CC BY
74
Конституционное право, административное право и административная деятельность
УДК 352
М.Ю. Аграфонов*
К вопросу об осуществлении правоохранительной функции органами местного самоуправления в современной Российской Федерации
Статья посвящена одному из актуальных вопросов муниципального права - возможности осуществления правоохранительной функции органами местного самоуправления в современной Российской Федерации. Автор рассматривает нормативную базу функционирования органов местного самоуправления в рамках рассматриваемого вопроса, указывает на дуалистическую природу местного самоуправления, состоящую в единстве общественного и государственного начал. В статье приводятся пути возможной реализации правоохранительной функции муниципалитетами, анализируется действующая практика, дается подробная характеристика законодательным проектам в сфере функционирования муниципальных правоохранительных органов.
Ключевые слова: правовое государство, органы государственной власти, органы местного самоуправления, правоохранительная деятельность, правоохранительная функция, правовое регулирование, защита общества, муниципальная милиция, полиция.
M.Y. Agraphonov*. To the issue of the law enforcement functions by the local government in modern Russia. The article is devoted to one of the most pressing issues of municipal law - that is the possibility to implement law enforcement functions by the local government in modern Russia. The author examines the regulatory framework of functioning of the local government in the matter under consideration, indicating the dualistic nature of local government, consisting of the unity of social and state principles. The article presents the possible ways of law enforcement functions realized by municipalities, it also deals with the current practice and gives a detailed description of legislative projects in the field of municipal law enforcement agencies.
Keywords: law-governed state, state authorities, local government, law enforcement, law enforcement function, legal regulation, protection of the society, municipal militia, police.
Российская Федерация является правовым государством, а значит, органами государственной власти и органами местного самоуправления должны реализовываться все виды функций, включая правоохранительные.
Исторически сложилось так, что местному самоуправлению свойственна дуалистическая природа, заключающаяся в единстве общественного и государственного начал. При этом необходимо учитывать, что органы местного самоуправления в современной Российской Федерации являются важнейшими компонентами механизма защиты гражданского общества. Все чаще звучит вопрос о необходимости участия органов местного самоуправления в правоохранительной деятельности.
Основные вопросы деятельности органов местного самоуправления регулируются положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2]. В Конституции РФ [1] местному самоуправлению полностью посвящена гл. VIII. Отдельные направления работы органов местного самоуправления на федеральном уровне регулируются и другими нормативно-правовыми актами (Федеральными законами, Постановлениями
* Аграфонов Михаил Юрьевич, заместитель начальника кафедры философии, психологии и социально-гуманитарных дисциплин, ФГКОУ ВПО «Восточно-Сибирский институт МВД России», кандидат философских наук, доцент. Адрес: Россия, 664074, г. Иркутск, ул. Лермонтова, 110. Телефон: (3952) 412785, сот. 89086681279. E-mail: agrafonov@mail.ru.
* Agraphonov, Mikhail Yurievich, deputy chief of philosophy, psychology and social-humanities disciplines chair, Ph. D., associate professor. The East-Siberian Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia. Address: Russia, 664074, Irkutsk, Lermontov str., 110. Phone: (3952) 412785 (work), 89086681279 (mobile). E-mail: agrafonov@mail.ru.
© Аграфонов М.Ю., 2015
Конституционное право, административное право
Правительства РФ, Указами Президента РФ, постановлениями и определениями Конституционного суда РФ). На местном уровне принимаются Конституции (уставы) субъектов РФ, законы субъектов РФ.
Правоохранительная деятельность определяется как вид государственной деятельности, направленный на защиту общественных ценностей, охрану прав граждан органами, наделенными соответствующими функциями, в строгом соответствии с действующим законодательством.
В ст. 132 Конституции РФ указывается, что одной из функций органов местного самоуправления является обеспечение общественного порядка на местном уровне.
Правовое регулирование участия граждан в осуществлении правоохранительных функций осуществляется также на региональном уровне. В настоящее время в 63 субъектах РФ действуют нормативно-правовые акты, регламентирующие участие граждан в обеспечении правопорядка. При привлечении общественности к решению данной задачи особое внимание уделяется формированию круглосуточных постов и групп патрулирования в местах массового пребывания граждан, общественных пунктов охраны порядка, советов профилактики преступлений и правонарушений.
Характеризуя правоохранительную функцию, следует отметить, что это одна из наиболее важных подсистем защиты гражданского общества, гарантирующая безопасность каждого отдельного гражданина, регулирование общественных отношений, обеспечивающая общественный порядок.
При выполнении возложенных на них функций правоохранительные органы часто вынуждены осуществлять взаимодействие с другими государственными органами и службами. В выполнении некоторых правоохранительных функций активное участие принимают небезучастные граждане РФ - например, в поиске пропавших или при обнаружении преступника.
Таким образом, защита общества - это многозначное понятие, характеризуемое участием не только государства как основного защитника прав и свобод, но и отдельных граждан.
Вопрос о необходимости участия органов местного самоуправления в осуществлении правоохранительных функций прозвучал на выездном заседании Госсовета РФ в Казани, состоявшемся в августе 2005 г. По итогам заседания муниципалитеты получили Поручение Президента РФ № ПР-1564 от 26 сентября 2005 г., в котором главам регионов рекомендовалось разработать программы профилактики правонарушений.
В 2007 г. на рассмотрение в Государственную Думу РФ был внесен проект Федерального закона «Об участии граждан РФ в обеспечении правопорядка», который был принят только в 2014 г. и до сих пор не реализован в полной мере. В 2014 г. в Государственную Думу РФ был внесен законопроект, предлагающий создать муниципальную милицию [4]. Авторами проекта выступили депутаты думской фракции «Справедливая Россия» Сергей Миронов, Татьяна Москалькова и Михаил Емельянов. Идея не является новой - подобные инициативы уже предлагались ранее (достаточно вспомнить нереализованную идею начала двухтысячных годов о разделении МВД на четыре части и предшествовавший этому неудачный эксперимент девяностых годов по переводу ряда подразделений милиции общественной безопасности на местный бюджет).
Функции по управлению муниципальной милицией в проекте закона предлагается возложить на органы местного самоуправления. Положения закона, по мнению авторов проекта, не коснутся Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя, закрытых административно-территориальных образований и транспорта.
Хотя данный законопроект не получил поддержки, положительный опыт деятельности муниципальной милиции в России уже есть. Так, в 2001 г. муниципальная милиция была создана в Ижевске путем объединения правового отдела, отдела административно-технического контроля и отдела по работе с правоохранительными органами. В отсутствие регулирования на федеральном уровне функции муниципальной милиции Ижевска были существенно ограничены до составления протокола об административном правонарушении с последующим взысканием административного штрафа.
Созданная в Ижевске муниципальная милиция эффективно справляется с возложенными на нее функциями. Так, в 2009 г. по фактам административных нарушений в Ижевске было составлено 1265 протоколов, в 2010-м - 3611, то в 2011-м уже 5648. По данным на 1 августа 2012 г., их число составляет 5143. В суммарном выражении в 2009 г. было взыскано 122 тыс. рублей, в 2010-м - 411 тыс., в 2011-м - 704 тыс. рублей. В 2012 г. размер взысканий составил 4 млн. 860 тыс. рублей. Численность штата муниципальной милиции Ижевска насчитывала в 2012 г. 27 человек, в 2014 г. - 28 человек. В 2013 г. было взыскано уже 4465,4 тыс. рублей, в 2014 г. - 29 329,1 тыс. рублей [5].
На территории Сургута добровольные народные дружины функционировали еще с 1996 г. Однако Федеральный закон «О полиции», направленный на повышение эффективности реорганизованных структур МВД России, оставил вне правового поля деятельность добровольных формирований по охране общественного порядка, в частности, остались не урегулированными вопросы организации, финансирования, социального обеспечения и гарантий дружинников.
При этом по нашему мнению, расширение полномочий и повсеместное создание муниципальной милиции с предоставлением функции управления органам местного самоуправления может привести к серьезным проблемам.
В проекте Федерального закона о муниципальной милиции дано следующее определение: «Муниципальная милиция - муниципальный орган, предназначенный в пределах своих полномочий осуществлять охрану общественного порядка на территории муниципального образования (за исключением территорий и объектов, указанных в статье 6 настоящего Федерального закона) и выполнять другие задачи по защите личности, общества и государства, предусмотренные федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами» [4].
Аграфонов М.Ю. К вопросу об осуществлении правоохранительной функции органами местного...
Среди функций предлагаемой к созданию муниципальной милиции отмечается не только профилактика и предупреждение административных правонарушений, но и профилактика преступлений, предупреждение и пресечение преступлений, оказание помощи гражданам, должностным лицам, организациям и общественным объединениям в осуществлении их прав и законных интересов. Также органам местного самоуправления, согласно проекту, предлагается разрешить возлагать на муниципальную милицию функцию по охране объектов муниципальной собственности, по контролю выполнения муниципальных решений по вопросам охраны общественного порядка.
При изучении проекта закона можно заметить сходство с уже действующим Законом «О полиции» [3]. По сути, проектом предлагается возложить отдельные функции полиции на муниципальную милицию.
Согласно п. 6 ч. 1 ст. 2 Закона «О полиции», одной из правоохранительных функций полиции является обеспечение правопорядка в общественных местах. При этом в Конституции РФ (ч. 1 ст. 132) определено, что органы местного самоуправления призваны самостоятельно осуществлять функцию по охране общественного порядка. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16) относит функцию охраны общественного порядка к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов.
Полномочия муниципальной милиции определяется в гл. 3 проекта Федерального закона № 621910-6 «О муниципальной милиции в Российской Федерации».
Согласно законопроекту, муниципальные милиционеры смогут требовать от граждан соблюдения общественного порядка, проверять документы, поддерживать порядок во время публичных и массовых мероприятий, проводить задержание правонарушителей и их конвоирование в полицейский участок, заниматься профилактикой правонарушений. Вместе с тем у муниципальной милиции не должно быть полномочий по осуществлению дознания, предварительного следствия, проведению оперативно-розыскных мероприятий, проверок предпринимательской деятельности, осуществлению экспертно-криминалистической деятельности, подчеркивается в документе.
Если рассматривать зарубежный опыт, то схожие структуры действуют в Германии, Франции, США, Италии и Японии. Они финансируются из местного бюджета и управляются местными властями. При этом местные бюджеты названных стран лучше финансово обеспечены, чем местные бюджеты в России.
При внимательном рассмотрении законопроекта (в частности, в разделе «Обязанности муниципальной милиции» - гл. 3, ст. 14) можно предположить, что принятие закона приведет к возникновению дополнительных угроз, связанных с совершением сотрудниками правоохранительных органов правонарушений. Сюда следует отнести:
- угрозу коррупционных правонарушений. Наделение муниципальной милиции полномочиями по пресечению преступлений и правонарушений, осуществлению производств по делам об административных правонарушениях, реализации функций приема оружия, боеприпасов, патронов, взрывчатых веществ и др. неизбежно будет приводить к конфликту интересов отдельных сотрудников;
- угроза преступных деяний - к примеру, доступ сотрудников муниципальной милиции к изъятым предметам (оружию, наркотическим веществам, денежным средствам и др.) может привести к их хищениям;
- угроза превышения полномочий - в качестве наиболее вероятных ситуаций можно назвать насилие или угрозу насилия со стороны сотрудников созданной структуры муниципальной милиции.
Управление муниципальной милицией органами местного самоуправления, по нашему мнению, не является возможным по нескольким причинам. Во-первых, органы местного самоуправления по своей сути не являются службой государственного управления, а, значит, не способны в полной мере контролировать деятельность новой структуры. Во-вторых, слабая финансовая обеспеченность органов местного самоуправления неизбежно приведет к недофинансированию муниципальной милиции. В-третьих, органы местного самоуправления призваны решать функции социального значения, и сейчас и без того уже сильно перегружены.
Кроме вышеизложенного, необходимо учитывать, что создание муниципальной милиции приведет к значительным расходам местных бюджетов, что в текущих экономических условиях не вполне целесообразно.
По нашему мнению, сегодня нельзя перекладывать правоохранительные функции на муниципальную милицию. Такое решение может привести к снижению общей результативности в защите общественного порядка и в обеспечении безопасности.
В проекте Федерального закона остается неурегулированным и вопрос взаимодействия муниципальной милиции с правоохранительными органами. В ст. 47-=51 законопроекта указываются следующие случаи взаимодействия:
- в обычных условиях;
- при выявлении и пресечении преступлений;
- по охране общественного порядка при проведении публичных и массовых мероприятий, возникновении чрезвычайных ситуаций и иных чрезвычайных обстоятельств;
- при проведении на территории муниципального образования контртеррористической операции, объявлении чрезвычайного или военного положения;
- в вопросах информационного обеспечения служебной деятельности.
При выявлении и пресечении преступления сотрудник муниципальной милиции, согласно законопроекту, получает право на задержание подозреваемого (преступника). Указывается, что
Конституционное право, административное право
служащие муниципальной милиции поступают в полное распоряжение прибывших на место преступления сотрудников полиции. Не указана обязанность вызова служащими муниципальной милиции сотрудников полиции на место преступления.
В ч. 4 ст. 66 законопроекта говорится следующее: «Представительные органы муниципальных образований в целях покрытия расходов на охрану общественного порядка и содержание муниципальной милиции вправе в соответствии с законодательством о налогах и сборах устанавливать специальные местные налоги и (или) сборы с граждан и юридических лиц на охрану общественного порядка». Данное положение разрешает установление дополнительных налогов (сборов) с физических и юридических лиц, что может привести к росту социальной напряженности в любом регионе. К тому же появление структуры может сказаться на росте количества случаев неправомерного наложения административных штрафов на граждан.
Таким образом, необходимость создания муниципальной милиции в России остается спорной, а возложение обязанностей по управлению муниципальной милицией на органы местного самоуправления может привести к снижению социального благополучия в регионах.
По нашему мнению, необходимо совершенствовать действующую систему осуществления правоохранительных функций, а не создавать новые структуры. Вопрос об осуществлении правоохранительной функции органами местного самоуправления в современной Российской Федерации остается открытым, требующим дальнейшей детальной проработки в плане разграничения полномочий между органами власти и муниципалитетом.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N° 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 3 февраля 2015 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
3. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (с изм. и доп., вступ. в силу с 24 февраля 2015 г.) (в ред. от 12 февраля 2015 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 7. - Ст. 900.
4. Проект Федерального закона № 621910-6 «О муниципальной милиции в Российской Федерации» (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 14 октября 2014 г.)
5. Официальная страница муниципальной милиции Ижевска [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.izh.ru/i/info/20366.html.
УДК 351.74
ББК 35.078
С.М. Зырянов*
Оптимизация деятельности подразделений полиции по делам несовершеннолетних по выявлению и пресечению нахождения несовершеннолетних в состоянии опьянения
В статье рассмотрены вопросы оптимизации деятельности подразделений полиции по делам несовершеннолетних по профилактике, выявлению и пресечению нахождения несовершеннолетних в состоянии опьянения. Особое внимание автор уделяет причинам, порождающих противоправное поведение несовершеннолетних это употребление ими спиртных напитков, одурманивающих веществ, наркотических средств и психотропных веществ.
Ключевые слова: инспектор полиции по делам несовершеннолетних, алкогольное опьянение, наркотическое опьянение, медицинское освидетельствование несовершеннолетних, алкотестер, профилактика правонарушений несовершеннолетних.
S.M. Zyryanov*. Optimization of activities of the juvenile police units to detect and prevent intoxicated juveniles. The article deals with the optimization of juvenile police units in prevention, détection and suppression of intoxicated juveniles. Particular attention is paid the main reasons of appearing illegal behavior of minors using of alcoholic beverages, intoxicants, narcotics, psychotropic substances and their precursors.
* Зырянов, Сергей Михайлович, ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, профессор кафедры административного права Московского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор. Адрес: Россия, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34. E-mail: zyryanov.s@gmail.com.
* Zyryanov, Sergey Mikhailovich, lead researcher of the department of administrative law and the process of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, professor of administrative law at Moscow University Russian Interior Ministry, Doctor of Law, Professor. Address: Russia, 117218, Moscow, str. Bolshaya Cheremushkinskaya, 34. E-mail: zyryanov.s@gmail.com.
© Зырянов С.М., 2015
