CC BY
69
УДК 341 ББК 67.5
основные международно-правовые проблемы установления правопорядка в постконфликтных государствах
СЕРГЕЙ АНАТОЛЬЕВИЧ ГРИЦАЕВ,
заместитель начальника кафедры прав человека и международного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент E-mail: [email protected];
артур Алексеевич степанченко,
адъюнкт Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.10 — международное право; европейское право.
E-mail: [email protected]
Citation-индекс в электронной библиотеке нииОн
Аннотация. Рассматриваются основные международно-правовые проблемы установления правопорядка в постконфликтных государствах; анализируется деятельность Организации Объединенных Наций по миростроительству.
Ключевые слова: международное право, международное сотрудничество, постконфликтные государства, мирострои-тельство, установление правопорядка.
Annotation. In the article considers the main international legal problems of establishing the rule of law in post-conflict states, analyzes the activities of the United Nations Peacebuilding.
Keywords: international law, international cooperation, post-conflict states, peacebuilding, establishing the rule of law.
Трагические события двадцатого века, связанные со Второй мировой войной, конфликтами на территории бывшей Югославии и Руанды в начале девяностых годов XX столетия, а также иными международными и внутренними вооруженными конфликтами, сопровождались многочисленными серьезными нарушениями норм международного гуманитарного права, совершением бесчеловечных преступлений и злодеяний, потрясших мировое сообщество. К сожалению, и в настоящее время нередко встречаются примеры совершения тягчайших преступлений, несущих угрозу всеобщему миру, безопасности и благополучию человечества. Актуальным примером здесь является внутригосударственный вооруженный конфликт в Украине1. Вследствие событий в Украине возникли опасения в отношении опасной эскалации и возврата к наблюдавшейся в прошлом поляризации мира.
Имеются и другие примеры угроз. Так в результате конфликта в Сирийской Арабской Республике погибло более 150 000 человек, а более 680 000 человек получили ранения. Следственная группа Организации Объединенных Наций пришла к выводу о том, что в одном из пригородов Дамаска было использовано химическое оружие. Несмотря на все усилия международного сообщества, не удалось предотвратить гибель людей и
нарушения прав человека в Центральноафриканской Республике и Южном Судане2.
При этом, в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России В.В. Путин отмечал: «Мировое развитие становится всё более противоречивым и более динамичным. В этих условиях возрастает историческая ответственность России. И не только как одного из ключевых гарантов глобальной и региональной стабильности, а как государства, которое последовательно отстаивает свои ценностные подходы. В том числе в международных отношениях»3. В этой связи необходимо отметить, что в настоящее время в мире имеется множество очагов нестабильности, связанных как с продолжающимися вооруженными конфликтами, так и в местах, где конфликты уже прекращены и требуется активное международное сотрудничество в целях установления правопорядка в соответствующих государствах.
В целях миростроительства и установления правопорядка на постконфликтных территориях Российская Федерация сотрудничает как непосредственно с государствами пострадавшими в результате конфликтов, так и с третьими странами и различными международными организациями регионального и универсального характера. Например, как отраже-
но в концепции внешней политики Российской Федерации, продолжающийся кризис в Афганистане и предстоящий вывод из этой страны международных военных контингентов несут серьезную угрозу безопасности России и других государств — участников Содружества Независимых Государств. В этой связи Российская Федерация во взаимодействии с Афганистаном, другими заинтересованными государствами, Организацией Объединенных Наций (далее ООН), Содружеством Независимых Государств, Организацией Договора о коллективной безопасности, Шанхайской организацией сотрудничества и иными многосторонними институтами, в том числе в рамках проектов по линии Россия — НАТО (Организация Североатлантического договора), будет прилагать последовательные усилия в целях достижения прочного и справедливого политического урегулирования проблем этой страны при уважении прав и интересов всех населяющих ее этнических групп, постконфликтного восстановления Афганистана в качестве суверенного, миролюбивого, нейтрального государства с устойчивой экономикой4.
Установление прочного мира в странах, истерзанных войной, является одной из самых трудных задач в области поддержания глобального мира и безопасности. Миростроительство требует устойчивой международной поддержки национальных усилий по всем направлениям: наблюдение за режимом прекращения огня; демобилизация и реинтеграция участников боевых действий; содействие в возвращении беженцев и перемещенных лиц; помощь в организации выборов и наблюдении за выборами нового правительства; поддержка реформ в судебной системе и в области безопасности; укрепление механизмов защиты прав человека и содействие примирению после пережитых злодеяний5.
Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан в своем докладе в 2004 г. Совету Безопасности ООН, посвященном господству права и правосудию переходного периода в конфликтных и постконфликтных обществах, определил, что понятие «правосудие переходного периода охватывает весь комплекс процессов и механизмов, связанных с попытками общества преодолеть тяжкое наследие крупномасштабных нарушений законности в прошлом с целью обеспечить подотчетность, справедливость и примирение». Также в докладе было отражено такое понятие как «господство права», под которым понимается принцип управления, в соответствии с которым все лица учреждения и структуры, государственные и частные, в том числе само государство, функционируют под действием законов, которые были публично приняты, в равной степени исполняются и независимо реализуются судебными органами, и которые совместимы с международными
нормами и стандартами в области прав человека6. В этой связи необходимо заметить, что такие понятия, как правосудие переходного периода и господство права необходимы для понимания сущности механизмов установления правопорядка в постконфликтных государствах, связанных с различными процессами.
Установление правопорядка в постконфликтных государствах также связано как с судебными, так и с несудебными процессами и механизмами, такими, как выяснение истины, инициативы по судебному преследованию, программы возмещения вреда, институциональная реформа или соответствующее их сочетание. Вместе с тем усилия, должны быть направлены на более комплексное преодоление коренных причин конфликтов и связанных с ними нарушений всех прав, включая гражданские, политические, экономические, социальные и культурные права7.
Важным направлением установления правопорядка в постконфликтных государствах кроме того является привлечение к ответственности лиц совершивших бесчеловечные преступления. При этом особо актуальными являются проблемные аспекты сотрудничества международных уголовных судов с органами национального правосудия, вопросы деятельности смешанных трибуналов, а также взаимосвязь правосудия и процессов примирения8.
Таким образом после окончания вооруженных конфликтов возникает масса международно-правовых проблем, связанных с установлением правопорядка в соответствующих государствах. В то же время некоторые ученые высказывают озабоченность тем, «что концепция постконфликтного миростроительства является идеологизированной и преследует цель создания пост-либеральных обществ, зависимых от Западной Европы и США»9.
Генеральная Ассамблея и Совет Безопасности ООН, а также Управление Верховного комиссара ООН по правам человека уделяют большое внимание вопросам, связанным с установлением правопорядка в постконфликтных государствах10. При этом эффективное осуществление правосудия считается не только важным условием мирного урегулирования и неотъемлемым компонентом постконфликтного строительства, но и важным элементом усилий по предотвращению угроз международному миру и безопасности11. Необходимо отметить и то, что наше государство, как известно, стояло у истоков международной уголовной юстиции, будучи одним из учредителей Международного военного трибунала и Международного трибунала для Дальнего Востока.
Однако в вопросах международного уголовного правосудия, как части всего процесса установления правопорядка, имеются и отрицательные тенденции.
Так, по словам постоянного представителя Российской Федерации при ООН В.И. Чуркина: «Деятельность МТБЮ вряд ли можно назвать «историей успеха» с точки зрения его вклада в процесс примирения на Бал-каннах... В целом очевиден подрыв доверия ко всей системе международного уголовного правосудия»12.
Установление правопорядка в постконфликтных государствах является сложнейшей задачей ещё и потому, что приходится иметь дело с общей нестабильностью, разрушенной инфраструктурой, истощенными ресурсами, психологически травмированным населением. При этом в процессе решения данной задачи также приходится иметь дело с зависимостью судебных органов, отсутствием политической воли у органов власти к проведению реформ, ограниченностью финансовых и материальных ресурсов, недоверием населения к органам власти13.
В качестве нормативной основы для установления правопорядка в постконфликтных государствах первоочередное место занимает Устав Организации Объединенных Наций, так как одними из главных целей данной международной организации являются поддержание международного мира и безопасности, осуществление международного сотрудничества в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам14. Большое значение имеют здесь и международные стандарты в области прав человека, отраженные во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. и т.д. Кроме этого нормативную основу составляют нормы международного уголовного права, международного гуманитарного права, международные договоры, затрагивающие права беженцев.
В деле установления правопорядка в постконфликтных государствах огромное значение имеет миротворческая деятельность ООН. При этом необходимо отметить, что не все миротворческие операции имеют задачи по вопросам правосудия в постконфликтных государствах. Временные администрации в Косово (Миссия Организации Объединенных Наций по делам Временной администрации в Косово) и Ти-море-Лешти (Временная администрация Организации Объединенных Наций в Восточном Тиморе/Миссия Организации Объединенных Наций по поддержке в Восточном Тиморе) несли прямую ответственность только за управление судебными, полицейскими и тюремными службами. Вместе с тем в Сальвадоре (Миссия наблюдателей Организации Объединенных Наций в Сальвадоре) и Гватемале (Миссия Организации Объединенных Наций по контролю за соблюдением прав
человека в Гватемале), а также в относительно недавно учрежденных операциях в Кот-д'Ивуаре (Миссия Организации Объединенных Наций в Кот-д'Ивуаре), Либерии (Миссия Организации Объединенных Наций в Либерии) и Гаити (Миссия Организации Объединенных Наций по стабилизации в Гаити) имеются такие важные компоненты, которые касаются господства права и правосудия, что отражает повышенное внимание ООН к этим проблемам15.
На уровне центральных учреждений ООН поддержка процессов установления правопорядка в постконфликтных государствах содержит: оценку потребностей, планирование миссий, подбор и обустройство на местах персонала миссий, обеспечение руководства, а также поддержка отдельных направлений деятельности миссий, как правило связанных с обеспечением господства права. На практике работа в данной области ведется в частности по таким направлениям, как: укрепление национальных правоохранительных органов и органов правосудия, при необходимости консультации и помощь в реформировании системы правосудия на национальном уровне, подготовка докладов о работе системы правосудия, подготовка кадров, предоставление консультаций. При этом оказывается помощь соответствующим структурам в отборе кандидатов для работы в правоохранительных, надзорных и судебных органах, в разработке законодательных актов, в развитии институтов защиты в уголовном судопроизводстве и оказания правовой помощи16.
Важным направлением деятельности миротворческих миссий является решение проблем, связанных с серьезными нарушениями прав человека в прошлом, которое включает в себя создание трибуналов, разработку механизмов по установлению истины, примирению сторон и справедливой компенсации в пользу жертвам.
Учитывая проблемы, связанные с установлением правопорядка в постконфликтных государствах, на Всемирном саммите ООН 2005 г. было принято решение о создании в рамках данной организации межправительственного консультативного органа — Комиссии по миростроительству. Целями создания Комиссии по миростроительству явились необходимость скоординированного, последовательного и комплексного подхода к постконфликтному миростроительству и примирению в целях достижения устойчивого мира, а также необходимость специального организационного механизма для удовлетворения особых потребностей стран, которые переходят от конфликта к восстановлению, реинтеграции и реконструкции. Все это еще раз подчеркивает признание государствами центральной роли ООН в данной области17.
Согласно п. 98 Итогового документа Всемирного
саммита ООН 2005 г. основная задача Комиссии по ми-ростроительству заключается в том, чтобы объединить усилия всех заинтересованных сторон в целях мобилизации ресурсов, а также предоставление консультаций и предложений относительно комплексных стратегий постконфликтного миростроительства и восстановления. Комиссия должна уделять основное внимание усилиям по реконструкции и организационному строительству, которые необходимы для восстановления после конфликта, а также поддержке разработки комплексных стратегий для закладывания основ устойчивого развития. Кроме того, она должна давать рекомендации и информацию в целях улучшения координации деятельности всех соответствующих сторон в рамках и вне ООН, разрабатывать наилучшую практику, содействовать обеспечению предсказуемого финансирования начальной деятельности по восстановлению и добиваться того, чтобы международное сообщество продолжало уделять свое внимание в течение периода постконфликтного восстановления. Комиссия должна действовать во всех вопросах на основе консенсуса ее членов. В последующем помимо указанной Комиссии, были также созданы Фонд миростроительства и Управление по поддержке миростроительства.
В докладе Генерального секретаря Совету Безопасности ООН от 08.10.2012 г. «О миростроительстве в постконфликтный период» был определен ряд новых приоритетных направлений и была особо отмечена важность всеохватности, институционального строительства и устойчивой международной поддержки18.
О сложном характере задач, стоящих перед Комиссией по миростроительству, Фондом миростроитель-ства и Управлением по поддержке миростроительства свидетельствуют провалы произошедшие в 2012 г. в ряде стран, в частности в Гвинее-Бисау и Централь-ноафриканской Республике. В то же время имеются и примеры успешной деятельности данных органов по упрочению мира. Это оказание политической и финансовой поддержки выборам в Сьерра-Леоне, финансирование процесса выхода в отставку военнослужащих в Гвинее, содействие созыву конференции партнеров Бурунди и оказание поддержки в создании в Либерии первого центра правосудия и безопасности. Средства Фонда миростроительства были использованы также в Кыргызстане, Непале, Нигере, Йемене, Сомали19. В качестве других примеров положительных достижений за последнее время, можно привести деятельность миссий ООН в таких государствах, как: Мали, Демократическая Республика Конго, Гаити20.
Вместе с тем миростроительство по прежнему является непредсказуемым видом деятельности, поскольку постоянно существует опасность возобновления конфликта, как об этом свидетельствуют
повторная вспышка насильственных конфликтов в Центральноафриканской Республике и Южном Судане, а также политическая напряженность в Гвинее и проблемы с восстановлением конституционного порядка в Гвинее-Бисау21.
Исходя из вышеизложенного представляется, что механизмы установления правопорядка в постконфликтных государствах имеют сложный и многоаспектный характер. При этом международное сотрудничество государств в данной сфере не сводится лишь к миротворческой деятельности, а требует всего комплекса мероприятий по постконфликтному установлению правопорядка. Это касается и правосудия переходного периода, и обеспечения господства права, проведения мероприятий по демобилизации и реинтеграции, финансировании демократических избирательных процедур, восстановления доверия населения к органам власти и правосудия, помощь и консультации экспертов в законотворческой деятельности, а также, в целом, налаживание стабильной жизнедеятельности в соответствующих государствах на основании норм и принципов международного права. Без выполнения соответствующих мероприятий, набор которых варьируется в каждом конкретном случае, невозможно достичь прочного и долгосрочного мира в соответствующих государствах. В этих целях необходима интенсификация международного сотрудничества в данной сфере, продолжение активного участия Российской Федерации, как одного из ключевых гарантов глобальной и региональной стабильности, в установлении правопорядка в постконфликтных государствах, при соответствующем признании центральной роли Организации Объединенных Наций.
1 См.: Котляров И.И. Украина: гражданская война и попрание международного права украинскими вооружёнными формированиями. Журнал Центрального Комитета КПРФ // URL: http://www.politpros.com/joumal/read/?print=y&ro=3786&journ al=167 (дата обращения: 10.12.2014 г.).
Котляров И.И., Пузырева Ю.В. Гражданская война в Украине: международное право и уголовная ответственность индивидов за совершение международных преступлений. // МЖМП. 2014 г. № 4.
2 См.: Документ ООН A/69/1 от 21.07.2014 г. Доклад Генерального секретаря о работе Организации. // URL: http:// daccess-ods.un.org/TMP/6471185.08815765.html (дата обращения: 01.12.2014 г.).
3 Послание Президента Федеральному Собранию от 12.12.2013 г. // URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/19825 (дата обращения: 02.12.2014 г.).
4 Концепция внешней политики Российской Федерации. утв. Президентом РФ 12.02.2013 г. // URL: www.consultant.ru (дата обращения: 01.12.2014 г.).
5 Экономический и социальный совет ООН. — Миростро-ительство и постконфликтное восстановление. // URL: http:// www.un.org/ru/ecosoc/about/peacebuilding.shtml (дата обращения: 03.12.2014 г.).
6 См.: Документ ООН: S/2004/616 от 23.08.2004 г. Доклад
Генерального секретаря ООН. // URL: http://www.un.org (дата обращения: 03.12.2014 г.).
7 См.: Louise Arbour, «Economic and social justice for societies in transition», New York University Journal of International Law and Politics, vol. 40, No. 1 (Fall 2007), pp. 26-27.
8 Грицаев С.А. Теоретические аспекты правосудия по Римскому статуту Международного уголовного суда. Дисс. на соиск. уч. степ. к.ю.н. — М., 2005.
9 Мелькин А.С. Международно-правовые проблемы миро-строительства ООН в постконфликтных государствах. Автореферат диссертации. — М., 2013 г. С. 4.
10 См.: Управление Верховного комиссара ООН по правам человека // URL: http://www.un.org/ru/rights/issues/ office.shtml; Генеральная Ассамблея ООН — Документ A/HRC/12/18 Distr.: General, 6 August 2009, Russian. (дата обращения: 01.12.2014 г.).
11 Выступление Постоянного представителя Российской Федерации при ООН В.И.Чуркина на тематической дискуссии в Генеральной Ассамблее ООН по теме «Роль международного уголовного правосудия в примирении» от 10.04.2013 г. // URL: http:// russiaun.ru/ru/news/ga_tribunal (дата обращения: 02.12.2014 г.).
12 См.: Выступление Постоянного представителя Российской Федерации при ООН В.И.Чуркина на тематической дискуссии в Генеральной Ассамблее ООН по теме «Роль международного уголовного правосудия в примирении» от 10.04.2013 г. // URL: http://russiaun.ru/ru/news/ga_tribunal (дата обращения: 01.12.2014 г.).
13 См.: Документ ООН: S/2004/616 от 23.08.2004 г. Доклад Генерального секретаря ООН. // URL: http://www.un.org
14 См.: Устав Организации Объединенных Наций (Сан-Франциско, 26 июня 1945 г.). // URL: http://www.un.org/ru/ documents/charter/ (дата обращения: 01.12.2014 г.).
15 См.: Документ ООН: S/2004/616 от 23.08.2004 г. Доклад Генерального секретаря ООН. // URL: http://www.un.org
16 См.: Документ ООН: S/2004/616 от 23.08.2004 г. Доклад Генерального секретаря ООН. // URL: http://www.un.org
17 См.: Итоговый документ Всемирного саммита ООН 2005 г. Принят резолюцией 60/1 ГА ООН от 16.09.2005 г. // URL: http:// www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/outcome2005 (дата обращения: 01.12.2014 г.).
18 См.: Документ ООН A/67/499-S/2012/746 от 08.10.2012 г. Доклад Генерального секретаря Совету Безопасности ООН. // URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N12/538/36/ PDF/ N1253836.pdf?OpenElement (дата обращения: 01.12.2014 г.).
19 См.: Документ ООН A/68/1 от 19.08.2013 г. Доклад Генерального секретаря о работе ООН. // URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UND0C/GEN/N13/404/33/PDF/N1340433. pdf?0penElement (дата обращения: 01.12.2014 г.).
20 См.: Документ ООН A/69/1 от 21.07.2014 г. Доклад Генерального секретаря о работе Организации. // URL: http:// daccess-ods.un.org/TMP/6471185.08815765.html (дата обращения: 01.12.2014 г.).
21 См.: Документ ООН A/69/1 от 21.07.2014 г. Доклад Генерального секретаря о работе Организации. // URL: http:// daccess-ods.un.org/TMP/6471185.08815765.html (дата обращения: 01.12.2014 г.).
Литература
1. Устав Организации Объединенных Наций (Сан-Франциско, 26 июня 1945 г.). // URL: http://www.un.org/ ru/documents/charter/
2. Концепция внешней политики Российской Федерации. утв. Президентом РФ 12.02.2013 г. // URL: www.consultant.ru
3. Послание Президента Федеральному Собранию от 12.12.2013 г. // URL: http://www.kremlin.ru/ transcripts/19825
4. Документ ООН: S/2004/616 от 23.08.2004 г. Доклад Генерального секретаря ООН. // URL: http://www. un.org
5. Итоговый документ Всемирного саммита ООН 2005 г. Принят резолюцией 60/1 ГА ООН от 16.09.2005 г. // URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/ declarations/outcome2005
6. Документ ООН A/67/499-S/2012/746 от 08.10.2012 г. Доклад Генерального секретаря Совету Безопасности ООН. // URL: http://daccess-dds-ny. un.org/doc/UNDOC/GEN/N12/538/36/PDF/N1253836. pdf?OpenElement
7. Документ ООН A/68/1 от 19.08.2013 г. Доклад Генерального секретаря о работе ООН. // URL: http:// daccess-dds-ny.un.org/doc/UND0C/GEN/N13/404/33/ PDF/N1340433.pdf?0penElement
8. Документ ООН A/69/1 от 21.07.2014 г. Доклад Генерального секретаря о работе Организации. // URL: http://daccess-ods.un.org/TMP/6471185.08815765.html
9. Управление Верховного комиссара ООН по правам человека // URL: http://www.un.org/ru/rights/ issues/ office.shtml; Генеральная Ассамблея ООН — Документ A/HRC/12/18 Distr.: General, 6 August 2009, Russian.
10. Экономический и социальный совет ООН. — Миростроительство и постконфликтное восстановление. // URL: http://www.un.org/ru/ecosoc/about/ peacebuilding.shtml
11. Грицаев С.А. Теоретические аспекты правосудия по Римскому статуту Международного уголовного суда. Дисс. на соиск. уч. степ. к.ю.н. — М., 2005.
12. Котляров И.И. Украина: гражданская война и попрание международного права украинскими вооружёнными формированиями. Журнал Центрального Комитета КПРФ // URL: http://www.politpros.com/journal/ read/?print=y&ID=3786&journal=167
13. Котляров И.И., Пузырева Ю.В. Гражданская война в Украине: международное право и уголовная ответственность индивидов за совершение международных преступлений. // МЖМП. 2014 г. № 4.
14. Мелькин А.С. Международно-правовые проблемы миростроительства ООН в постконфликтных государствах. Автореферат диссертации. — М. 2013 г.
15. Louise Arbour, «Economic and social justice for societies in transition», New York University Journal of International Law and Politics, vol. 40, No. 1 (Fall 2007), pp. 26-27.
