CC BY
127
УДК 342
Перспективы создания муниципальной милиции
Голубых Никита Владимирович, начальник кафедры криминологии и уголовно-исполнительного права Уральского юридического института МВД России, кандидат юридических наук, доцент e-mail: golubih@ural-mvd.ru
Западнова Юлия Альтафовна, преподаватель кафедры
административного права и административной деятельности органов внутренних дел Уральского юридического института МВД России
e-mail: Kap-zapad@yandex.ru
В статье рассматриваются перспективы создания муниципальной милиции в России. Анализируются проекты федеральных законов, вносимых в Государственную Думу Российской Федерации, регламентирующих функционирование данной службы. Приводятся положительные и отрицательные аспекты работы муниципальной милиции.
Ключевые слова: муниципальная милиция; полиция; органы местного самоуправления; охрана общественного порядка.
Prospects for the creation of municipal militia
Golubih Nikita Vladimirovich,
Head of the Department of Criminology
and Penal Law of the Ural Law Institute of the Ministry
of the Interior of the Russian Federation,
Gandidate of Law, Associate professor
Zapadnova Julia Altafovna,
Lecturer of the Department of Administrative Law and Administrative Activity of the Low Enforcement Agencies of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation
The article examines the prospects for creating a municipal police force in Russia. The drafts of federal laws introduced into the State Duma of the Russian Federation regulating the functioning of this service are analyzed. Positive and negative aspects of the work of the municipal militia are cited.
Key words: municipal militia; police; self-governing authorities; protection of public order.
Концепция общественной безопасности в Российской Федерации определила, что состояние общественной безопасности в России можно охарактеризовать как нестабильное. Предпринимаемые государством и обществом усилия, направленные на борьбу с преступными и иными противоправными посягательствами, являются недостаточными, т. к. необходимый уровень обеспечения общественной безопасности не достигнут1.
1 Концепция общественной безопасности в Российской Федерации: утверждена Президентом РФ 14 ноября 2013 г. № Пр-2685 // Документ опубликован не был.
При складывающейся оперативной обстановке особого внимания требует обеспечение охраны общественного порядка и общественной безопасности граждан, в том числе в местах массового пребывания людей.
Реформирование системы Министерства внутренних дел Российской Федерации привело к сокращению численности сотрудников органов внутренних дел, а также соответствующей проблеме обеспечения охраны общественного порядка исключительно силами полиции.
Для содействия сотрудникам полиции в исполнении ими государственно-властных полномочий по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, а также реализации иных обязанностей на муниципальном уровне, возложенных на органы внутренних дел согласно законодательству Российской Федерации1, в настоящее время прорабатывается вопрос создания муниципальной милиции.
Предполагается, что муниципальная милиция - это подразделение по охране общественного порядка, которое создается в органах местного самоуправления, является видом муниципальной службы и выполняет задачи, лежащие на органах местного самоуправления, финансируется только за счет местных бюджетов и не отбирает никаких функций у полиции.
Правовой основой разработки нормативного правового акта, регламентирующего статус муниципальной милиции, являются: Конституция Российской Федерации (ст. 132)2, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» (ст. 83, а также иные статьи)3. При этом создание данной службы может быть только на уровне городского округа либо муниципального района.
Наша страна уже имеет опыт реализации эксперимента по созданию и функционированию службы муниципальной милиции.
Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» был установлен трехмесячный срок на подготовку соответствующего законопроекта. В сентябре 1997 г. для решения вопроса Советом по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации была создана рабочая группа по реализации данного указа. Впоследствии был принят указ Президента РФ от 17 сентября 1998 г. № 1115 «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления». В этом эксперименте приняли участие подразделения милиции 87 муниципальных образований численностью около 9 тыс. человек в 10 субъектах Российской Федерации.
Результаты эксперимента показали, что к выполнению функций по охране общественного порядка оказались не готовы ни субъекты Российской Федерации, ни
1 См.: О полиции: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 3 июля 2016 г., с изм. от 19 декабря 2016 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 4 июля 2016 г.) // Российская газета. 2011. № 25.
2 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398.
3 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 3 апреля 2017 г.) // ИС «Консуль-тантПлюс».
муниципальные образования. Подписав с МВД России соглашения о порядке реализации указа об эксперименте, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не приняли мер по их исполнению в части организации и проведения эксперимента. Ими не были выполнены обязательства по координации и контролю за действиями местного самоуправления в ходе эксперимента, а также по предоставлению муниципальным образованиям необходимых финансовых средств. В результате абсолютное большинство муниципальных образований не смогли содержать подразделения муниципальной милиции на уровне нормативов МВД России. За период эксперимента объем финансирования муниципальной милиции не превысил 6065 % расчетной потребности. Формирование на базе подразделений милиции силовой структуры, подчиненной органам местного самоуправления, в сложившейся общественно-политической и экономической обстановке было признано преждевременным. Указанной позиции помимо МВД России придерживались Генеральная прокуратура Российской Федерации, Минюст России, Совет Безопасности Российской Федерации, а также главы администраций 65 субъектов Российской Федерации. К такому же выводу пришло и Главное контрольное управление Президента Российской Федерации, осуществлявшее в январе - марте 2000 г. проверку выполнения соответствующего указа. В связи с этим указом Президента Российской Федерации от 2 июня 2000 г. № 1011 проведение эксперимента было завершено, а подготовка проекта федерального закона «О муниципальных органах охраны общественного порядка» была признана нецелесообразной.
В 2014 г. проект федерального закона № 621910-6 «О муниципальной милиции в Российской Федерации», внесенный депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации С. М. Мироновым, Т. Н. Москальковой, М. В. Емельяновым, В. М. Зубовым, О. А. Ниловым, А. Л. Бурковым, был зарегистрирован и направлен Председателю Государственной Думы.
Законопроект предусматривал основные аспекты правового регулирования организации и деятельности муниципальной милиции в Российской Федерации, а также реализацию конституционных положений об участии органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка на своей территории.
Правительство Российской Федерации рассмотрело представленный проект федерального закона и 12 мая 2014 г. направило официальный отзыв, в котором указало, что законопроект не поддерживается Правительством Российской Федерации и возвращается авторам в связи с наличием следующих замечаний:
- понятия, которым дается определение в законопроекте, уже имеют нормативное определение в рамках иных нормативно-правовых актов;
- полномочия органов местного самоуправления по охране общественного порядка необоснованно расширены и выходят за пределы охраны правопорядка, что противоречит ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации (права и свободы человека и гражда-
нина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо);
- возложение обязанностей по охране объектов муниципальной собственности является охраной имущества и не относится к охране общественного порядка;
- не относится к сфере охраны общественного порядка участие муниципальной милиции в наблюдении за соблюдением установленных судом ограничений и обязанностей лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в отношении которых установлен административный надзор, в осуществлении контроля за оборотом оружия и боеприпасов к нему, за сохранностью наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов, за соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами порядка регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а также за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства порядка временного или постоянного проживания, временного пребывания в Российской Федерации, въезда в Российскую Федерацию;
- иные1.
Кроме того, законопроект № 621910-6 допускал принятие на службу в муниципальную милицию лиц, имевших судимость за преступления средней тяжести, что противоречит действующим положениям законодательства, применяемым к сотрудникам полиции.
Соответственно проект федерального закона № 621910-6 «О муниципальной милиции в Российской Федерации» предполагал участие муниципальной милиции практически во всех направлениях деятельности сотрудников полиции, в том числе в обеспечении правового режима контртеррористической операции, режимов военного и чрезвычайного положений. Что фактически подразумевает дублирование полицейских полномочий.
Еще один законопроект № 385-7 «О муниципальной милиции в Российской Федерации», который внесли депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации С. М. Миронов, А. Л. Бурков, О. Н. Епифанова, О. А. Нилов, М. В. Емельянов, А. Г. Аксаков, И. А. Ананских, В. Г. Газзаев, В. К. Гартунг, А. Н. Грешневиков, Е. Г. Драпеко, С. И. Крючек, О. А. Николаев, Г. З. Омаров, А. А. Ремезков, Н. И. Рыжак, А. В. Терентьев, Ф. С. Тумусов, Г. П. Хованская, А. В. Чепа, О. В. Шеин 5 октября 2016 г., зарегистрирован и направлен в Государственную Думу.
В рамках данного проекта закона предлагалось с 1 января 2018 г. повсеместное создание муниципальной милиции, определение ее полномочий и порядка деятельности.
1 Официальный отзыв Правительства Российской Федерации на проект федерального закона «О муниципальной милиции в Российской Федерации», вносимый в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации депутатом Государственной Думы С. М. Мироновым 12 мая 2014 г. № ТН-4/380/102958, от 1 октября 2014 г. № 6574п-П4 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://31.44.80.183/ А!еБ^57/063433^):.
При этом в состав муниципальной милиции подразумевалось включить дежурные части, подразделения патрульно-постовой службы, по исполнению административного законодательства, участковых уполномоченных муниципальной милиции, инспекции (участковые инспекторы) по делам несовершеннолетних и другие подразделения, необходимые для выполнения обязанностей, возложенных на муниципальную милицию (ст. 18 законопроекта).
По нашему мнению, значительным изменением, предложенным в рамках данного законопроекта, является упразднение подразделений органов внутренних дел, «осуществляющих охрану общественного порядка и функционально выполняющих полномочия муниципальной милиции, определенные настоящим Федеральным законом, со дня вступления в силу настоящего Федерального закона». При этом какие конкретно подразделения в рамках действующей структуры полиции должны быть ликвидированы, не совсем понятно. Полагаем, что упразднение ряда подразделений органов внутренних дел должно иметь значительную аргументацию.
14 октября 2016 г. после предварительного рассмотрения законопроекта Комитетом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления было предложено вернуть законопроект субъекту права законодательной инициативы в связи с выявленными замечаниями:
- не решен вопрос об источниках финансового обеспечения, создание и функционирование службы повлечет значительные финансовые затраты;
- в настоящее время целесообразно сосредоточиться на развитии института народных дружинников и более интенсивном развитии имеющихся форм участия органов местного самоуправления в охране общественного порядка, расширении функционала органов местного самоуправления при их реализации;
- действующая практика создания службы муниципальной милиции на уровне отдельных муниципальных образований говорит о невысокой эффективности их деятельности на данном этапе;
- не разграничены должным образом полномочия полиции и муниципальной милиции по охране общественного порядка, усматривается многократное дублирование и пересечение функций, что является коррупциогенным фактором и способно вызвать непреодолимые трудности в практи ческой деятельности;
- законопроект не предусматривает переходного периода и эксперимента по созданию муниципальной милиции в пилотных регионах, что могло бы способствовать планомерному переходу2.
2 Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления по проекту федерального закона № 385-7 «О муниципальной милиции в Российской Федерации», внесенному депутатами Государственной Думы С. М. Мироновым, А. Л. Бурковым, О. Н. Епифановой, О. А. Ниловым, М. В. Емельяновым, А. Г. Аксаковым, И. А. Ананских, В. Г. Газзаевым, В. К. Гартунгом, А. Н. Грешне-виковым, Е. Г. Драпеко, С. И. Крючеком, О. А. Николаевым,
Полагаем, что положительными аспектами создания службы муниципальной милиции и принятия проекта закона можно признать:
1) наличие у сотрудников муниципальной милиции небольшого набора полномочий по обеспечению охраны общественного порядка, которые будут включать в себя профилактику правонарушений несовершеннолетних, участие в административном производстве законов субъекта Российской Федерации;
2) предполагается, что закон будет иметь разную форму организации (выборную, назначаемую);
3) предусмотрены ограничения от несвойственных полномочий, например недопустимость реализации услуг в сфере ЖКХ;
4) штатная численность служащих будет определяться индивидуально;
5) обязательный и недобровольный характер несения службы, что будет существенно разграничивать рассматриваемую службу от общественных формирований по охране общественного порядка, а также добровольных народных дружин и казачьих формирований.
Как недостаток и пробел регулирования общественных отношений, возникающих в связи с созданием службы муниципальной милиции, можно считать:
1) финансовое обеспечение деятельности по созданию нового подразделения, которое будет нуждаться в соответствующем помещении, материально-техническом оснащении и ином тыловом обеспечении, при этом большинство муниципалитетов нашей страны являются дотационными, имеющими дефицитный бюджет, что представляет значимую проблему для реализации;
2) отсутствие четкого алгоритма создания службы муниципальной милиции;
3) не предусмотрены меры защиты (гарантии) при причинении вреда муниципальному служащему в ходе обеспечения охраны общественного порядка.
На сегодняшний день ФГКУ «ВНИИ МВД России» в инициативном порядке подготовлен проект федерального закона «Об основах организации и деятельности муниципальной милиции». Текст законопроекта направлен в регионы страны для выявления недостатков, доработки и направления его в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Полагаем, что в настоящее время организация деятельности муниципальной милиции имеет перспективу для внедрения на территории всей страны. Однако это возможно только после принятия соответствующего закона, который будет регламентировать актуальные аспекты деятельности службы и организации муниципальной милиции.
Библиографический список
Официальный отзыв Правительства Российской Федерации на проект федерального закона «О муниципальной милиции в Российской Федерации», вноси-
Г. З. Омаровым, А. А. Ремезковым, Н. И. Рыжаком, А. В. Терен-тьевым, Ф. С. Тумусовым, Г. П. Хованской, А. В. Чепой, О. В. Шейным.
мый в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации депутатом Государственной Думы С. М. Мироновым 12 мая 2014 г. № ТН-4/380/102958, от 1 октября 2014 г. № 6574п-П4 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://31.44.80.183/ files/pf57/063433.pdf.
Bibliograficheskij spisok
Ofitsialnyiy otzyiv Pravitelstva Rossiyskoy Federatsii na proekt federalnogo zakona «O munitsipalnoy militsii v Rossiyskoy Federatsii», vnosimyiy v Gosudarstvennuyu Dumu Federalnogo Sobraniya Rossiyskoy Federatsii deputatom Gosudarstvennoy Dumyi S. M. Mironovyim 12 maya 2014 g. # TN-4/380/102958, ot 1 oktyabrya 2014 g. # 6574p-P4 [Elektronnyiy resurs]. - Rezhim dostupa: http://31.44.80.183/files/pf57/063433.pdf.
