CC BY
70
УДК 347.73 Бочкарева Екатерина Александровна
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственноправовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия dom-hors@mail.ru
О МОДЕРНИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА КАК НЕОБХОДИМОЙ ОСНОВЕ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СБАЛАНСИРОВАННОЙ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Bochkareva Ekaterina Alexandrovna
PhD in Law,
Assistant Professor of the State Legal Disciplines Department, North Caucasus branch of the Russian Academy of Justice dom-hors@mail.ru
CONCERNING BUDGET LEGISLATION MODERNIZATION AS AN ESSENTIAL BASIS FOR A BALANCED BUDGET SYSTEM OF THE RUSSIAN FEDERATION
Аннотация:
Статья посвящена актуальным вопросам развития правовых основ функционирования сбалансированной бюджетной системы Российской Федерации. Рассмотрев новеллы законодательства о межбюджетных отношениях, автор предлагает несколько направлений дальнейшего совершенствования норм о разграничении расходных обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
Ключевые слова:
бюджетная система, принципы межбюджетных отношений, бюджетное законодательство, расходные полномочия, вопросы местного значения.
Summary:
The article is concerned with the issues of legal principles development for building a balanced budget system in the Russian Federation. Considering innovative legislation regarding inter-budget relations the author proposes several approaches for further development of regulations regarding expenditure commitments delimitation between the Russian Federation, its subjects and municipal entities.
Keywords:
budget system, principles of inter-budget relations, budget legislation, expenditure authority, matters of local significance.
В условиях современной России наблюдается усиление роли федеральной власти и соответствующий этому процесс развития федерального законодательства: таковы последствия исторического развития функций «государства-провидения», которые обычно создаются и развиваются именно федеральными властями [1, с. 19].
Между тем с сожалением приходится констатировать, что в действующем бюджетном законодательстве отсутствуют в системном виде принципы как межбюджетных отношений в целом, так и межбюджетных отношений в субъектах федерации. Однако это не мешает законодателю вносить изменения в Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ [2] и другие законы в целях реформирования межбюджетных отношений.
Так, в соответствии с Федеральным законом № 361-ФЗ от 30 ноября 2011 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [3] доходная часть региональных бюджетов теперь пополняется за счет штрафов за нарушение законодательства о безопасности дорожного движения (100 %) и увеличения поступлений от налога на доходы физических лиц (с 70 до 80 %). Расширяются источники формирования дорожных фондов: в них зачисляются штрафы и неустойки за неисполнение дорожными строителями своих обязательств по государственному контракту. Разрешается направлять средства дорожных фондов на ремонт дворовых территорий многоквартирных домов и подъездов к ним. Не менее 5 % средств фондов должно идти на строительство (реконструкцию) региональных и местных автодорог с твердым покрытием; до 20 % средств регионального фонда допускается направлять на погашение ранее взятых кредитов на строительство (ремонт) дорог и предоставление субсидий местным бюджетам на указанные цели.
Очевидно, что принятые законодательные поправки не носят концептуального характера и направлены на разрешение частных случаев урегулирования межбюджетных отношений. В целях же создания условий для совершенствования межбюджетных отношений на уровне регионов и муниципальных образований предлагаем законодательно (путем внесения соответствующих дополнений в Федеральный закон №131-ФЗ от 6 октября 2003 г. (ред. 07.12.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4]) восстановить преду-
смотренные утратившим силу Федеральным законом №126-ФЗ от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» [5] принципы межбюджетных отношений в субъектах РФ с актуальными изменениями и дополнениями.
В частности, вместо принципа выравнивания доходов муниципальных образований следовало бы закрепить принцип выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Данный принцип будет в большей степени соответствовать особенностям современной системы межбюджетных отношений и логике проводимой бюджетной реформы, в результате которой выравниванию подлежат не доходы, а бюджетная обеспеченность публичноправовых образований с целью предоставления равных возможностей гражданам в получении бюджетных услуг на всей территории страны.
Также следует закрепить принцип справедливости межбюджетных отношений в субъектах РФ, в соответствии с которым уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований в результате оказания им финансовой помощи из бюджетов субъектов федерации не должен превышать уровень бюджетной обеспеченности иных муниципальных образований, которые до этого имели более высокий уровень бюджетной обеспеченности.
Несоответствие объема полномочий муниципальных образований их финансовому состоянию оказывает отрицательное влияние на развитие межбюджетных отношений. Так, п. 2 ст. 19 упомянутого Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) закрепляет, что полномочия органов местного самоуправления по вопросам местного значения можно устанавливать в федеральных законах. Однако федеральные законы, определяя такие полномочия в той или иной сфере, часто выходят за рамки вопросов местного значения, установленных в Федеральном законе №131 -ФЗ.
Например, достаточно большой круг вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, органы местного самоуправления решают в силу прямого указания на то в отраслевых законах: учет нуждающихся в улучшении жилищных условий; финансирование органов внутренних дел; снос аварийных многоквартирных жилых домов в случае непринятия соответствующих решений собственниками; формирование участков под многоквартирными жилыми домами; постановка на учет бесхозяйных объектов.
Поскольку указанные вопросы не отнесены к вопросам местного значения и не обозначены как переданные государственные полномочия, существует проблема как источников их финансирования, так и порядка исполнения. Например, Федеральный закон №131-ФЗ относит к вопросам местного значения поселений и городских округов обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организацию строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства. Вместе с тем, ст. 14 Жилищного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (ред. от 01.04.2012) [6] содержит перечень из 11 полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищных отношений, часть которых выходит за пределы указанных вопросов местного значения. К таким полномочиям, в частности, относятся принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые, согласование переустройства и перепланировки жилых помещений, признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания.
На наш взгляд, отраслевое федеральное законодательство о разграничении расходных обязательств Российской Федерации между ее субъектами и муниципальными образованиями нуждается в уточнении в части формулировок полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и вопросов местного значения.
Помимо проблемы расширительного понимания вопросов местного значения и связанных с этим вопросов финансирования, есть и проблема дублирования полномочий, когда за органами власти разных уровней закреплен ряд однотипных полномочий. В частности, к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ и вопросам местного значения поселений отнесены соответственно поддержка сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами) и содействие сельскохозяйственному производству. Одновременно в число вопросов местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов включены участие в профилактике, минимизации и/или ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма, обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения.
Необходимо учитывать, что закрепление фактически одинаковых по своему содержанию полномочий за органами власти разных уровней, в том числе за муниципальными образованиями разного типа, не позволяет четко разграничивать между ними права, обязанности и ответственность по решению указанных вопросов и их финансовому обеспечению. То есть одним из направлений совершенствования межбюджетных отношений в субъектах РФ и муниципальных образований является устранение дублирования полномочий субъектов федерации и муниципальных образований, а также приведение в соответствие с Федеральным законом №131-ФЗ отраслевых законов в части полномочий местного самоуправления.
Также следует отметить, что далеко не во всех муниципальных образованиях приняты правовые акты по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. Либо они приняты, но в полной мере дублируют положения федеральных законов. Это явно противоречит самой сущности местного самоуправления, которое призвано в первую очередь, учитывать специфику условий жизни граждан и осуществления хозяйственной деятельности на конкретной территории. Муниципальный правовой акт по вопросу местного значения должен являться исходным документом для планирования бюджетных расходов на обеспечение его исполнения. В целях повышения эффективности и результативности расходов, осуществляемых из местных бюджетов, а также соблюдения требований Бюджетного кодекса РФ к возникновению расходных обязательств, считаем необходимым упорядочение и развитие нормативно-правовой базы муниципальных образований по вопросам местного значения с учетом местной специфики.
Таким образом, совершенствование нормативно-правового регулирования является основой дальнейшего развития межбюджетных отношений и обеспечения сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации в соответствии со стратегическими задачами государства. Вместе с тем издание бюджетных законов и других нормативных актов не представляет для государства самоцели. Устанавливая те или иные нормы бюджетного права, законодатель рассчитывает на определенный социальный результат. Реализация норм бюджетного права выражается в практической деятельности субъектов бюджетного права по осуществлению предоставленных прав и выполнению возложенных обязанностей. Нормы бюджетного права становятся «живыми» только тогда, когда их требования реализуются в сознательно волевых правомерных действиях участников межбюджетных отношений.
Ссылки:
1. Марку Ж. Распределение властных полномочий в РФ в свете существующей практики федеративных государств -членов Совета Европы // Журнал российского права. 2002. № 9.
2. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 199S г. № Мб-ФЗ (ред. от 03.12.2011 г.) // Собрание законодательства РФ. 199S. № 31. Ст. 3S23 ; Собрание законодательства РФ. 2011. № 49 (ч. б). Ст. 70б6.
3. Федеральный закон РФ № 361 -ФЗ от 30 ноября 2011 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2011. 7 декабря.
4. Федеральный закон РФ №131-ФЗ от 6 октября 2003 г. (ред. от 07.12.2011 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. S октября ; Собрание законодательства РФ. 2011. № б0. Ст. 73б9.
б. Федеральный закон РФ №126-ФЗ от 2б сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Рос-
сийской Федерации» // Российская газета. 1997. 30 сентября. б. Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 188-Ф3 (ред. от 01.04.2012 г.) // Собрание законодательства РФ. 200б.
№ 1 (ч. 1). Ст. 14 ; Собрание законодательства РФ. 2012. № 14. Ст. 1бб2.
References (transliterated):
1. Marku Z. Raspredelenie vlastnykh polnomochiy v RF v svete sushchestvuyushchey praktiki federativnykh gosudarstv -chlenov Soveta Evropy // Zhurnal rossiyskogo prava. 2002. № 9.
2. Byudzhetniy kodeks RF ot 31 iyulya 199S g. № Мб-FZ (red. ot 03.12.2011 g.) // Sobranie zakonodatel'stva RF. 199S. № 31. Art. 3S23 ; Sobranie zakonodatel'stva RF. 2011. № 49 (part б). Art. 7056.
3. Federal'niy zakon RF № 361-FZ ot 30 noyabrya 2011 g. «O vnesenii izmeneniy v otdel'nye zakonodatel'nye akty Ros-siyskoy Federatsii» // Rossiyskaya gazeta. 2011. December 7.
4. Federal'niy zakon RF №131-FZ ot б oktyabrya 2003 g. (red. ot 07.12.2011 g.) «Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii» // Rossiyskaya gazeta. 2003. October S ; Sobranie zakonodatel'stva RF. 2011. № б0. Art. 73б9.
б. Federal'niy zakon RF №126-FZ ot 2б sentyabrya 1997 g. «O finansovykh osnovakh mestnogo samoupravleniya v Ros-
siyskoy Federatsii» // Rossiyskaya gazeta. 1997. September 30. б. Zhilishchniy kodeks RF ot 29 dekabrya 2004 g. № 1SS-FZ (red. ot 01.04.2012 g.) // Sobranie zakonodatel'stva RF. 200б.
№ 1 (part 1). Art. 14 ; Sobranie zakonodatel'stva RF. 2012. № 14. Art. 1бб2.
- 21б -
