CC BY
44
Попов Василий Александрович
кандидат юридических наук, Псковский государственный университет (e-mail: vasilispopov@gmail.com)
Виноградов Михаил Юрьевич
Псковский государственный университет (e-mail: mihail200967@mail.ru)
К вопросу о законодательном закреплении института муниципальной милиции
В статье изучены теоретические аспекты правового обеспечения деятельности органов муниципальной милиции и рассмотрены законодательные основы процесса их формирования. Также исследованы проблемные аспекты, являющиеся существенным препятствием на пути формирования муниципальной милиции.
Ключевые слова: муниципальная милиция, охрана общественного порядка, органы местного самоуправления.
V.A. Popov, Master of Law, Pskov State University; e-mail: vasilispopov@gmail.com; M.Yu. Vinogradov, Pskov State University; e-mail: mihail200967@mail.ru On the question of legal regulation of the municipal police institution
The article analyzed the theoretical aspects of legal support of the activities of the municipal police bodies and considered the legislative framework of the process of their formation. Also, investigated the problematic aspects which is a significant obstacle to the formation of the municipal police. Key words: municipal police, protection of public order, local government.
В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ [1] народ осуществляет свою власть не только через органы государственной власти, но и через органы местного самоуправления. Таким образом, органы местного самоуправления, которые, согласно ст. 12, 130 и 132 Конституции РФ, не входят в систему органов государственной власти и самостоятельно решают вопросы местного значения, также принимают участие в управлении публичными делами.
К числу публичных дел, которые местное самоуправление призвано решать самостоятельно, в соответствии со ст. 132 Конституции РФ относится осуществление охраны общественного порядка. Вместе с тем, п. «е» ст. 114 Конституции РФ закрепляет также и за Правительством РФ осуществление мер по охране общественного порядка . Полагаем , что и в первом, и во втором случае объектом охраны является общественный порядок в узком (полицейском) смысле, под которым следует понимать урегулированную нормами права и иными социальными нормами систему общественных отношений, складывающихся преимущественно в общественных местах и обеспечивающих поддержание состояния общественного и личного спокойствия граждан, уважения их чести,
человеческого достоинства и общественной нравственности.
В то же время вопрос, как разграничить полномочия федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка, остается без должного законодательного разрешения.
Первые попытки решения этого вопроса связаны с изданием Указа Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» [2]. Данным указом Правительству РФ предписывалось разработать необходимые законопроекты, предусматривающие комплексный подход к решению задач, связанных с формированием муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы МВД России. Предполагалось, что законопроекты должны определять состав муниципальных органов охраны общественного порядка, формы и методы их взаимодействия с органами внутренних дел, устанавливать права и обязанности сотрудников указанных органов, определять условия и порядок контроля со стороны государства за реализацией таких полномочий.
В целях реализации положений Указа Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 802, а также во
162
исполнение поручения Правительства России от 10 июня 1996 г. № ВЧ-П4-20010 МВД России совместно с иными ведомствами, а также Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в 1996 г. разработало проекты федеральных законов «Об общих принципах организации и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации» и «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации''». Однако после многочисленных обсуждений указанных законопроектов на экспертном уровне было принято решение о необходимости проведения в отдельных субъектах Российской Федерации экспериментов по отработке вопросов, связанных с созданием и функционированием муниципальных органов охраны общественного порядка, в связи с чем был издан Указ Президента РФ от 17 ноября 1998 г. № 1115 «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» [3].
На основании Указа в ряде отдельных регионов был организован и проведен эксперимент. Его основными целями являлось определение правовых, организационных, материальных и иных условий, необходимых для формирования и функционирования муниципальных органов охраны общественного порядка; поиск оптимальных путей формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, определение их организационно-правовых форм и объема полномочий, направлений и способов взаимодействия с другими субъектами правоохранительной деятельности; определение порядка контроля со стороны государства, органов местного самоуправления и населения над деятельностью муниципальных органов охраны общественного порядка.
Перечень регионов и муниципальных образований, на территории которых проводился эксперимент, был согласован с органами исполнительной власти, главами местных администраций и начальниками органов внутренних дел соответствующих регионов. В этот перечень вошли: Республика Дагестан, Карабудахкентский район; Республика Карелия; Республика Северная Осетия - Алания, г. Владикавказ; Ставропольский край, г. Ставрополь; Астраханская область, Икрянинский
район; Иркутская область, г. Братск, Иркутск, Шелехов; Калининградская область, г. Балтийск; Новгородская область; Самарская область, г. Тольятти; Саратовская область.
Суть эксперимента состояла в повышении роли и ответственности органов местного самоуправления за организацию охраны общественного порядка на подведомственных им территориях путем наделения их дополнительными полномочиями по руководству и обеспечению деятельности подразделений милиции, общественной безопасности, содержащихся за счет средств местного бюджета. В частности, они были вправе, исходя из местных условий, ставить милиции конкретные задачи по охране общественного порядка, осуществлять контроль за общей организацией и результатами ее работы, не вмешиваясь в уголовно-процессуальную и оперативно-розыскную деятельность, а также в производство по делам об административных правонарушениях.
В ходе эксперимента органы местного самоуправления своими решениями назначали и освобождали от должностей, по согласованию с руководством соответствующих органов внутренних дел, начальников милиции общественной безопасности, участвовали в решении организационно-штатных вопросов, самостоятельно осуществляли финансирование, материально-техническое обеспечение подразделений милиции общественной безопасности, причем не ниже установленных МВД России нормативов, для чего в их распоряжение на период проведения эксперимента передавались средства, поступающие на содержание милиции общественной безопасности из всех видов бюджетов.
Подразделения, участвующие в эксперименте, оставались в штате и подчинении МВД России. Органы внутренних дел осуществляли контроль за соблюдением в их деятельности нормативно-правовых предписаний Министерства, решали кадровые и организационно-штатные вопросы.
Организационно-методическое сопровождение эксперимента осуществлялось МВД России совместно с Министерством региональной и национальной политики РФ.
Указом Президента РФ от 2 июня 2000 г. № 1011 «О завершении эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» [4] эксперимент был прекращен. Основаниями прекращения эксперимента стали: несоблюдение участниками эксперимента своих обязанностей, связанных с экспериментом; резкое или
163
значительное ухудшение состояния правопорядка на территории соответствующего муниципального образования; возникновение обстоятельств финансово-экономического и организационно-правового, политического и иного характера, препятствующих проведению эксперимента.
К сожалению, результаты эксперимента свидетельствовали о том, что не все участники оказались реально готовы к его проведению как по объективным, так и по субъективным причинам.
Эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления был связан не только с необходимостью решения многочисленных сложных задач управленческого характера, но и с существенным изменением взглядов и позиций должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, МВД России и его органов на местах, необходимостью подключения населения муниципальных образований к участию в организации охраны общественного порядка.
Отдельной значительной причиной неудачных результатов эксперимента явилось и то, что он проводился в условиях недостаточного законодательного обеспечения. Для должного результата деятельности органов местного самоуправления необходимо было принять Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации», где, в частности, следовало для начала дать определение самого понятия «общественный порядок» для последующей разработки и принятия в установленном порядке соответствующих законов субъектов Российской Федерации и нормативных актов местного самоуправления.
Эксперимент показал, что одной из главных проблем организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления стало отсутствие четкого разграничения на законодательном уровне полномочий в вопросах охраны общественного порядка между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти.
С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5] законодатель вновь возвращается к проблеме реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления по охране общественного порядка. Пункт 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16 указанного
закона прямо называют, что организация охраны общественного порядка на территории муниципального района и городского округа осуществляется муниципальной милицией. Однако согласно абз. 2 ч. 3 ст. 83 данные положения вступают в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции, которого до сих пор нет.
Удачным моментом для создания правовой базы для деятельности органов муниципальной милиции, на наш взгляд, была обширная реформа органов внутренних дел, связанная с принятием Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» [6]. Однако вопреки ожиданиям многих специалистов ситуация была упущена и вопрос создания органов муниципальной милиции положительно решен не был.
Наиболее близко подошла к решению вопроса создания муниципальной милиции группа депутатов Государственной Думы РФ в составе С.М. Миронова, Т.Н. Москальковой, М.В. Емельянова, В.М. Зубова, О.А. Нилова, А. Л. Буркова. Ими в 2014 г. был разработан проект Федерального закона «О муниципальной милиции в Российской Федерации» [7] (далее - законопроект), который непосредственно направлен на реализацию конституционных положений о реальном участии органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка и обеспечении правопорядка на своей территории.
Муниципальная милиция в законопроекте рассматривается как самостоятельный муниципальный орган, который непосредственно подчиняется главе муниципального образования. Она не входит в структуру местной администрации. По мнению разработчиков законопроекта, это обеспечит должную независимость муниципальной милиции в вопросах охраны общественного порядка и уменьшит риск субъективизма в руководстве ею. Согласно замыслу авторов законопроекта начальник муниципальной милиции является выборным должностным лицом и избирается всем населением муниципального образования. Полиция должна быть координатором работы, оказывать ей необходимую помощь в выполнении возложенных задач (особенно в период становления) и выполнять определенный объем функций в сфере обеспечения общественного порядка.
Создание нового правоохранительного института, по мнению авторов законопроекта, приблизит правоохранительную деятельность
164
к потребностям граждан и конкретных поселенческих обществ, повысит подотчетность органов охраны правопорядка гражданам, а также уровень доверия к ним со стороны населения и в целом положительно скажется на состоянии безопасности граждан и общественного порядка в стране.
Интересно, что законопроект выделяет пять основных направлений (функций) деятельности муниципальной милиции (ст. 4): охрана общественного порядка; профилактика преступлений и административных правонарушений; предупреждение и пресечение преступлений; производство по делам об административных правонарушениях; оказание помощи гражданам, должностным лицам, организациям и общественным объединениям в осуществлении их прав и законных интересов.
В перечне обязанностей муниципальной милиции названы обязанности по приему, регистрации и рассмотрению заявлений и сообщений о преступлениях, административных правонарушениях и происшествиях на территории муниципального образования, по поддержанию общественного порядка в общественных местах, по охране общественного порядка при проведении публичных и массовых мероприятий, по обеспечению общественного порядка в условиях административно-правовых режимов, вводимых на территории муниципального образования, по профилактике (предупреждению) правонарушений и антиобщественных действий, по производству по делам об административных правонарушениях, по содействию органам внутренних дел, другим правоохранительным органам в их деятельности по охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности и противодействию преступности, по оказанию содействия гражданам, муниципальным и государственным органам в реализации их полномочий, когда им оказывается противодействие, и др.
Структура органа муниципальной милиции и положение о нем утверждаются представительным органом муниципального образования. В то же время в законопроекте (ст. 18) закреплено, что в состав органа муниципальной милиции должны входить подразделения патрульно-постовой службы, участковых уполномоченных муниципальной милиции, участковых инспекторов по делам несовершеннолетних, дежурные части и другие подразделения в соответствии с примерной моделью структуры муниципальной милиции, которая разрабатывается федеральным органом исполнительной
власти в области внутренних дел, что обеспечит необходимое единообразие подходов в организации муниципальной милиции.
Необходимо отметить, что особое внимание в законопроекте уделяется вопросам взаимодействия муниципальной милиции и органов внутренних дел в обычных условиях и при осложнении оперативной обстановки. Устанавливается, что муниципальная милиция и полиция при охране общественного порядка должны действовать на основе единой расстановки сил и средств. При обнаружении сотрудниками муниципальной милиции признаков совершаемого или совершенного преступления до прибытия сотрудников полиции принимаются меры к пресечению преступления, задержанию лиц, их совершивших либо подозреваемых в их совершении, охране места происшествия. При прибытии сотрудников полиции служащие муниципальной милиции поступают в их оперативное подчинение.
МВД России, по замыслу авторов проекта, осуществляет координацию, нормативное (в ограниченных пределах) и методическое обеспечение деятельности муниципальной милиции. Поэтому в законопроекте исчерпывающе определены полномочия министерства в этой области: участие в разработке государственной политики в области охраны общественного порядка, подготовка рекомендательных правовых актов для органов местного самоуправления по вопросам деятельности муниципальной милиции, проведение научных исследований, оказание содействия в подготовке кадров муниципальной милиции, осуществление контроля деятельности муниципальной милиции (в ограниченных пределах) и др.
Общий принцип - муниципальная милиция финансируется за счет местного бюджета.
Интересно, что в финансово-экономическом обосновании законопроекта авторами сделан вывод о том, что его принятие не потребует дополнительного финансирования из средств федерального бюджета. Данный вывод, по нашему мнению, ошибочен. Так, даже на первоначальном этапе проведение организационно-штатных мероприятий в органах внутренних дел, процедура передачи соответствующего имущества из федеральной собственности в муниципальную, необходимость проведения обучения сотрудников полиции работе в новых условиях неизбежно приведут к дополнительным расходам федерального бюджета. Кроме того, законопроект предусматривает возможность ее субсидирования, в том числе, из бюджета Российской Федерации. И это несмотря
165
на то, что ранее проводимые эксперименты показали, что одной из причин их неудачных результатов является недостаточное финансовое обеспечение деятельности муниципальной милиции. Так, большинство муниципальных образований в виде муниципальных районов и городских округов являются дотируемыми. В Псковской области из 26 муниципальных образований указанных видов 24 являются дотационными, т.е. более 90% [8]. Таким образом, необходимо либо переформатировать всю бюджетную систему, что, несомненно, затронет и федеральный бюджет, либо увеличивать налоговую нагрузку на жителей муниципальных образований.
Последний вариант и предусмотрен указанным законопроектом. Его авторами предлагается предоставить право муниципальным образованиям устанавливать налог на охрану общественного порядка и содержание муниципальной милиции (ч. 4 ст. 66 законопроекта). Представляется, что такой подход неприемлем и встретит жесткий отпор населения муниципальных образований, которое сегодня и так несет серьезное налоговое бремя.
Другим недостатком проекта является то, что отдельные понятия и положения, закрепленные в проекте, входят в противоречие с уже закрепленными в действующем законодательстве. Так, проект в ряде случаев противоречит Федеральному закону от 6 октября 2002 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 2 законопроекта), Федеральному закону от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» [9] (ст. 2 законопроекта), Федеральному закону от 6 апреля 2011 г. № 64-
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. // Собр. законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка: указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 802 // Собр. законодательства РФ. 1996. Ст. 2755.
3. О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления: указ Президента РФ от 17 нояб. 1998 г. № 1115 // Собр. законодательства РФ. 1998. Ст. 4783.
ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» [10] (ст. 14 законопроекта), Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [11] (гл. 5, 8 законопроекта).
На наш взгляд, требуется также дополнительная проработка таких категорий, закрепленных законопроекте, как «общественный порядок», «охрана общественного порядка»; приведенные в законопроекте определения указанных понятий не позволяют четко определить круг правоотношений, в которых должна участвовать муниципальная милиция.
При этом нельзя не отметить, что, несмотря на недостатки законопроекта, его авторы наиболее близко подошли к решению вопроса легализации института муниципальной милиции, создали предпосылки для дальнейшего обсуждения указанного вопроса. Как справедливо отмечается в докладе «Диагностика работы правоохранительных органов по охране общественного порядка и перспективы создания муниципальной милиции в России» [12], необходимо вернуть дискуссию о децентрализации функций по охране общественного порядка к ее ключевой точке: от обсуждения ее невозможности к осознанию ее необходимости.
В современных условиях развития российского общества и государства требуется при нормативном регулировании правоотношений в сфере охраны общественного порядка учесть потребность вовлечения в процесс обеспечения безопасности личности, общества и государства не только государственных правоохранительных органов, но и органов власти субъектов Российской Федерации, и органов местного самоуправления, и каждого гражданина.
1. Constitution of the Russian Federation: adopted by popular vote in Dec. 12, 1993 // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2014. № 31. Art. 4398.
2. On the gradual formation of municipal bodies of protection of a public order: decree of the President of the Russian Federation d.d. June 3, 1996 № 802 // Coll. of legislation of the Russian Federation. 1996. Art. 2755.
3. About carrying out in some municipalities of the experiment on the organization of protection of a public order by local governments: decree of the President of the Russian Federation d.d. Nov. 17, 1998 № 1115 // Coll. of legislation of the Russian Federation. 1998. Art. 4783.
166
4. О завершении эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления: указ Президента РФ от 2 июня 2000 г. № 1011 // Собр. законодательства РФ. 2000. Ст. 2386.
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ// Рос. газ. 2003. 8 окт.
6. О полиции: федер. закон от 7 февр. 2011 г. № 3-ФЗ // Рос. газ. 2011. 8 февр.
7. Паспорт проекта Федерального закона № 621910-6 «О муниципальной милиции в Российской Федерации»: внесен депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ С.М. Мироновым, Т.Н. Москальковой, М.В. Емельяновым, В.М. Зубовым, О.А. Нило-вым, А.Л. Бурковым. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Об областном бюджете на 2016 год: закон Псковской области от 29 дек. 2015 г. № 1616-ОЗ // Псковская правда. 2016. 15 янв.
9. О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях: федер. закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2004. № 25. Ст. 2485.
10. Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: федер. закон от 6 апр. 2011 г. № 64-ФЗ // Парламентская газ. 2011. 8-14 апр.
11. О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2007. Ст. 1152.
12. Диагностика работы правоохранительных органов по охране общественного порядка и перспективы создания муниципальной милиции в России. URL: https://komitetgi.ru/ upload/iblock/03d/03dd9705155711effb531ccd57 742a1d.pdf
4. About the end of the experiment on the organization of protection of a public order local governments: decree of the President of the Russian Federation d.d. June 2, 2000 № 1011 // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2000. Art. 2386.
5. On general principles of organization of local self-government in the Russian Federation: fed. law d.d. Oct. 6, 2003 № 131-FL // Rus. newsp. 2003. Oct. 8.
6. On police: fed. law d.d. Febr. 7, 2011 № 3-FL // Rus. newsp. 2011. Febr. 8.
7. Passport of draft Federal law № 621910-6 «About municipal militia in the Russian Federation»: introduced by the deputies of the State Duma of the Russian Federation S.M. Mironov, T.N. Mos-kalkova, M.V. Emelianov, V.M. Zubov, O.A. Nilov, A.L. Burkov. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
8. About the regional budget for 2016: law of the Pskov region d.d. Dec. 29, 2015 № 1616-FL // Pskovskaya pravda. 2016. Jan. 15.
9. On assemblies, meetings, demonstrations, processions and picketing: fed. law d.d. June 19, 2004 № 54-FL // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2004. № 25. Art. 2485.
10. On administrative supervision over persons released from places of imprisonment: fed. law d.d. Apr. 6, 2011 № 64-FL //Parliamentary newsp. 2011. Apr. 8-14.
11. On municipal service in the Russian Federation: fed. law d.d. March 2, 2007 № 25-FL // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2007. Art. 1152.
12. Diagnosing the work of law enforcement bodies on protection of a public order and the prospects of creating municipal militia in Russia. URL: https://komitetgi. ru/upload/iblock/03d/03dd9705155711 effb531ccd57742a1d.pdf
167
