CC BY
106
всего на формирование такой конкурентной среды, которая способна обеспечить цивилизованный, созидательный характер конкуренции, ее превращение из формы бескомпромиссной борьбы «всех против всех» в форму продуктивного экономического состязания.
Другой настоятельной необходимостью в сфере развития конкурентных отношений в России является изучение и обдуманное применение зарубежного опыта в этой сфере. Необходимо учесть опыт развитых стран по использованию института саморегулирования профессиональной и предпринимательской деятельности. Прежде всего речь идет об использовании корпоративных стандартов и отработанной системы корпоративной ответственности предпринимательского и профессионального сообщества. Разумное сочетание государственного регулирования и саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности, основанное на профессионализме сторон, взаимной (в том числе финансовой) ответственности, применении современных стандартов, механизмов и технологий регулирования, позволит создать условия для добросовестной конкуренции и снижения уровня коррупции.
1 Хашукаев С.Ф. Формирование конкурентной среды в условиях переходной экономики. — Н. Новгород: Изд-во ВВАГС, 2002.
2 Договор о проведении согласованной антимонопольной политики. Совет глав правительств СНГ 25 января 2000 г.
3 Федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-Ф3 «О защите конкуренции» // Российская газета. 2006. № 4128.
4 Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 — 2008 гг.) (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 38-р).
Литература
1. Кирцнер И.М. Конкуренция и предпринимательство / пер. с англ.; под ред. А.Н. Романова. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001.
2. Нургалиев Р.Г. Формирование предпринимательства в современной России: экономические аспекты —М.: Экономика, 2002.
3. Хоскинг А. Курс предпринимательства. — М.: Международные отношения, 1993.
ОРГАНЫ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
КАК УЧАСТНИК ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Широкое распространение получил такой субъект гражданско-правовых отношений, как учреждение. Деятельность органов внутренних дел (ОВД) по охране собственности, соблюдению законности в сферах промышленного производства, участие в осуществлении и защите субъективных гражданских прав связана с их вступлением в имущественные и личные неимущественные отношения, что подразумевает наличие у них субъективных прав и обязанностей; следовательно, статуса юридического лица. ОВД активно участвуют в договорных обязательственных отношениях (в основном эта деятельность связана с заключением договоров).
Договорные отношения с участием ОВД обладают определенной спецификой, но независимо от этого гражданское законодательство рассматривает ОВД в качестве обычного субъекта гражданских правоотношений. К гражданско-правовым отношениям с их участием применяются нормы гражданского законодательства без каких-либо изменений, связанных с особым правовым статусом этих органов. Так, в случае возникновения разногласий по заключению, исполнению договоров споры разрешаются не в административном порядке, а в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.
В последнее время наблюдается тенденция по изменению правового статуса ОВД, особенно как участни-
И.А. ЖУКОВА
ков гражданско-правовых отношений. Гражданская правосубъектность ОВД приближается к правосубъектности других участников гражданско-правовых отношений. Вместе с тем ряд гражданско-правовых договоров с участием ОВД урегулированы подзаконными (ведомственными) нормативными актами, применимыми только к отношениям с участием этих органов, что еще раз свидетельствует о специфике возникающих гражданских правоотношений.
Помимо основного законодательства, деятельность учреждений регулируется ведомственными нормативными актами и положениями. Эта деятельность может отличаться и иметь индивидуальные особенности в зависимости от того, в какой области эта деятельность осуществляется. Однако в деятельности большинства учреждений существует общая особенность: не являясь коммерческой организацией в соответствии с учредительными документами, учреждение может вести самостоятельную деятельность, приносящую доход1.
Такая деятельность в последнее время получила широкое распространение, а единой законодательной базы, которая регулировала бы саму деятельность, не существует, что приводит к злоупотреблению со стороны собственника (возможностью осуществлять учреждением деятельность, приносящую доход) и к
разногласию и несоответствию ведомственных нормативных актов, регулирующих деятельность отдельных учреждений, и основного законодательства о юридических лицах.
В исключение общего правила, позволяющего некоммерческим организациям осуществлять предпринимательскую деятельность (п. 3 ст. 50 ГК), учреждение вправе заниматься предпринимательской деятельностью только в том случае, когда это предусмотрено учредительными документами (п. 2 ст. 298).
Некоторые исследователи (в частности, О.Н. Садиков) считают, что данную деятельность нельзя отнести к предпринимательской в смысле определения ст. 298 ГК. Вопрос о правовом режиме доходов, полученных учреждением от такого вида деятельности, весьма спорный. Ранее порядок получения и расходования этих средств регулировался Положением о внебюджетных средствах учреждений, состоящих на государственном бюджете СССР, утвержденным постановлением Совета министров СССР от 26 июня 1980 г. № 527. Положение определяло возможность получения таких средств бюджетными организациями от реализации продукции, выполнения работ, оказания услуг или осуществления иной деятельности только при наличии разрешения, выдаваемого в зависимости от источников финансирования (союзный, республиканский или местный бюджет) Минфином СССР или Советом министров союзных республик. Бюджетные учреждения обязаны были расходовать специальные средства в пределах утвержденных смет и фактического поступления доходов по каждому виду специальных средств.
Согласно п. 2 ст. 298 ГКдоходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих средств имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения, учитываются на отдельном балансе учреждения и не могут быть изъяты у него решением комитетов по управлению имуществом или других государственных или муниципальных органов, в том числе когда оно используется не по назначению. Эта норма по объему и характеру правомочий приближает данное право к праву хозяйственного ведения2. Законодатель намеренно делает акцент на то, что эта деятельность не является основной, а осуществляется в качестве дополнительной, и ни о каком предпринимательстве в данном случае речь не идет.
Норма ст. 298 ГК является реализацией общей нормы ст. 136, в соответствии с которой поступления, полученные в результате использования имущества (плоды, продукция, доходы), принадлежат лицу, использующему это имущество на законном основании.
В случае если учреждению (с указанием в учредительных документах) предоставлена возможность заниматься деятельностью, приносящей доход, правовой режим имущества учреждения подразделяется на две группы. В первую группу входит имущество, которое собственник закрепил за учреждением или которое было ему вы-
делено по смете. Вторую группу составляет имущество, которое появилось у учреждения за счет деятельности, приносящей доход; имущество будет принадлежать ему на особом вещном праве3. Имущество, приобретенное в результате принесшей доход деятельности, не может быть изъято у учреждения.
Принимая во внимание широкий круг правомочий, которыми наделено учреждение по отношению к имуществу, приобретенному в результате деятельности, приносящей доход, Е.А. Суханов охарактеризовал данное право как право хозяйственного ведения и предложил применять к этим отношениям правила, относящиеся к праву хозяйственного ведения. В своих выводах Е.А. Суханов опирается на п. 2 ст. 48 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г.: имущество, полученное от коммерческой деятельности, закрепляется за учреждением на праве полного хозяйственного ведения4.
Однако с этим утверждением нельзя согласиться. В действовавших Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик и Законе РФ «О собственности в РСФСР» указывалось, что учреждение, которое с согласия учредителя (собственника) осуществляет коммерческую деятельность, в случаях, предусмотренных законодательством РСФСР, приобретает право на самостоятельное распоряжение доходами от такой деятельности и имуществом, приобретенным за счет этих доходов. Аналогичная формулировка содержится в п. 2 ст. 298 ГК. Законодатель в ГК отказывается от трактовки права учреждения на имущество, полученное в результате коммерческой деятельности, как права хозяйственного ведения. Указание на п. 2 ст. 48 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик не подтверждает, а опровергает тезис Е.А. Суханова о возможности наделения учреждения правом хозяйственного ведения на имущество, приобретенное в результате деятельности, приносящей доход.
Следующий довод, приведенный Е.А. Сухановым, — перечень вещных прав, в отличие от обязательственных, является закрытым и не может включать права, прямо не предусмотренные законом5.
Но ст. 298 ГК — это закон; во-вторых, в п. 2 ст. 216, перечисляя вещные права, законодатель делает оговорку «в частности», что дает основание полагать наличие в законодательстве иных (кроме указанных в п. 1 этой статьи) вещных прав. Вещные права имеют абсолютный характер, который предполагает их защиту от посягательств третьих лиц. Круг вещных прав, в отличие от обязательственных, очерчен законом и не зависит от носителей соответствующих прав. Это положение выдвигалось еще дореволюционными правоведами и в настоящее время остается одним из важнейших признаков вещных прав в отечественной и зарубежной науке. Отсутствие исчерпывающего перечня вещных прав в ГК является существенным его недостатком.
Хотя право учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом не предусмотрено п.1 ст. 216 ГК РФ, тем не менее оно основывается на п.2 ст. 298 ГК РФ, в силу данного обстоятельства является самостоятельным и существенно отличается от права как оперативного управления, так и хозяйственного ведения.
В настоящее время деятельность учреждений, приносящая доход, все большее распространение получила и среди учреждений, относящихся к системе МВД России. Необходимость заниматься этой деятельностью объясняется прежде всего недостаточным финансированием данных учреждений, что приводит к снижению результативности их деятельности. Несмотря на профиль деятельности учреждений МВД России (отдел ОВД, образовательное учреждение МВД России, учреждения службы информационного обеспечения или иное учреждение), если учреждению разрешена данная деятельность и оно осуществляет ее успешно, то сама деятельность позволяет значительно снизить расходование бюджетных средств, улучшить материальную и техническую базу учреждения.
Учреждения МВД России, как и любое юридическое лицо, являются полноправными участниками гражданско-правовых отношений, и это участие в большей степени связано с деятельностью, в результате которой они получают доход.
В положении, на основании которого действует конкретное учреждение МВД России, должны быть четко прописаны пределы деятельности, приносящей доход, и компетенция органа управления. Порядок же участия в договорных обязательствах определен гражданским законодательством для всех юридических лиц.
Деятельность юридических лиц в системе МВД России, имеющих организационно-правовую форму учреждения, в сфере обязательственных отношений в основном связана с заключением договоров, которые являются правовой формой возникающих отношений. Договорные отношения обладают специфичностью, но независимо от этого гражданское законодательство рассматривает учреждения МВД России в качестве обычного субъекта гражданских правоотношений. К гражданско-правовым отношениям с их участием применяются общие нормы гражданского законодательства без каких-либо изменений, связанных с особым правовым статусом данных учреждений.
Развитие рыночных отношений и как следствие изменение порядка финансирования, большая свобода действий субъектов, проявляющаяся в негласном правиле «дозволено все, что не запрещено законом», не обошло стороной и учреждения внутренних дел. Их активному участию в договорных обязательственных отношениях способствуют следующие причины.
Во-первых, некоторые обязательственные отношения получили свое развитие в результате активного ведомственного нормотворчества. Некоторые обяза-
тельственные отношения закреплены в ведомственных нормативных актах, например, по обеспечению охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий на договорной основе, сопровождение грузов собственников, сопровождение авомототранспортных средств патрульными автомобилями ГИБДД.
Во-вторых, руководителям ОВД в связи с потребностью в дополнительном финансировании предоставлены широкие полномочия по самостоятельному решению вопросов в сфере оказания специфических платных услуг. Основное требование заключается в том, что оказание платных услуг не должно сказываться на выполнении органами своих непосредственных задач, обозначенных в положениях об организациях данного вида6.
В-третьих, развитие рыночных отношений разнообразило сферу оказания услуг, в которой нашлось место и для участия ОВД:
1) предоставление ГИЦ МВД России и информационных центров МВД России, УВД платных информационных и других услуг на договорной основе;
2) предоставление персональных данных о лицах, ранее судимых и находящихся в розыске;
3) предоставление архивной информации;
4) договорные экспертизы вещественных доказательств; предоставление экспертно-криминалисти-ческими подразделениями по согласованию с руководством МВД России платных методических, научно-исследовательских услуг по профилю своей деятельности сторонним организациям, в том числе зарубежным;
5) разнообразные формы охраны собственности и другие услуги, выполнение которых не нарушает функционирование органов, призванных решать прежде всего правоохранительные задачи.
Для подразделений ОВД (ППС, ГИБДД и др.) участие в договорных отношениях по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности предопределено теми задачами, которые решают подразделения местной милиции при обычном несении службы. Проведение массовых мероприятий (концертов, спортивных состязаний, массовых гуляний и др.) напрямую связано с усилением режима несения службы всех подразделений ОВД. Усиление режима несения службы подразделений ОВД проявляется в том, что не нормируется время несения службы, задействуются дополнительные силы и средства, несение службы проходит в необычных условиях (большое скопление людей на ограниченной территории, нахождение многих в нетрезвом состоянии и др.). Охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности в местах проведения массовых мероприятий объективно должны основываться на договорных (возмездных) отношениях между соответствующими подразделениями ОВД и организаторами массовых мероприятий.
В систему МВД России входят учреждения, чья деятельность отличается от основной массы учреждений этой системы. В рамках этой деятельности в соответствии с Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и ведомственными нормативными актами этим учреждениям предоставлено право заниматься деятельностью, которая приносит определенных доход (например, платная деятельность вуза МВД России). Непосредственная деятельность этих учреждений регулируется Положением о вузе МВД России: вузом МВД России является образовательное учреждение, имеющее статус юридического лица и реализующее профессиональные образовательные программы высшего профессионального образования в сфере правоохранительной и других видов деятельности, входящих в компетенцию МВД России.
Положение о вузе МВД России в полной мере учитывает требования законодательства в сфере образования. Действие законодательства в области образования распространяется на все образовательные учреждения на территории России независимо от их организационно-правовой формы и подчиненности.
Сейчас в стране функционирует множество частных образовательных учреждений, лицензированных соответствующим образом государством, почти во всех гражданских вузах введено платное обучение. В вузе МВД России эта тенденция набирает силу. Все это непривычно для россиян и вызывает немало противоречивых оценок и суждений.
Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» предоставляет вузам право на осуществление платной деятельности (п. 1 ст. 29). Законодатель существенно расширяет гражданскую правоспособность вузов как юридических лиц. Вузы вправе в пределах, установленных лицензией, осуществлять сверх финансируемых за счет государственного бюджета государственных заданий (контрольных цифр) по приему студентов, подготовку специалистов по соответствующим договорам с оплатой стоимости обучения физическими и (или) юридическими лицами. Доход от платной деятельности государственного или муниципального образовательного учреждения, за вычетом доли учредителя (собственника), реинвестируется в образовательное
учреждение, в том числе на увеличение расходов на заработную плату (по его усмотрению).
Несмотря на то, что вуз МВД России входит в качестве структурного элемента в систему этого министерства, он одновременно является типичным образовательным учреждением в рамках единой государственной системы образования, в своей деятельности руководствуются как ведомственными нормативными актами, так и общим законодательством, регулирующим образование в России. Осуществляя деятельность, приносящую доход, вуз МВД России действует исключительно в рамках своей основной деятельности, определенной министерством.
В связи с нестабильным положением в ряде областей, повлекшим неполное финансирование определенных учреждений, законодатель предоставил учреждениям право самостоятельно зарабатывать средства для поддержания своего нормального функционирования путем осуществления деятельности, приносящей доход. Однако в основном законодательстве, помимо предоставления данного права, эта деятельность не урегулирована. Необходимо создать единый законодательный акт, который регулировал бы основные положения этой деятельности относительно всех учреждений, что способствовало бы устранению противоречий и разногласий между основным законодательством и отдельными нормативными актами, регулирующими деятельность отдельных учреждений.
1 Ручкин О.Ю. Организационно-правовые аспекты участия ОВД РФ в договорных обязательствах. Автореф. дис... канд. юрид. наук. — М., 1997.
2 Комментарий к Гражданскому кодексу РФ / под ред. О.Н. Садикова. - М., 2007.
3 Суханов Е.А. Право хозяйственного ведения. право оперативного управления // Хозяйство и право. 2004. № 7.
4 Комаров П.Н. Правовое положение юридических лиц в системе МВД. Автореф. дис. канд. юрид. наук. — М., 1988.
5 Суханов Е.А. Некоммерческие организации как юридические лица // Хозяйство и право. 2004. № 7.
6 Хужин С.М. Нетипичные договоры с участием органов внутренних дел МВД РФ. Автореф. дис. канд. юрид. наук. — М., 1998.
