CC BY
108
В статье рассмотрены новеллы правового регулирования финансово-контрольных отношений в Российской Федерации, обусловленные принятием Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ.
Ключевые слова: финансовый контроль, бюджетный кодекс, правовое регулирование.
E.A. Bochkareva, Master of Law, Assistant Professor, Assistant Professor of a Chair of State and Legal disciplines of North-Caucasian branch of the Russian Academy of Justice; e-mail: [email protected].
Improving legal regulation of financial control in the Russian Federation
The article examines novelties in legal regulation of financial control relations in Russian Federation caused by enactment of the Federal law «On Amendments to the Budget Code of the Russian Federation and Certain Legislative Acts of the Russian Federation» of July 23, 2013. № 252-FL.
Key words: financial control, budget code, legal regulation.
Бочкарева Екатерина Александровна
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия _(e-mail: [email protected])
О совершенствовании правового регулирования финансового контроля
в Российской Федерации
Замедление темпов экономического развития Российской Федерации и снижение устойчивости ее бюджетной системы, высокий уровень коррупции, ослабляющие национальную, в том числе экономическую, безопасность страны, обусловливают необходимость определения границ государственного финансового контроля, места в нем муниципального финансового контроля, дополнения контрольных мероприятий системой финансового мониторинга [1, с. 29], реализацию планов противодействия коррупции. Расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по формированию доходной части своих бюджетов и обеспечению их сбалансированности, а также принимаемые государством меры по повышению эффективности бюджетных расходов требуют создания единой системы финансового контроля, совершенствования взаимодействия системы органов финансового контроля по горизонтали и по вертикали. При этом усложнение задач финансового контроля и увеличение требований к его эффективности актуализирует проблему повышения качества правовых предписаний в рассматриваемой сфере общественных отношений.
В юридической и экономической литературе неоднократно поднимался вопрос о необходимости разработки и принятия единого нормативно-правового акта - закона о финансовом контроле [2; 3; 4]. На государственном уровне
предпринимались попытки разработать концепцию такого закона [5], а в 2005 г. был разработан проект Модельного закона о государственном финансовом контроле [6], который установил единые правовые и методологические основы осуществления государственного финансового контроля на территории государств-участников СНГ, принципы построения системы органов государственного финансового контроля и механизм их взаимодействия. Однако законодатель не счел возможным пойти по такому пути. Значительный шаг вперед в регулировании финансово-контрольных отношений был сделан с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ [7] (далее - Закон № 252-ФЗ), разработанного в соответствии с программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов в целях развития системы государственного и муниципального финансового контроля.
Анализ положений Закона № 252-ФЗ позволяет констатировать его концептуальный характер для совершенствования правовых основ финансового, в том числе бюджетного, контроля в Российской Федерации.
Закон № 252-ФЗ устранил многие спорные моменты и «белые пятна», существовавшие в правовом регулировании финансово-контрольных отношений, закрепил ряд важнейших дефиниций, создал предпосылки для пересмотра
225
правовых актов субъектов Российской Федерации и в целом привел систему финансового контроля в соответствие с принципами и стандартами, установленными ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ.
Уточнено понятие государственного (муниципального) финансового контроля и определены его цели - обеспечивать соблюдение бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Закрепляются виды государственного (муниципального) финансового контроля - внешний, внутренний, предварительный, последующий - и его методы: проверка, ревизия, обследование, а также новый метод - санкционирование операций. Дается законодательное определение каждого метода.
Разграничены бюджетные полномочия органов внешнего и внутреннего контроля; унифицированы требования к документам, составляемым при обнаружении нарушений бюджетного законодательства, - представлениям и предписаниям.
Обращает на себя внимание неоднородность в определении понятий видов контроля. Если при определении внешнего и внутреннего контроля делается уточнение о том, что эти разновидности являются видами государственного (муниципального) финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений, то предварительный и последующий контроль определяются уже без такого уточнения.
Между тем нормативно-правовые акты о государственном финансовом контроле не должны иметь противоречий (в том числе несоответствий в названиях, терминологии и т.д.), не должны дублировать друг друга. Соблюдение этого принципа может быть обеспечено четкой концепцией и правилами построения системы правового регулирования государственного финансового контроля, проработанной дефинитивной составляющей [8, с. 17].
Система контроля интегрируется в бюджетный процесс. Фактически закрепляется новое направление бюджетного процесса, включающее в себя процедуры рассмотрения проектов нормативных правовых актов Правительства РФ, устанавливающих правила предоставления федеральных межбюджетных трансфертов, распределение которых не было утверждено законом о федеральном бюджете (п. 9 ст. 130 Бюджетного кодекса РФ). Появляется новый участник бюджетного процесса - трехсторонняя комиссия по вопросам межбюджетных отношений, которая формируется из депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и представителей Правительства РФ.
Введена новая глава - «Общие положения о бюджетных нарушениях и применении бюд-
жетных мер принуждения», в которой дается определение бюджетного нарушения, установлен перечень видов бюджетных нарушений и применяемых за их совершение бюджетных мер принуждения. Последние в принципе есть не что иное, как санкции. Введена новая мера - передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя и получателя бюджетных средств. Здесь можно заметить определенное сходство с механизмом внешнего управления при банкротстве, с введением временной финансовой администрации в порядке, установленном гл. 19.1 Бюджетного кодекса РФ, институтами федерального вмешательства, предусмотренного Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999 г. Таким образом, перечисленные механизмы в своей совокупности могут в целом претендовать на самостоятельную правовую институализацию.
Чрезвычайно важным является законодательное закрепление в 18 статьях Кодекса об административной ответственности РФ мер административной ответственности за каждое нарушение бюджетного законодательства. О пробельности и некачественном регулировании данной сферы было сказано много и многими [9; 10].
В целом, безусловно, правовое регулирование финансово-контрольных отношений существенно обогатилось. Можно заключить, что система финансового контроля в обновленном виде адаптирована к программно-целевым методам управления и позволит определить эффективность расходов государственных средств и использования государственной собственности при выполнении функций и задач, установленных законодательными или нормативными актами.
Однако, учитывая концептуальный характер положений, включенных в Бюджетный кодекс РФ Законом № 252-ФЗ, следовало бы закрепить в основном акте бюджетного законодательства принципы финансового контроля. Следует отметить, что в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» от 5апреля 2013 г., в Федеральном законе «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» от 7февраля 2011 г. есть статьи, посвященные основополагающим требованиям к финансовому контролю, однако если исходить из оптимизации правового регулирования данной группы общественных отношений, признать их наличие достаточным не представляется возможным.
226
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2013 • № 4(46)
Высоко оценивая прогрессивность и целесообразность внесенных в Бюджетный кодекс РФ поправок, считаем возможным предложить расширение объема правового регулирования финансово-контрольных отношений путем закрепления системы принципов осуществления государственного (муниципального) фи-
1. Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России: науч.-популярная монография. М., 2012.
2. Кармоков Х.М. Письмо Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г.Н. Селезневу // Государство и право. 1998. № 6.
3. Горбунова О.Н. Финансовое право и мониторинг в современной России. М., 2003.
4. Бочкарева Е.А. Проблемы и перспективы совершенствования бюджетного законодательства в Российской Федерации // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2011. № 2(8). Ч. I.
5. О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации: указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 // Собр. законодательства РФ. 1996. № 31. Ст. 3696.
6. Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников СНГ. 2005. № 35.
7. Собр. законодательства РФ. 2013. № 31. Ст. 4191.
8. Бурцев В. В. Характеристика современной системы государственного финансового контроля // Менеджмент в России и за рубежом. 2001. № 2.
9. Болтинова О.В. Проблемы развития бюджетного контроля в Российской Федерации // Финансовое право. 2011. № 7.
10. Бочкарева Е.А. О совершенствовании правового регулирования административной ответственности за бюджетные правонарушения // Вест. Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. 2011. № 1(3).
нансового контроля в Российской Федерации. Также полагаем, что реформирование института финансового контроля в Российской Федерации должно быть продолжено в рамках разработки и принятия специального федерального закона.
1. Gorbunova O.N. Financial law and financial monitoring in modern Russia: popular scie. monograph. M, 2012.
2. Karmokov H.M. Letter to G.N. Seleznev, the Chairman of State Duma of Federal Assembly of Russian Federation // State and law. 1998. № 6.
3. Gorbunova O.N. Financial law and monitoring in modern Russia. M., 2003.
4. Bochkareva E.A. Problems and prospects for improving the budget legislation of the Russian Federation // Historical, philosophical, political and legal sciences, cultural studies and art history. Theory and practice questions. 2011. № 2(8). Pt 1.
5. On measures to ensure the state financial control in the Russian Federation: decree of the President of the Russian Federation of July 25, 1996. № 1095 // Coll. of legislation of the Russian Federation. 1996. № 31. Art. 3.
6. Newsletter. Interparliamentary Assembly of the CIS. 2005. № 35.
7. Coll. of legislation of the Russian Federation. 2013. № 31. Art. 4191.
8. Burtsev V. V. Characteristics of modern system of state financial control // Management in Russia and abroad. 2001. № 2.
9. Boltinova O.V. Problems of development of budgetary control in the Russian Federation // Financial law. 2011. № 7.
10. Bochkareva E.A. Improving the legal regulation of administrative responsibility for budget violations // Bull. of the Federal Arbitration Court of the North Caucasus District. 2011. № 1(3).
227
