CC BY
110
УДК 341 ББК 67.412.1
ОСНОВНЫЕ ИСТОРИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ПОСТКОНФЛИКТНОГО МИРОСТРОИТЕЛЬСТВА
АРТУР АЛЕКСЕЕВИЧ СТЕПАНЧЕНКО,
адъюнкт Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.10 — международное право;
европейское право. E-mail: [email protected] Научный руководитель: заместитель начальника кафедры прав человека и международного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юриидческих наук, доцент Грицаев С.А.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются исторические и международно-правовые аспекты становления и развития деятельности по постконфликтному миростроительству.
Ключевые слова: международное право, постконфликтное миростроительство, операции по поддержанию мира, Организация Объединенных Наций, обеспечение международного мира и безопасности.
Annotation. The work deals with the historical and international legal aspects of the formation and development of post-conflict peacebuilding activities.
Keywords: International law, post-conflict peacebuilding, peacekeeping operations, United Nations, providing international peace and security.
Поддержание международного мира и безопасности является одной из главных целей Организации Объединенных Наций (ООН). В числе важных инструментов реализации данной цели необходимо выделить постконфликтное миростроительство, как комплексную деятельность, направленную на восстановление, укрепление и поддержание основ мира и безопасности в районе конфликта1.
Для всестороннего изучения постконфликтного миростроительства необходимо рассмотреть правовые и исторические аспекты становления и развития данной деятельности.
31 января 1992 года в Нью-Йорке (США) было проведено первое в истории заседание Совета Безопасности на высшем уровне с участием руководителей 15 государств-членов. Данное заседание проходило на фоне важных перемен, связанных с окончанием «холодной войны» и созданием новой благоприятной международной обстановки, в которой Совет Безопасности ООН начал более эффективно выполнять свою главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности.
В ходе данного заседания члены Совета Безопасности предложили Генеральному секретарю подгото-
вить анализ и рекомендации относительно путей укрепления и повышения эффективности потенциала ООН в области превентивной дипломатии, установления мира и поддержания мира2.
Доклады Генерального Секретаря ООН о работе организации играют весомую роль с точки зрения объективного подведения итогов деятельности ООН за соответствующий период, анализа сильных и слабых сторон работы Организации и способности ООН поддерживать международный мир и безопасность.
В июне 1992 года Генеральным секретарем ООН Б. Бутрос-Гали был представлен соответствующий доклад «Повестка дня для мира». В нем речь шла о проблемах, которые просил рассмотреть Совет Безопасности ООН, принуждении к миру, а также была рассмотрена концептуальная проблема постконфликтного миростроительства.
Таким образом, миротворческая деятельность получила концептуализацию в одобренном СБ ООН докладе Генерального секретаря ООН Б. Бутрос-Гали «Повестка дня для мира» 1992 года, где приведены различные виды деятельности ООН для поддержания международного мира и безопасности: превентивная дипломатия, миротворчество, поддержание мира,
принуждение к миру, миростроительство. При этом отмечается, что данные четыре вида деятельности теснейшим образом взаимосвязаны и способны стать целостным вкладом в обеспечение мира в духе Устава ООН.
В данном докладе в главе VI «Постконфликтное миростроительство» впервые рассмотрена концепция миростроительства в постконфликтный период, под которой понимается «концепция действий по выявлению и поддержке структур, которые будут склонны содействовать укреплению и упрочнению мира в целях предотвращения рецидива конфликта». При этом отмечается, что для достижения действительного успеха, операции по поддержанию мира должны включать в себя всеобъемлющие усилия по определению и поддержке структур которые будут иметь своей тенденцией укрепление мира. Таким образом утверждается необходимость включенности элементов постконфликтного миростроительства в операции по поддержанию мира3.
Кроме этого перечисляются конкретные мероприятия в рамках постконфликтного миростроительства при внутригосударственном «гражданском» конфликте и конфликтах международного характера. Так при внутригосударственных конфликтах немеждународного характера на основании соответствующих соглашений миростроительство может включать в себя разоружение сторон и восстановление порядка, хранение и уничтожение оружия, репатриацию беженцев, консультирование и подготовку персонала по обеспечению безопасности, помощь при проведении выборов, содействие усилиям по защите прав человека, помощь при реформировании и укреплении государственных учреждений, а также всяческое содействие формальным и неформальным процессам политического участия4. По окончании конфликтов международного характера постконфликтное миростроительство, как следует из доклада, может принимать форму осуществления конкретных совместных проектов, связующих две или более страны по взаимовыгодным причинам. Данные проекты могут не только содействовать социальному и экономическому развитию, но и повышать уровень доверительных отношений между странами, которое имеет основополагающее значение для международного мира.
Б. Бутрос-Гали отмечает, что при рассмотрении диапазона усилий во имя мира концепция миростро-ительства стоит в одном ряду с концепцией превентивной дипломатии. При возникновении конфликта, вступают в действия взаимоподкрепляющие усилия по восстановлению и поддержанию мира. После того как достигнут мир, необходимо сделать его устойчивым посредством эффективной совместной работы по решению коренных экономических, социальных, гуманитарных и культурных проблем. Исходя из изложенного, в то время как целью превентивной дипломатии является предотвращение конфликтов, целью постконфликтного миростроительства является недо-
пущение повторения случившегося с помощью устранения первопричин.
В качестве последнего этапа деятельности ООН по урегулированию конфликтов Б.Б. Гали обозначил постконфликтное миростроительство. В «Повестке дня для мира» обозначены основные черты этого вида миротворческой деятельности ООН, являющегося продолжением усилий ООН в области превентивной дипломатии, миротворчества и поддержания мира. Постконфликтное миростроительство, как оно определяется в докладе, предполагает действия по установлению и поддержанию структур в постконфликтный период, которые должны способствовать укреплению и упрочнению мира в целях предотвращения рецидивов конфликтов. Особый акцент сделан на важности искоренения таких скрытых причин конфликтов, как политическое давление, социальная несправедливость и экономический хаос.
Обсуждение доклада «Повестка дня для мира» на Генеральной Ассамблеи и в Совете Безопасности ООН выявило поддержку основных его положений государствами — членами ООН.
Дальнейшее развитие концепция обеспечения мира и безопасности получила в докладе Б. Бутроса-Гали «Дополнение к Повестке дня для мира» 1995 года5. Его целью явилось освещение областей в которых возникают определенные трудности и в которых от государств-членов требуется принятие соответствующих решений направленных в пользу мира.
В главе III данного доклада в качестве инструментов обеспечения мира и безопасности рассматриваются: постконфликтное миростроительство, превентивная дипломатия и миротворчество, поддержание мира, разоружение, санкции и принудительные действия. При этом отмечается, что актуальность концепции постконфликтного миростроительства получила широкое признание. А такие меры, как демилитаризация, установление контроля над стрелковым оружием, институциональная реформа, совершенствования системы охраны порядка и судебной системы, контроль за соблюдением прав человека, реформа избирательной системы и социально-экономической развитие могут играть значительную роль как в предотвращении конфликта, так и в недопущении его повторения в постконфликтный период.
В связи с тем, что в ходе практической деятельности в сфере постконфликтного миростроительства могут возникать определенные трудности, а мирострои-тельство требует комплексных действий и переговоров между ООН и сторонами конфликта относительно перечня видов деятельности к которым надо приступить, в докладе рассматриваются различные виды ситуаций.
Дальнейшее развитие концепции миростроительства происходило в ежегодных докладах Генерального секретаря ООН и других документах ООН. Важным представляется рассмотрение Доклада Генерального секретаря о работе организации за 1998 год6.
В данном докладе констатируется, что посткон-
фликтное миростроительство предполагает осуществление комплексных и скоординированных действий, направленных на устранение коренных причин насилия и создание основы для прочного мира. Само постконфликтное миростроительство можно рассматривать как долгосрочную стратегию предотвращения конфликтов. При этом К. Аннан отмечает отсутствие какой-либо стандартной модели миростроительства, исходя из того, что причины конфликтов бывают самыми разнообразными и ООН должна действовать с учетом конкретных ситуаций в целях укрепления мирного процесса и обеспечения его необратимости.
Кофи Аннан также отметил, что в рамках большинства операций ООН осуществляются мероприятия, которые нельзя отнести к какой-либо определенной категории, так как на практике усилия ООН часто объединяются. В отдельных операциях ООН, например, в Грузии и на Кипре, велась активная деятельность как в сфере поддержания мира, так и в сфере миротворчества. В то же время в операциях ООН проводимых в Сьерра-Леоне и Таджикистане, осуществлялось планирование мероприятий по миростроительству. Эти сочетания предопределены сложным характером конкретных ситуаций и необходимостью координации различных мероприятий для укрепления мира и безопасности.
Рассмотрение ежегодных докладов, отчетливо дает понять, что потенциал миротворческой деятельности огромен. Разделяя единогласное мнение Генеральных Секретарей ООН о необходимости повышения действенности ООН, следует отметить, что достигнуть этого можно посредством четкой правовой регламентации деятельности ООН по поддержанию международного мира и безопасности, а также путем строгого и неуклонного соблюдения положений Устава ООН всеми государствами и более полного использования заложенных в нем возможностей и резервов.
Для повышения эффективности деятельности по постконфликтному миростроительству ООН и ее партнеров К. Аннан назначил Департамент по политическим вопросам ООН организатором работы Исполнительного комитета по вопросам мира и безопасности. Таким образом, Департамент по политическим вопросам стал выступать в качестве координатора этого вида деятельности в рамках ООН. В это же время Административный комитет по координации в рамках ООН разрабатывал новую стратегическую рамочную концепцию для развития стратегий миростроительства.
Совет Безопасности и Специальный комитет по операциям по поддержанию мира признали важность миростроительства в качестве неотъемлемого элемента для обеспечения успеха операций по поддержанию мира. В этой связи 29 декабря 1998 года Совет Безопасности принял заявление Председателя, в котором он призвал Генерального секретаря «изучить возможности создания структур постконфликтного миро-строительства в рамках усилий системы Организации Объединенных Наций по обеспечению долгосрочного
мирного урегулирования конфликтов ,..»7. В данном заявлении Совет Безопасности подчеркивает необходимость предотвращать возобновление или эскалацию конфликтов и признает важное значение усилий в области постконфликтного миростроительства, предпринимаемых ООН. Также говорится о необходимости определения важных элементов постконфликтного миростроительства для включения в мандаты операций по поддержанию мира.
Специальный комитет по операциям по поддержанию мира в своем докладе 2000 г. акцентировал на важности разработки и определения элементов постконфликтного миростроительства до их включения в мандаты комплексных операций в пользу мира в целях упрощения рассмотрения Генеральной Ассамблеей вопроса о продолжении оказания поддержки главным направлениям постконфликтного миростроительства после окончания комплексных операций по поддержанию мира8.
Рассмотрение различных аспектов, изложенных в ежегодных докладах свидетельствует о большом потенциале деятельности ООН в сфере постконфликтного миростроительства. В связи с этим прослеживается необходимость повышения эффективности ООН в данной сфере, что может быть достигнуто посредством четкой правовой регламентации деятельности ООН по поддержанию международного мира и безопасности, а также путем строгого и неуклонного соблюдения положений Устава ООН всеми государствами и более полного использования заложенных в нем возможностей и резервов.
Важное влияние на развитие концепции миротворческой деятельности оказал доклад Л. Брахими, возглавившего в 2000 году по просьбе Генерального Секретаря ООН Группу по операциям ООН в пользу мира. Вместе с тем он является концептуальным документом по миростроительству, в котором представлен всесторонний обзор деятельности ООН по обеспечению мира и безопасности. В этом докладе были представлены конкретные рекомендации по оперативным, организационным и финансовым аспектам миростро-ительства в целях ускоренного принятия решений и более оперативного развертывания миссий.
В своем докладе Л. Брахими объединил практические усилия ООН по обеспечению международного мира и безопасности под названием операции в пользу мира. После этого операции ООН по поддержанию мира стали именоваться операции в пользу мира. Термин «операции ООН в пользу мира», согласно мнению Л. Брахими, более точно отражает современное состояние механизма обеспечения международного мира и безопасности и практику его применения.
Доклад содержит рекомендации для Секретариата и государств-членов ООН, и рассматривает различные аспекты механизма обеспечения международного мира и безопасности. Данный механизм включает в себя следующие компоненты: предотвращение конфликтов и миротворчество; поддержание мира; миро-
строительство. В Докладе Брахими рассматривается содержание и определения указанных компонентов.
Так постконфликтное миростроительство определено, как деятельность, проводимая после окончания конфликта с целью восстановления основ мира. Постконфликтное миростроительство включает в себя: демобилизацию и реинтеграцию бывших комбатантов в гражданское общество, репатриацию беженцев, укрепление правопорядка через подготовку и перестройку местной полиции, проведение реформ судебной системы, оказание помощи в проведении выборов и гуманитарной помощи, а также содействует восстановлению системы оказания услуг в таких секторах, как административное управление, здравоохранение, образование. Важными элементами, дополняющими эффективное миростроительство, являются разоружение, демобилизация и реинтеграция, а также осуществление программ разминирования9.
В докладе Группы по операциям ООН в пользу мира 2000 г. признаются обширные трудности связанные с осуществлением операций в пользу мира в период 1990 — 2000 годов, что связывается с тем, что операции обычно развертывались там, где не было победы ни одной из сторон конфликта, а бои прекратились вследствие военного тупика, международного давления или под влиянием наличия обоих этих факторов, при этом некоторые из сторон в конфликте не имели серьезного намерения прекратить противоборство. Операции Организации Объединенных Наций не развертывались в постконфликтных ситуациях, а были направлены на прекращение конфликта. При проведении таких комплексных операций миротворцы стараются сохранить мир в данном районе, тогда как миростроительство направлено на то, чтобы этот мир держался на собственной основе, так как лишь в таких условиях появляются реальные возможности для вывода миротворческих сил. Следовательно миротворчество и постконфликтное миростроительство это совместная интегрированная деятельность10.
На основании анализа предыдущей деятельности ООН в данной сфере группой были подготовлены соответствующие рекомендации, наиболее важные из которых касаются следующих аспектов:
• внесение изменений в доктрину использования правоохранительных элементов и экспертов по вопросам прав человека в составе комплексных операций в пользу мира, с тем чтобы отразить возросшее внимание, уделяемое укреплению правозащитных институтов и обеспечению большего уважения прав человека в постконфликтных ситуациях;
• рассмотрение вопросов касающихся включения программ демобилизации и реинтеграции в бюджеты с разверсткой взносов комплексных операций в пользу мира на первом этапе операции в целях содействия быстрому распаду воюющих сторон и уменьшения опасности возобновления конфликта;
• исполнительному комитету по вопросам мира и безопасности было предложено обсудить и рекомендовать Генеральному секретарю план укрепления постоянного потенциала ООН по разработке стратегий миростроительства и осуществлению программ в поддержку таких стратегий.
В Итоговом документе Всемирного саммита 2005 г. была подчеркнута необходимость скоординированного, последовательного и комплексного подхода к постконфликтному миростроительству и примирению в целях достижения устойчивого мира, а также признана необходимость специального организационного механизма для удовлетворения особых потребностей стран, которые переходят от конфликта к восстановлению, реинтеграции и реконструкции, и для оказания им помощи в закладывании основ устойчивого развития. В этих целях было принято решение создать Комиссию по миростроительству в качестве межправительственного консультативного органа11.
Также в Итоговом документе была обозначена просьба к Генеральному секретарю ООН об учреждении многолетнего постоянного Фонда миростроитель-ства, для целей постконфликтного миростроительства, а также о создании в Секретариате подразделения по поддержке миростроительства, для оказания помощи и поддержки Комиссии по миростроительству.
В своих резолюциях об учреждении Комиссии по миростроительству Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций и Совет Безопасности постановили для нее следующие основные цели: сводить вместе все соответствующие стороны для того, чтобы мобилизовывать ресурсы и давать рекомендации и предложения относительно комплексных стратегий постконфликтного миростроительства и восстановления; фокусировать внимание на усилиях по восстановлению и организационному строительству, которые необходимы для восстановления после конфликта, и поддерживать разработку комплексных стратегий, чтобы заложить основы устойчивого развития; давать рекомендации и информацию для того, чтобы улучшать координацию усилий всех соответствующих сторон в рамках и за пределами Организации Объединенных Наций, разрабатывать передовые методы, содействовать обеспечению предсказуемого финансирования начальной деятельности по восстановлению и добиваться того, чтобы международное сообщество продолжало уделять свое внимание и в течение периода постконфликтного восстановления12. Согласно данным резолюциям Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности о создании Комиссии по миростроительству позднее были также учреждены Фонд миростроительства и Управление по поддержке миростроительства.
Таким образом, деятельность в сфере постконфликтного миростроительства получила интенсивное становление с начала 1990-х годов ХХ столетия. Мировым сообществом была признана необходимость
скоординированного, последовательного и комплексного подхода к постконфликтному миростроительству и примирению в целях достижения устойчивого мира. В этих целях были созданы специальные органы: Комиссия по миростроительству, Фонд миростроитель-ства и Управление по поддержке миростроительства, что послужило активному развитию и совершенствованию данной деятельности на современном этапе.
1 См.: Степанченко А.А. Понятие и становление деятельности по постконфликтному миростроительству. // Журнал «Вестник Московского университета МВД России», № 1, 2016.
2 См.: Записка председателя Совета Безопасности ООН. Док. ООН S/23500. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/ UND0C/GEN/N92/043/36/IMG/N9204336.pdf?0penElement (дата обращения: 01.09.2015 г.)
3 См.: Повестка дня для мира. Док. ООН A/47/277 - S/24111 от 02.07.1992 г. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/ GEN/N92/289/17/IMG/N9228917.pdf?0penElement (дата обращения: 01.09.2015 г.)
4 См.: Маилян С.С., Котляров И.И., Грицаев С.А., Гусарова Т.Б., Григорович Ю.В., Пузырева Ю.В., Ходжабегова К.Л. Международное гуманитарное право, М. 2009 г. - 271 с.
5 См.: Дополнение к повестки дня для мира: позиционный документ Генерального секретаря по случаю 50-й годовщины ООН. Док. ООН A/50/60-S/1995/1. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UND0C/GEN/N95/080/97/PDF/N9508097. pdf?0penElement (дата обращения: 01.09.2015 г.)
6 См.: Доклад Генерального секретаря о работе организации за 1998 год. Док. ООН A/53/1. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/ doc/UND0C/GEN/N98/251/11/PDF/N9825111.pdf?0penElement (дата обращения: 01.09.2015 г.)
7 Поддержание мира и безопасности и постконфликтное миростроительство. Заявление председателя СБ ООН от 29.12.1998 г. Док. ООН S/PRST/1998/38. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N98/406/48/PDF/N9840648. pdf?0penElement (дата обращения: 03.09.2015 г.)
8 Всестороннее рассмотрение всего вопроса об операциях по поддержанию мира во всех их аспектах. Доклад Специального комитета по операциям по поддержанию мира. Док. ООН A/54/839. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/ N00/351/26/PDF/N0035126.pdf?0penElement (дата обращения: 05.09.2015 г.)
9 См.: Доклад Группы по операциям Организации Объединенных Наций в пользу мира. Всестороннее рассмотрение всего вопроса об операциях по поддержанию мира во всех их аспектах. Док. ООН A/55/305-S/2000/809. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N00/594/72/PDF/N0059472. pdf?0penElement (дата обращения: 03.09.2015 г.)
10 См.: Доклад Группы по операциям Организации Объединенных Наций в пользу мира. Всестороннее рассмотрение всего вопроса об операциях по поддержанию мира во всех их аспектах. Док. ООН A/55/305-S/2000/809. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N00/594/72/PDF/N0059472. pdf?0penElement (дата обращения: 03.09.2015 г.)
11 См.: Итоговый документ Всемирного саммита 2005 г. Резолюция Генеральной Ассамблеи от 16.09.2005 г. A/RES/60/1. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/ outcome2005 (дата обращения: 11.09.2015 г.)
12 См.: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 20.12.2005 г. Док. ООН A/RES/60/180. URL: http://daccess-
dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/498/42/PDF/N0549842. pdf?0penElement (дата обращения: 11.09.2015 г.); Резолюция Совета Безопасности ООН 1645 (2005) от 20.12.2005 г. Док. ООН S/ RES/1645 (2005). URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/ GEN/N05/654/19/PDF/N0565419.pdf?0penElement (дата обращения: 11.09.2015 г.)
Литература
1. Итоговый документ Всемирного саммита 2005 г. Резолюция Генеральной Ассамблеи от 16.09.2005 г. A/ RES/60/1. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_ conv/declarations/outcome2005
2. Резолюция Совета Безопасности ООН 1645 (2005) от 20.12.2005 г. Док. ООН S/RES/1645 (2005). URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/ N05/654/19/PDF/N0565419.pdf?0penElement
3. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 20.12.2005 г. Док. ООН A/RES/60/180. URL: http:// daccess-dds-ny.un.org/doc/UND0C/GEN/N05/498/42/ PDF/N0549842.pdf?0penElement
4. Повестка дня для мира. Док. ООН A/47/277 — S/24111 от 02.07.1992 г. URL: http://daccess-dds-ny. un.org/doc/UND0C/GEN/N92/289/17/IMG/ N9228917. pdf?0penElement
5. Дополнение к повестки дня для мира: позиционный документ Генерального секретаря по случаю 50-й годовщины ООН. Док. ООН A/50/60-S/1995/1. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UND0C/GEN/N95/ 080/97/PDF/N9508097.pdf?0penElement
6. Доклад Генерального секретаря о работе организации за 1998 год. Док. ООН A/53/1. URL: http:// daccess-dds-ny.un.org/doc/UND0C/GEN/N98/251/11/ PDF/N9825111.pdf?0penElement
7. Поддержание мира и безопасности и постконфликтное миростроительство.
Всестороннее рассмотрение всего вопроса об операциях по поддержанию мира во всех их аспектах. Доклад Специального комитета по операциям по поддержанию мира. Док. ООН A/54/839. URL: http:// daccess-dds-ny.un.org/doc/UND0C/GEN/N00/351/26/ PDF/N0035126.pdf?0penElement
8. Доклад Группы по операциям Организации Объединенных Наций в пользу мира. Всестороннее рассмотрение всего вопроса об операциях по поддержанию мира во всех их аспектах. Док. ООН A/55/305-S/2000/809. URL: http://daccess-dds-ny. un.org/doc/UND0C/GEN/N00/594/72/PDF/ N0059472. pdf?0penElement
9. Записка председателя Совета Безопасности ООН. Док. ООН S/23500. URL: http://daccess-dds-ny. un.org/doc/UND0C/GEN/N92/043/36/IMG/ N9204336. pdf?0penElement
10. Заявление председателя СБ ООН от 29.12.1998 г. Док. ООН S/PRST/1998/38. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UND0C/GEN/N98/406/ 48/PDF/ N9840648.pdf?0penElement
