CC BY
43
2012
2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
УДК 347.73
Е. Н. Учаева
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОТДЕЛЬНЫХ ИНСТРУМЕНТОВ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
В данной статье научные поиски обращены к вопросу осуществления муниципального бюджетного процесса и бюджетным правоотношениям между всеми уровнями бюджетов. Отмечается, что имеется ряд неурегулированных проблем.
Ключевые слова: расходы, местный, финансы, бюджетный, процесс.
Современный этап развития в Российской Федерации взаимоотношений между органами власти всех уровней по вопросам оказания государственных услуг предполагает дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений и повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами1.
Федеральный закон от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 2 установил отдельно соответствующие меры по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности как сельских и городских поселений (ст. 60), так и муниципальных районов, городских округов (ст. 61).
В основу механизмов выравнивания положен минимально необходимый уровень (критерий) бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя. Этот уровень ежегодно устанавливается законом субъекта РФ с учетом реальных возможностей его финансового обеспечения и может различаться для городов, сельских поселений и муниципальных районов с учетом объема выполняемых ими функций. Муниципальные образования, уровень бюджетной обеспеченности которых за счет собственных доходов оказывается ниже расчетного, получают дотации. Муниципальные образования, уровень бюджетной обеспеченности которых за счет собственных доходов превышает расчетный, но не более чем в два раза, имеют право использовать эти доходы для своих нужд. Наконец, муниципальные образования, уровень собственных доходов которых превышает расчетный более чем в два раза, оставляют у себя доходы по формуле 2 + 50 % сверх этого. Излишки, изымаемые у этих муниципальных образований, используются для финансовой поддержки других муниципальных образований. Для обеспечения выплаты дотаций экономически слабым муниципальным образованиям в бюджете субъекта РФ образуется региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований. В муниципальных районах могут образовываться фонды выравнивания бюджетной
1 Распоряжение Правительства РФ от 8 авг. 2009 г. № 1123-р «О Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года» // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 33. -Ст. 4129.
2 Российская газета. - 2003. - 8 окт.
199
Марийский юридический вестник
Выпуск 9
обеспеченности поселений, входящих в состав данного муниципального района1.
Статья 62 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает возможность предоставления иных средств финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов других уровней. Основными из них являются фонд муниципального развития и фонд софинансирования социальных расходов.
Фонд муниципального развития образуется в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации для предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований. Отбор инвестиционных программ и проектов, а также муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии, осуществляется в порядке, установленном региональными законами. Распределение субсидий из фонда муниципального развития между муниципальными образованиями утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.
Фонд софинансирования социальных расходов, образуемый в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации - это фонд для предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований. Целевое назначение, условия предоставления и расходования указанных субсидий устанавливаются законом субъекта Российской Федерации. Отбор муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии, и распределение указанных субсидий между муниципальными образованиями осуществляются по единой методике, утверждаемой региональными законами в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В случаях и порядке, предусмотренных федеральными и региональными законами, бюджетам муниципальных образований может быть предоставлена иная финансовая помощь из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год в фонд муниципального развития и фонд софинансирования социальных расходов могут зачисляться субсидии из федерального бюджета.
Основными инструментами межбюджетного регулирования Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает формирования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов (ФФПМРГО), региональных фондов финансовой поддержки поселений (ФФПП).
Значимый интерес представляют также особенности выделения средств муниципальным образованиям из региональных бюджетов за счет фондов софинансирования социальных расходов, а также особенности финансирования
1 Пансков В. Г. К вопросу о самостоятельности бюджетов // Финансы. - 2010. - № 6. -С. 8-14.
200
2012
2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
передаваемых государственных полномочий через фонды компенсаций. В первом случае это связано с особенностями оказания финансовой помощи муниципалитетам на иные, не связанные с выравниванием нужды, а во втором в определенной степени характеризует особенности региональной политики в части передачи отдельных государственных полномочий на муниципальный уровень.
Для выявления практического состояния дел по данным вопросам на уровне субъектов Российской Федерации в 2010 г. были подвергнуты анализу межбюджетные отношения в двадцати двух субъектах Российской Федерации: 4 региона из Северо-Западного федерального округа и по 3 из остальных федеральных округов. При отборе субъектов РФ использовались данные комплексной оценки экономического развития регионов таким образом, чтобы по каждому округу были представлены регионы с разным уровнем экономического развития.
Фактическое положение дел по оказанию финансовой помощи муниципалитетам из региональных бюджетов в 2008-2010 гг. было рассмотрено на основе объемов фондов финансовой поддержки поселений и муниципальных районов (городских округов), объемов средств, фондов софинансирования социальных расходов, а также динамики объемов средств, направляемых из фондов компенсаций. Были также учтены показатели динамики общего объема доходов субъекта РФ, объемы дотаций субъекту РФ из федерального бюджета.
В результате анализа1 выяснилось, что сложившаяся правовая неопределенность с порядком образования фондов финансовой поддержки создает возможности не только увеличивать размеры финансовой помощи муниципалитетам, но и, несмотря на сохраняющийся достаточно высокий уровень инфляции, ее сокращать.
Так, в 2008 г. у 40 % субъектов РФ наблюдалось уменьшение объемов финансовой помощи муниципальным образованиям за счет средств из вышеперечисленных фондов по сравнению с предшествующим годом. На 2009 г. сокращение было предусмотрено уже у 45 % субъектов РФ. Общий объем прогнозируемых доходов по исследуемой группе субъектов РФ в 2010 г. по сравнению с 2009 г. значительно увеличился, рост составил 133,9 %. При этом финансовая помощь из федерального фонда поддержки регионов по исследуемой группе увеличилась лишь на 5,8 %, что свидетельствует о росте собственных доходов бюджетов субъектов. Следует отметить, что данный существенный рост собственных доходов в исследуемой группе не привел к столь же существенному росту дотаций муниципальным образованиям. Из приведенных данных вытекает важное следствие в вопросе особенностей формирования и распределения федерального и региональных фондов финансовой поддержки.
1 Дюбин В. В. Организация межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов. -Петрозаводск, 2010. - С. 90-99.
201
Марийский юридический вестник
Выпуск 9
Объем федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФФПР) в целом на 2010 г. увеличен по сравнению с плановыми показателями на 2009 г. на 26,2 %. ФФФПР фактически был сформирован в условиях, когда действовала норма Бюджетного кодекса, согласно которой объем фонда на последующий год должен был индексироваться в соответствии с прогнозируемым уровнем инфляции.
Однако, начиная с 2008 года, новая редакция статьи 131 кодекса определяет, что объем ФФФПР на очередной финансовый год не может быть менее объема на текущий год. Появление данной поправки не может быть случайным эпизодом. Видимо, в последующие годы закон о федеральном бюджете будет предусматривать иные размеры фонда с учетом роста собственных доходов региональных бюджетов1.
Рост объемов финансовой помощи из федерального центра по исследуемым регионам отражает изменения экономической ситуации в них, поскольку размер дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, в соответствии с федеральной методикой1 2, зависит от индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов в этих регионах относительно других субъектов РФ.
Приведенные данные свидетельствуют, по меньшей мере, о двух важных позициях. Во-первых, о росте собственной доходной базы муниципальных образований и, во-вторых, о степени влияния роста собственной доходной базы на размер дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Получается, что региональное законодательство в большинстве субъектов РФ устроено таким образом, что не предусматривает соответствующих экономических стимулов в наращивании собственного потенциала муниципальных образований. Увеличение собственной доходной базы может приводить к снижению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Кроме того, определение уровня бюджетной обеспеченности, до которого осуществляется выравнивание, не имеет строгого экономического обоснования. Чаще всего это некоторый, достаточно условный уровень доходов на душу населения (в каждом субъекте РФ этот уровень определяется самостоятельно), до которого подтягивают доходы муниципальных образований. Этот уровень, строго говоря, не может быть принят за показатель, который действительно отражает возможности муниципальных образований финансировать расходы в соответствии с функциями, определенными Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения.
В результате, как считает В. В. Дюбин3 образуется определенное противоречие: функции, которые должны осуществляться на муниципальном уровне,
1 Боровикова, Е. В. Налоговое регулирование межбюджетных отношений в муниципальных образованиях // Финансы. - 2008. - № 1. - С. 29.
2 Постановление Правительства РФ от 22 нояб. 2004 г. (ред. 27 нояб. 2010 г.) № 670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 48. - Ст. 4797.
3 Дюбин В. В. Особенности межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации в 2008-2010 гг. // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов. - Петрозаводск, 2010. - С. 110-109.
202
2012
2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
регламентированы законодательством достаточно четко как в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и в других федеральных законах, регламентирующих отраслевые вопросы. При этом обеспечение финансовых возможностей муниципалитетов возложенным функциям законодательство строго не регламентирует, а решает его через некоторый правовой компромисс.
Суть этого компромисса заключается во введении в Бюджетном кодексе нормы о расходных обязательствах того или иного бюджета. Согласно данной норме, применительно к муниципалитету расходные обязательства возникают у него в результате принятия правовых актов органов местного самоуправления или заключения соответствующих договоров. И, казалось бы, проблема решена: нет в реестре расходных обязательств нормативного акта или договора - нет и расходов в бюджете муниципального образования. Однако отсутствие муниципального нормативного акта не влияет на возложенные функции. Например, статьями 15 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что муниципальные районы и городские округа осуществляют «обеспечение малоимущих граждан, проживающих в муниципальном районе (городском округе) и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организацию строительства и содержания муниципального жилищного фонда...». И потому, что не принят местный нормативный акт по этому вопросу и средства в бюджете не предусмотрены, с позиции закона и с позиции граждан, нуждающихся в жилье, ничего не меняется. И это далеко не единичный пример.
Кроме того, перечень вопросов местного значения с момента принятия вышеупомянутого закона о местном самоуправлении постоянно расширяется: на момент вступления в силу закона их было 27, по состоянию на 1.01.2010 — уже 37.
Е. N. Uchaeva
LEGAL ASPECTS OF SOME INSTRUMENTS OF BUDGETING REGULATIONS
In this paper scientific research is directed to the implementation of the municipal budget process and budgetary legal relations between all levels of budgets. It is noted that there is a number of unresolved issues.
Keywords: expenses, local, finances, budgeting, inspection (supervision)
УЧАЕВА Екатерина Николаевна - соискатель кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола
E-mail: uchaeva.sms.come@mail.ru
UCHAEVA Ekaterina Nicholaevna - Applicant of the Department of Constitutional and Administrative Law of Mari State University, Yoshkar-Ola.
E-mail: uchaeva.sms.come@mail.ru
203
