных людей, финансирование по стандартам приводит к социальной нестабильности и дезинтеграции в обществе.
Еще одна сфера жизни - здравоохранение -также имеет огромное значение для общества и государства.
Основные права регламентировались Основами законодательства Российской Федерации
14
об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 [15]. В настоящее время принят новый Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ [16], вступление в силу которого происходит поэтапно и рассчитано до 2015 г.
С принятием нового закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан» вся полнота ответственности за охрану здоровья граждан ложится на субъекты Российской Федерации. Это значит, что все муниципальные лечебные учреждения передаются в собственность субъектов, в том числе традиционно входившие в зону ответственности муниципальных властей служба родовспоможения, скорая помощь и первичная медико-санитарная помощь. Теперь за медицинскую помощь в них будет отвечать губернатор. При этом за главами регионов остается право делегирования полномочий по управлению здравоохранением муниципалитетам. Но ответственность при таком управленческом решении остается на уровне руководства субъекта Российской Федерации. Подъем уровня ответственности, по нашему мнению, - это большой плюс для отечественного здравоохранения.
Однако есть опасения, что принятый Закон «Об основах охраны здоровья граждан», переподчинив все лечебные заведения, находящиеся в собственности муниципалитетов, региональным властям, повлечет за собой укрупнение основных узлов оказания медпомощи, а также ликвидацию клиник и подстанций скорой помощи, которые будут сочтены неэффективными. Такая перспектива вызывает беспокойство как у медиков, которые боятся лишиться работы, так и у пациентов в малонаселенных районах [17].
Концепция медицинского обслуживания населения России претерпела значительные изменения - от «государственной общедоступной системы» до страховой медицины. Соответственно, существуют различные источники финансирования медицины: частная система и государственная. Частная система предполагает добровольное медицинское страхование с использованием финансовых средств работодателей и граждан [18, с. 51]. Государственная система здравоохранения включает в себя обязательное медицинское страхование, источником средств которого являются страховые взносы, система бюджетного финансирования, т.е. средства государственного бюджета, и платные медицинские услуги, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации. Преимущества и недостатки есть у каждой из систем.
Из этого можно сделать вывод, что все вопросы в полном объеме ложатся на соответствующий бюджет, включая и организационные и материально-технические моменты. Это однозначно отрицательно сказывается на деятельности учреждений здравоохранения, на их обеспечении финансовыми ресурсами и многом другом, а в конечном итоге не обеспечивает необходимый уровень защиты людей.
При этом отмечается, что современный этап развития в Российской Федерации взаимоотношений между органами власти всех уровней по вопросам оказания государственных услуг предполагает дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений и повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами в целях надлежащего обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Позитивным моментом в этом плане следует признать принятие Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», в котором под государственной услугой понимается деятельность по реализации функций, соответственно, федерального органа исполнительной власти, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги [19].
Иными словами, не все обязательства в отношении гарантий основных прав и свобод, которые возлагаются на уровень субъектов Российской Федерации, обеспечены надлежащим объемом финансовых средств, при этом их перераспределение идет через федеральный центр. В системе здравоохранения предпринимаются попытки заменить систему государственного, бюджетного финансирования на частное софинансирование и обязательную систему медицинского страхования (отказ от «халявы»). Если учесть не совсем грамотную политику по использованию средств на местах при сложном законодательном механизме и отсутствии надлежащего контроля, то можно понять, к чему это способно привести.
Таким образом, работа по дальнейшему совершенствованию финансового обеспечения прежде всего социальной сферы должна быть продолжена как в направлении отмены уже устаревших норм, так и в принятии нового законодательства, регламентирующего вопросы гарантий и защиты прав людей.
15
1. Герасимов А.В. Органы государственной безопасности в механизме правового государства (теоретико-правовой аспект): дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2004.
2. Бюджетное право: учеб. пособие /под ред. М.В. Карасевой. М., 2010.
3. Об утверждении основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 г.: распоряжение Правительства РФ от 17 нояб. 2008 г. № 1663-р (в ред. от 14.12.2009) //Собр. законодательства РФ. 2008. № 48. Ст. 5639.
4. О бюджетной политике в 2013-2015 гг.: бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ от 28 июня 2012 г. URL: http://news.kremlin.ru
5. О программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г.: распоряжение Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р // Собр. законодательства РФ. 2010. № 28. Ст. 3720.
6. О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 гг.: федер. закон от 30 нояб. 2011 г. № 371-ФЗ. URL: http://www. pravo.gov.ru
7. Харитонов И.К. Конституционно-правовые основы разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в бюджетной сфере: вопросы теории и практики: дис.... кан. юрид. наук. Ростов н/Д, 2013.
8. О цели программного бюджетирования. URL: http://strategy2020.rian.ru/news/20120120/ 366250470.htm.
9. О реализации нового закона о государственных учреждениях. URL: http://www.minfin.ru/ru/
10. URL: http://www.minfin.ru/ru/
11. О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: федер. закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ (в ред. от 30.11.2011) // Собр. законодательства РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.
12. О краевом бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 гг.: пояснительная записка к проекту закона Краснодарского края // Материалы Законодательного собрания Краснодарского края.
13. О государственной социальной помощи: федер. закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ (ред. от 28.07.2012) // Собр. законодательства РФ. 1999. № 29. Ст. 3699.
14. Бутусова Н.В. Конституционно-правовой статус Российского государства. М., 2006.
15. Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 // Ведомости Съезда народных де-
1. Gerasimov A.V. Public security organs in the mechanism of rule of law (theoretical and legal aspects): diss.... Master of Law. Krasnodar, 2004.
2. Budget law: study aid /ed. by M.V. Karaseva. M., 2010.
3. On approval of the main activities of the Government of the Russian Federation for the period till 2012: Government Decree of the Russian Federation of Nov. 17, 2008 № 1663-p (as amended on 14.12.2009 ) //Coll. of legislation of the Russian Federation. 2008. № 48. Art. 5639.
4. About fiscal policy in 2013-2015: Budget Message of the President of the Russian Federation to the Federal Assembly of the Russian Federation of June 28, 2012. URL: http://news. kremlin.ru
5. On the Program of the Government of the Russian Federation to improve the efficiency of budget expenditures for the period till 2012: Order of the Government of the Russian Federation of June 30, 2010 № 1101-o //Coll. of legislation of the Russian Federation. 2010. № 28. Art. 3720.
6. On the Federal Budget for 2012 and the planning period of 2013 and 2014: fed. law of Nov. 30, 2011 № 371-FL. URL: http://www.pravo.gov.ru
7. Kharitonov I.K. Constitutional and legal framework of separation of powers between the Russian Federation and its subjects in the public sector: theory and practice questions: diss. ... Master of Law. Rostov-on-Don, 2013.
8. About the purpose of the program budgeting. URL: http:strategy2020.rian.ru/news /20120120366250470.htm.
9. About the implementation of the new law on publicinstitutions.URL: http://www.minfin.ru/ru
10. URL: http://www.minfin.ru/ru
11. About amendments to certain legislative acts of the Russian Federation in connection with the improvement of the legal status of state (municipal) institutions: fed. law of May 8, 2010 № 83-FL (as amended on 30.11.2011 ) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2010. № 19. Art. 2291.
12. About the regional budget for 2012 and the planning period of 2013 and 2014: explanatory note to the draft law of the Krasnodar Region // Materials of the Legislative Assembly of Krasnodar Region.
13. About state social assistance: fed. law of July 17, 1999 № 178-FL (as amended on 28.07.2012) //Coll. of legislation of the Russian Federation. 1999. № 29. Art. 3699.
14. Butusova N.V. Constitutional legal status of the Russian state. M., 2006.
15. Fundamentals of legislation of the Russian Federation on public health care of July 22, 1993
16
путатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 33. Ст. 1318.
16. Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 21 нояб. 2011 г. № 323-ФЗ (в ред. от 25.06.2012) // Собр. законодательства РФ. 2011. № 48. Ст. 6724.
17. Анализ Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан». URL: http://www.mn.ru
18. Шишкин С.В. Экономика социальной сферы. М., 2003.
19. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: федер. закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.
№ 5487-1 // Bull. of the Congress of People's Deputies of the Russian Federation and the Supreme Soviet of the Russian Federation. 1993. № 33. Art. 1318.
16. Fundamentals of legislation of the Russian Federation on public health care of Nov. 21, 2011 № 323-FL (as amended on 25.06.2012 ) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2011. № 48. Art. 6724.
17. Analysis of the Federal law «On the basis of health protection». URL: http: // www.mn.ru
18. Shishkin S.V. Economy social sphere. M, 2003.
19. About the organization of public and municipal services: fed. law of July 27, 2010 № 210-FL // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2010. № 31. Art. 4179.
17
