CC BY
227
Петров Игорь Валентинович
доктор экономических наук, профессор, начальник кафедры гражданского права и гражданского процесса Краснодарского университета МВД России (e-mail: [email protected])
Верстов Вадим Викторович
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и гражданского процесса Краснодарского университета МВД России (e-mail: [email protected])
Некоторые аспекты участия органов внутренних дел в обязательственных правоотношениях
В статье рассматривается специфика участия органов внутренних дел и ведомственных образовательных учреждений в обязательственных правоотношениях. Органы внутренних дел имеют права и несут обязанности в сфере гражданских правоотношений лишь в том объеме, который необходим для нормального функционирования указанных органов. В связи с принятием Закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ образовательные учреждения МВД России по своей организационно-правовой форме стали казенными учреждениями, что ограничивает возможность их участия в обязательственных правоотношениях.
Ключевые слова: органы внутренних дел, государственные образовательные казенные учреждения МВД России, обязательственные правоотношения.
I.V. Petrov, Dsc (Economy), Professor, Head Chair civil law and civil process, Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs; e-mail: [email protected];
V.V. Verstov, PhD (Law), Assistant Professor, Chair civil law and civil process, Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs; e-mail: [email protected].
In article specificity of participation of law-enforcement bodies and their departmental educational institutions in obligations legal relationship is considered. Law-enforcement bodies have the rights and perform duties in sphere of civil legal relationship only in that volume which is necessary for normal functioning of the specified bodies. In connection with adoption of law from 5/8/2010 № 83-FZ educational institutions of the Ministry of Internal Affairs of Russia under the organizational-legal form became state establishments that limits possibility of their participation in obligations legal relationship.
Key words: internal affairs bodies, state educational state establishments ministry of Internal Affairs of the Russia, debt relationships.
Участие органов внутренних дел в обязательственных отношениях в определенной мере связано с их правоохранительной деятельностью, а также с функционированием органов как самостоятельных и независимых хозяйственных субъектов.
Возможность самостоятельного вступления в гражданско-правовые отношения обусловлена тем, что основные элементы системы органов внутренних дел России наделяются правами и обязанностями юридического лица [1, а 28-31].
Рассматриваемые гражданско-правовые отношения обладают определенной специфичностью, связанной с особым субъектом. Особенность субъекта выражается в том, что по своей сути органы внутренних дел - это органы государственного управления, наделенные властными полномочиями. Для типичных отношений с участием органов внутренних дел - уголовно-правовых, административно-правовых и других, характерно, что органы выступают в них с позиции государственной власти, предполагающей подчиненность, юридическое неравенство иных субъектов.
71
Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений выравнивает юридическое положение сильной и слабой сторон, вне зависимости от экономического и социального положения, не зависимо от формы собственности, которую представляет участник отношений, иерархического уровня, на котором может находиться каждый из субъектов в системе других правоотношений [2, с. 275]. При этом юридическое равенство участников правоотношений не означает равенства их субъективных гражданских прав, а предполагает равенство их возникновения у носителей, изменения и прекращения, ответственности за нарушения. В рассматриваемых отношениях, отнесенных к предмету гражданского законодательства, юридическое равенство их участников перед гражданским законом и судом принимается во внимание независимо от материального и социального неравенства либо от организационно-властной зависимости друг от друга, что присуще исключительно гражданско-правовому методу воздействия на поведение лиц. Гражданско-правовой метод, которому свойственны вышеперечисленные черты, вносит свои коррективы в возникающие гражданско-правовые отношения с участием органов внутренних дел России.
Смешение в возникающих правоотношениях черт, присущих гражданско-правовому методу воздействия на общественные отношения и властной юридической природы органов внутренних дел, как представителей государственной власти в правоохранительной сфере,способствует возникновению правоотношений, которые нельзя по некоторым элементам отнести к гражданско-правовым в чистом виде, так как наличие в указанных отношениях специфического субъекта предполагает несвойственные гражданско-правовому методу черты, проявляющиеся: в порядке заключения обязательственных отношений, в ведомственной регламентации, императивности большинства норм, и других чертах.
Еще одной особенностью гражданско-правовых отношений с участием органов внутренних дел является соответствие характера и целей деятельности органа внутренних дел, возникающим гражданским правоотношениям. Эта особенность обусловлена содержанием специальной гражданской правоспособности органа внутренних дел. Наделение специальной правоспособностью, происходит в рамках определенной организационно-правовой формы. Для органов внутренних дел Российской Федерации типичной организационно-правовой формой выступления во вне является организационно-правовая форма учреждения.
Таким образом, органы внутренних дел имеют права и несут обязанности в сфере гражданских правоотношений лишь в том объеме, который необходим для нормального функционирования указанных органов.
Деятельность органов внутренних дел в сфере обязательственных отношений в основном связана с заключением договоров, которые являются правовой формой возникающих отношений. Договорные отношения с участием органов внутренних дел обладают определенной специфичностью, но независимо от этого, действующее гражданское законодательство рассматривает органы внутренних дел в качестве обычного субъекта гражданских правоотношений. Это проявляется в том, что к гражданско-правовым отношениям с их участием применяются общие нормы гражданского законодательства без каких-либо изменений, связанных с особым правовым статусом данных органов. В частности, в случае возникновения разногласий по заключению, исполнению договоров, споры решаются не в административном, а в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.
В последнее время наблюдается тенденция по изменению правового статуса органов внутренних дел, особенно как участников гражданско-правовых отношений. Гражданская правосубъектность органов внутренних дел Российской Федерации приближается к правосубъектности других участников гражданско-правовых отношений.
Вместе с тем, ряд гражданско-правовых договоров с участием органов внутренних дел урегулированы подзаконными (ведомственными) нормативными актами, применимыми только к отношениям с участием указанных органов. Это еще раз, по нашему мнению свидетельствует о специфике возникающих гражданских правоотношений.
Хотелось бы отметить, что развитие рыночных отношений, и как следствие изменение порядка финансирования, большая свобода действий субъектов, проявляющаяся в негласном правиле - дозволено все, что не запрещено законом, не обошло стороной и органы внутренних дел РФ. В настоящее время наблюдается тенденция все более активного участия органов внутренних дел в договорных обязательственных отношениях. Этому, по нашему мнению, способствует несколько причин.
Во-первых, некоторые обязательственные отношения получили свое развитие в результате активного ведомственного нормотворчества. В последнее время ряд обязательственных отношений были закреплены в ведомственных нормативных актах, например, по обеспечению охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий на договорной основе,
72
сопровождение грузов собственников, сопровождение автомототранспортных средств патрульными автомобилями ГАИ, и многие другие.
Во-вторых, руководителям органов внутренних дел, в связи с потребностью в дополнительном финансировании, были предоставлены довольно широкие полномочия по самостоятельному решению вопросов в сфере оказания специфических платных услуг. Основное требование при этом заключается в том, что оказание платных услуг органами внутренних дел не должно сказываться на выполнение органами своих непосредственных задач, обозначенных в положениях об организациях данного вида.
В-третьих, развитие рыночных отношений разнообразило сферу оказания услуг, в которой нашлось место и для участия органов внутренних дел, например, договорные экспертизы вещественных доказательств, предоставление экспер-тно-криминалистическими подразделениями по согласованию с руководством МВД России платных методических, научно-исследовательских услуг по профилю своей деятельности сторонним организациям, в том числе зарубежным [3], разнообразные формы охраны собственности [4] осуществление платной деятельности в области образования [5] и многие другие услуги, выполнение которых не нарушает функционирование органов, призванных прежде всего решать правоохранительные задачи.
Делая анализ хозяйственно-договорной деятельности с участием органов внутренних дел, некоторые авторы [6, а 16] предлагают условно поделить все органы внутренних органы на три группы, при этом критерием разграничения выступает выраженность хозяйственной деятельности в зависимости от участия в обязательственных отношениях.
С учетом данного критерия разграничения, в первую группу войдут те органы, для которых хозяйственная деятельность совпадает с выполнением основных задач. К данной группе можно отнести отделы вневедомственной охраны при органах внутренних дел и некоторые другие подразделения.
Вторую группу образуют органы внутренних дел, для которых участие в обязательственных отношениях является частью тех специфических, правоохранительных функций, которые они выполняют при решении своих основных задач, например, информационные услуги ОВД, охрана общественного порядка на договорной основе полицией, возмездные услуги государственной автомобильной инспекции, возмездные образовательные услуги и многие другие.
В третью группу можно включить все те органы и подразделения, для которых несвойствен-
но вступление в гражданско-правовые отношения, так как выполнение данными органами и подразделениями своих специфических функций не связано с вовлечением в хозяйственную деятельность, например, трудно представить участие службы уголовного розыска или отдела по борьбе с экономическими преступлениями в обязательственных отношениях. Хотя можно допустить оказание платных услуг подразделениями третьей условной группы, например, взаимодействие на договорной основе с частно-детективными и охранными агентствами по поводу предоставления оперативной информации, использование которой последними не приведет к нарушению прав и свобод личности. К тому же указанное взаимодействие довольно часто встречается в деятельности детективных и охранных предприятий. Как правило, руководителями детективных и охранных предприятий являются бывшие ответственные работники правоохранительных органов (МВД, ФСБ, различных спецподразделений), которые неофициальными путями получают необходимую информацию у бывших коллег по работе в правоохранительных органах [6, а 16].
Для выделения и обоснования предпосылок, которые способствуют вовлечению органов внутренних дел России в обязательственные отношения, определенный интерес представляет анализ второй условной группы, так как в данной группе наиболее ярко выражаются те общие черты, которые присущи образовательным учреждениям МВД России, как участникам обязательственных отношений.
До 1 января 2012 г. образовательные учреждения МВД России, помимо своей основной деятельности, оказывали платные образовательные услуги, посредством функционирования внебюджетных факультетов, где осуществлялась подготовка специалистов на договорной основе. Однако, после указанной даты, данный вид деятельности попал под запрет, а значит и участие ведомственных образовательных учреждений в обязательственных правоотношениях стало нелегитимным.
Согласно Федеральному Закону РФ от 08.05.2010 № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" [7] (далее - Закон № 83-ФЗ) создан новый тип государственных (муниципальных) учреждений - казенные учреждения. Одновременно внесены изменения в Бюджетный кодекс РФ. Закон № 83-ФЗ вступил в действие с 01.01.2011.
Так, в соответствии с п. 1 ст. 31 Федерального закона N 83-ФЗ все учреждения МВД изменили
правовой статус с федеральных государственных учреждений на федеральные казенные учреждения.
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ казенное учреждение представляет собой государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и/или исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
Таким образом, казенное учреждение не является аналогом федерального государственного унитарного предприятия, а представляет собой юридическое лицо, решающее определенные задачи в ключе полномочий федерального органа исполнительного власти или органа местного самоуправления. Согласно ст. 161 Бюджетного кодекса РФ казенное учреждение имеет следующие правовые особенности:
1. Казенное учреждение может осуществлять приносящую доход деятельность только в том случае, если такое право предусмотрено в его учредительных документах (ст. 41 Бюджетного кодекса РФ). Все иные виды деятельности (не указанные в учредительных документах) будут считаться незаконными.
Доходы, поступающие казенному учреждению от "разрешенной коммерческой деятельности", у него не остаются, а в полном объеме поступают в доход соответствующего бюджета РФ и учитываются на отдельных лицевых счетах. Согласно ст. 41 Бюджетного кодекса РФ доходы, полученные казенными учреждениями от приносящей доход деятельности, поступают в бюджеты соответствующих уровней без уплаты налогов и сборов, то есть "в полном объеме". Такие доходы не включаются в расчет налоговой базы по налогу на прибыль, а расходы, понесенные казенным учреждением, не уменьшают налоговую базу по налогу на прибыль. Согласно приказу Минфина РФ от 17.08.2010 № 92н (далее - Приказ № 92н) срок действия генеральных разрешений, выдаваемых казенным учреждениям на открытие лицевых счетов по учету средств, поступающих от приносящей доход деятельности, продлен до 01.01.2012. Если новое казенное учреждение создано до вышеуказанного срока, то вместо генерального выдается обычное разрешение. Также Приказом № 92н установлено, что доходы казенных учреждений от платных услуг, оказываемых юридическим и физическим лицам, по-
ступают в бюджет соответствующего уровня. До 01.01.2012 федеральные казенные учреждения и казенные учреждения субъектов РФ и муниципальных образований могут использовать внебюджетные средства для обеспечения своей деятельности, на стимулирующие выплаты сотрудникам и развитие материально-технической и производственной базы.
Согласно п. 19 ст. 33 Закона № 83-Ф3 для казенных учреждений устанавливаются особые условия оказания платных услуг в переходный период. Особыми условиями является наличие генерального разрешения, выдаваемого главным распорядителем бюджетных средств, на оказание платных услуг. В генеральном разрешении в обязательном порядке должны быть указаны: источники образования и направления использования внебюджетных средств; нормативно-правовые акты РФ, устанавливающие источники образования внебюджетных средств; положения устава казенного учреждения, регламентирующие порядок оказания платных услуг и виды оказываемых платных услуг; гражданско-правовые договоры, предусматривающие получение средств с целью возмещения расходов по содержанию имущества.
2. Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему в органах Федерального Казначейства.
3. Казенное учреждение самостоятельно выступает в суде в качестве истца и ответчика. То есть оно может самостоятельно, без уведомления, с собственником или исполнительным государственным органом, в ведении которого оно находится, инициировать судебные иски.
4. Казенное учреждение не имеет права получать или предоставлять кредиты (займы), а также приобретать ценные бумаги. Также казенное учреждение не получает бюджетные кредиты и бюджетные субсидии. Любой договор кредита (займа), по которому казенное учреждение выступает одной из сторон, будет считаться ничтожным, так как противоречит действующему законодательству. Это подтверждается и арбитражной практикой [8].
И хотя в настоящее время арбитражные суды еще не успели "наработать" практику по спорам с участием казенных предприятий, вышеуказанное постановление ФАС Московского округа продолжает действовать, так как эта норма, ранее распространяемая на ФГУ, распространяется и на казенные учреждения.
Согласно ст. 4 Федерального закона РФ от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных
74
нужд" казенные учреждения обязаны проводить тендеры при любых видах закупок.
К 01.01.2012 г. в оперативном управлении казенных учреждений остается имущество, ранее закрепленное за государственными (муниципальными) учреждениями, и процедуры перерегистрации уже не потребуются. Также в связи с нормой ст. 31 Закона № 83-ФЗ не потребуется переназначать руководителей учреждений. Казенным учреждением не потребуется проводить процедуру перерегистрации или повторного получения лицензий на отдельные виды деятельности, подлежащие лицензированию. К казенным учреждениям перейдут уже имеющиеся лицензии. Кроме того, в переходном периоде не производится перерегистрация казенного учреждения, так как требуется только внести соответствующие изменения в его учредительные документы.
Вообще, отличительная черта процесса возникновения в Российской Федерации нового типа бюджетных учреждений состоит в том, что процесс их создания не является реорганизацией. В основном казенные учреждения будут решать государственные задачи в сфере обеспечения безопасности, правопорядка и обороноспособности государства.
Таким образом, в связи с принятием Закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ образовательные учреждения МВД России по своей организационно-правовой форме стали казенными учреждениями, что ограничивает возможность их участия в обязательственных правоотношениях.
1. Фролов А.Д. Юридические лица. Лекция. УВШ МВД РФ. Уфа, 1993. С. 28-31.
2. Алексеев С. С. Предмет советского гражданского права. Сб. уч. трудов. Т. 1. Свердловск. СЮИ. 1959. С. 275.
3. Вопросы организации производства судебных экспертиз в экспертно-криминалистичес-ких подразделениях органов внутренних дел Российской Федерации: Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 29 июня 2005 г. N 511 г. // Российская газета. 2005. 18 августа. № 3860.
4. Об утверждении устава федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" министерства внутренних дел российской федерации: Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 21 мая 2005 г. № 401 // СПС "ГАРАНТ"
5. Об утверждении Положения о порядке осуществления военным образовательным учреждением высшего профессионального образования внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации платной деятель-
ности в области образования: Приказ МВД РФ от 01.11.2005 N 879 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. 21 ноября. N 47.
6. Ручкин О.Ю. Организационно-правовые аспекты участия органов внутренних дел Российской Федерации в договорных обязательствах: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 16.
7. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ (ред. от 30.11.2011, с изм. от 06.12.2011) //СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2291.
8.Согласно постановлению ФАС МО от 08.04.2009 № КГ-А40/1448-09 договор кредита (займа), заключенный бюджетным учреждением в нарушение нормы абз. 2 п. 4 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ, является ничтожной сделкой.
1. Frolov A.D. Legal bodies. Lecture. UVS the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation. Ufa, 1993. P. 28-30.
2. Alexeys SS. Subject of the Soviet civil law. Col. works. T. 1. Sverdlovsk. 1959. P. 275.
3. Questions of the organization of manufacture of judicial examinations in expert-kriminalistic divisions of law-enforcement bodies of the Russian Federation: the Order of the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation from June, 29th, 2005 N 511 // the Russian newspaper. 2005. on August, 18th. № 3860.
4. About the statement of the charter of federal state unitary enterprise "Protection" of the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation: the Order of the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation from May, 21st, 2005 № 401 // Union of Right Forces "GUARANTOR".
5. About the Position statement about a procedure military educational institution of the higher vocational training of internal troops of the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation of paid activity in the sphere of education: the Order of the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation from 11 /1/2005 N 879//the Bulletin of statutory acts of federal enforcement authorities. 2005. on November, 21st. N 47.
6. Ruchkin O.Ju. Organizational-legal aspects of participation of law-enforcement bodies of the Russian Federation in treaty obligations: The dissertation author's abstract. ... the candidate of jurisprudence. M., 1997. P. 16.
75
7. About modification of separate acts of the Russian Federation in connection with perfection of a legal status of the state (municipal) establishments: the Federal law from 5/8/2010 N 83-FZ (ред. From 11/30/2011, from amendment from 12/6/2011) // Meeting of the legislation of the Russian Federation. 2010. N19. Item 2291.
8. According to the decision of FAS МО from 4/8/ 2009 № ^^40/1448-09 the contract of the credit (loan) concluded by budgetary establishment in infringement of norm of paragraph 2 of item 4 of item 161 of the Budgetary code of the Russian Federation, is the insignificant transaction.
76
