CC BY
198
УДК 347.25 ББК 67.304
ОПЕРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ХОЗЯЙСТВЕННОЕ ВЕДЕНИЕ В СИСТЕМЕ МВД РОССИИ
ЮЛИЯ СЕРГЕЕВНА СМЕРДИНА,
адъюнкт кафедры гражданского права и процесса Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
E-mail: [email protected]
Научный руководитель: Муратова С.А., доцент кафедры гражданского и семейного права Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина, кандидат юридических наук, доцент
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются вопросы осуществления права оперативного управления и хозяйственного ведения органами внутренних дел. Анализируются возможности подразделений органов внутренних дел по распоряжению имуществом, закрепленным за ними, а также по осуществлению деятельности, приносящей доход, исходя из нормативно-правовых актов, регулирующих их деятельность.
Ключевые слова: подразделения органов внутренних дел, право оперативного управления, право хозяйственного ведения, казенное учреждение, унитарное предприятие.
Annotation. The article deals with the issues of exercising the right of by the organs of internal affairs. The article considers the opportunities of the divisions of the internal affairs organs to dispose of property in their possession and the opportunity to undertake income producing activities on the basis of regulatory legal acts controlling their activity.
Keywords: divisions of the internal affairs organs, the right of operative administration, the right of economic management, public institution, unitary enterprise.
Органы внутренних дел, являясь органами государственной власти и составной частью правоохранительной системы, прежде всего, выполняют первостепенные для них задачи — защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан, обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, борьба с преступностью. Вместе с тем, специфические функции, возложенные на органы внутренних дел, не исключают их участия в гражданском обороте. Данный факт обуславливает закрепление за органами внутренних дел имущества на праве оперативного управления и хозяйственного ведения.
Министерство внутренних дел Российской Федерации возглавляет систему органов внутренних дел и действует от имени и по поручению государства, в связи чем, оно обладает властно-распорядительными функциями, обусловленными целями и задачами, стоящими перед ним. Положение о МВД 2011 г. в п. 10 устанавливает, что МВД России яв-
ляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере управления и распоряжения имуществом органов внутренних дел и внутренних войск1. Согласно подп. «г» п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям2. Важно отметить, что в отдельных случаях МВД России может обладать полномочиями учредителя от имени Российской Федерации по отношению к юридическому лицу. Так, согласно п. 3 Устава Академии Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее по тексту — Академия) Министерству вну-
тренних дел принадлежат полномочия учредителя Академии от имени Российской Федерации3.
Вместе с тем, действующее ранее Положение о МВД России 1996 г. раскрывало функции МВД России в сфере управления и распоряжения имуществом путем перечисления правомочий, принадлежащих министерству. Так, согласно подп.39 п. 8 указанного положения МВД России осуществляло право владения, пользования, распоряжения (оперативного управления) недвижимым и движимым имуществом, которое находилось в федеральной собственности. Оно арендовало недвижимое и движимое имущество, осуществляло в установленном порядке отчуждение объектов, находящихся на праве оперативного управления и подведомственных МВД России, созданных или приобретенных за счет средств федерального бюджета, осуществляло сдачу в аренду закрепленного имущества, а также обеспечивало эксплуатационно-техническое обслуживание и охрану закрепленного имущества в пределах выделенных средств4. Вместе с тем, можно сделать вывод, что названные правомочия и в настоящее время принадлежат МВД России как составные элементы управления и распоряжения имуществом органов внутренних дел (п. 10 действующего Положения о МВД России).
В соответствии с п. 16 положения о МВД России 2011 г. территориальные органы МВД России, образовательные, научные, медико-санитарные, санитарно-курортные организации системы МВД России, а также иные организации и подразделения, созданные в целях выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России, имеют в оперативном управлении объекты административного, социально-бытового и хозяйственного назначения. МВД России вправе осуществлять управление и распоряжение жилищным фондом, закрепленным на праве оперативного управления за министерством в соответствии с его назначением5. Таким образом, МВД России может участвовать в гражданских правоотношениях от имени публичного образования, а также в качестве самостоятельного юридического лица.
Исследователи выделяют следующие группы субъектов в системе МВД России, которые участвуют в гражданских правоотношениях. Во-первых, подразделения, осуществляющие государственно-
властные полномочия и непосредственно выполняющие задачи, возложенные ФЗ «О полиции», иными законодательными и нормативно-правовыми актами на органы внутренних дел. Во-вторых, подразделения ОВД, для которых хозяйственная деятельность названа в качестве основной цели функ-ционирования6.
В литературе отмечается, что, несмотря на то, что в системе МВД России сферы функционирования юридических лиц различаются, как различаются и стоящие перед ними задачи, их объединяет одна цель — обеспечение стабильной деятельности и эффективного функционирования системы МВД России в целом. Однако, специфические функции, выполняемые МВД России, обуславливают преимущественное участие подразделений в административных и уголовно-процессуальных правоотношениях. Вместе с тем, необходимость обеспечения функционирования МВД России обуславливает участие подразделений ОВД в гражданско-правовых отношениях. Таким образом, участие МВД России в гражданско-правовых отношениях прямо или косвенно обусловлено необходимостью выполнения профессиональных задач, стоящих перед подразделениями МВД России7.
В настоящее время подразделения системы МВД России действуют в организационно-правовых формах казенного учреждения и унитарного предприятия. Федеральные казенные учреждения в системе МВД России представляют: Главный информационно-аналитический центр МВД России, Главный центр специальных перевозок МВД России, Главный центр связи и защиты информации МВД России8, Главный центр административно-хозяйственного и транспортного обеспечения МВД России9, Центральная медико-санитарная часть МВД России10 и т.д.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2005 г. N° 66 «Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации» создано федеральное государственное унитарное предприятие «Охрана», осуществляющее функции по проектированию, монтажу, обслуживанию, ремонту технических средств охраны11. Устав ФГУП «Охрана» устанавливает, что данное юридическое лицо является коммерческой организацией12. Предприятие на-
ходится в ведомственном подчинении МВД России. Полномочия собственника в отношении имущества, принадлежащего предприятию, осуществляет МВД России и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом. Устав также содержит нормы, характеризующие предприятие в качестве юридического лица и дублирует порядок привлечения к ответственности предприятий по гражданско-правовым обязательствам, установленный п. 6 ст. 113 ГК РФ (пп. 1.6 п. I Устава).
Учредительные документы казенных учреждений системы МВД России содержат ограничения, предусмотренные п. 4 ст. 298 ГК РФ. Согласно уставу Академии управления МВД России (далее Устав Академии) она является казенным учреждением, за которым имущество закрепляется на праве оперативного управления. Академия без согласия собственника не вправе совершать сделки, возможным последствием которых будет являться отчуждение или обременение имущества, принадлежащего образовательному учреждению на праве оперативного управления, либо приобретенного на средства, выделенные собственником. Для образовательного учреждения существует запрет на долевое участие в деятельности других учреждений, организаций, приобретение акций, облигаций, иных ценных бумаг и получение доходов (дивидендов, процентов) по ним, получение займов и кредитов. Заключение и оплата государственных контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации в пределах доведенных Академии лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств (пп. 211, 223, 224 п. VIII Устава Академии)13.
В соответствии с абз. 2 п. 4 ст. 298 ГК РФ казенное учреждение вправе заниматься деятельностью, приносящей доход. Так, Академия управления при наличии лицензии вправе осуществлять платную образовательную деятельность, оказывать дополнительные образовательные услуги, осуществлять иную приносящую доход деятельность на договорной основе с физическими или юридическими лицами. Средства, полученные от приносящей доход деятельности, поступают в федеральный бюджет.
Деятельностью, связанной с извлечением доходов, занимаются и иные казенные учреждения
системы МВД России. Так, подразделения вневедомственной охраны созданы в целях выполнения задач по охране и защите собственности. В соответствии с п. 2 Приказа МВД России № 609 от 4 августа 2006 г. охрана имущества физических и юридических лиц на основе договоров в системе МВД России является исключительной компетенцией подразделений полиции (ранее милиции) вневедомственной охраны14. Вместе с тем, важно отметить, что правовой статус вневедомственной охраны был значительно изменен. Исследователи, занимавшиеся проблемой правового положения вневедомственной охраны в период действия Закона «О милиции», отмечали, что важная особенность правового положения вневедомственной охраны состояла в том, что она осуществляла свою деятельность на принципах самоокупаемости, самофинансирования и содержались за счет средств, поступавших по договорам о предоставлении услуг (ч. 4 ст. ст. 35 Закона «О милиции» в ред. от 31 марта 1999 г. № 68-ФЗ)15.
В настоящее время в соответствии с п. 3 ст. 47 ФЗ «О полиции» средства, полученные полицией по договорам об охране имущества и объектов граждан и организаций и о предоставлении иных услуг, связанных с обеспечением охраны имущества, являются доходами федерального бюджета16. Учредительные документы подразделений вневедомственной охраны дублируют положение ст. 47 ФЗ «О полиции». Так, например, согласно п. 30 Устава ФГКУ «УВО УМВД России по Ямало-Ненецкому автономному округу» доходы, полученные от предоставления услуг, связанных с обеспечением охраны имущества по договорам, поступают в федеральный бюджет.
Подводя итог, необходимо отметить, что учреждения системы МВД России вступают в гражданские правоотношения в целях обеспечения материально-технической базы для выполнения задач, поставленных перед подразделениями МВД России. Правовая возможность совершать сделки учреждениями системы МВД России по своей сути аналогична правам иных казенных учреждений. Так, они могут совершать сделки, направленные на выполнение хозяйственных операций, которые необходимы для достижения основных целей, стоящих перед учреждением, либо сделки непосредственно свя-
занные с осуществлением текущей хозяйственной деятельности.
Важно отметить, что исследователи, анализировавшие Закон РСФСР «О милиции» и иные законодательные акты, регулирующие участие подразделений МВД в гражданских правоотношениях, пришли к выводу, что законодатель, с одной стороны, не препятствовал подразделениям ОВД получать внебюджетные средства, а с другой стороны, прямо не указывал на возможность осуществления ими предпринимательской деятельности как на один из источников доходов. Так, по мнению В.В. Ковя-зина, действовавшее законодательство позволяло признавать некоммерческие организации системы МВД России субъектами предпринимательской деятельности. Вместе с тем, предпринимательская деятельность подразделений МВД России являлась подчиненной по отношению к их основной деятельности, и способствовала финансовому обеспечению ОВД17.
В настоящее время в соответствии со ст. 31 Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 все федеральные государственные учреждения, и в том числе учреждения системы МВД России, преобразованы в федеральные казенные учреждения18. В соответствии со ст. 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации под казенным учреждением понимается государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющие оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ, и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях реализации полномочий, предоставленных органам власти. Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Органы внутренних дел в целях реализации ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ осуществляют предоставление государственных услуг19. В соответствии с абз. 2 п. 4 ст. 298 ГК РФ казенные учреждения могут осуществлять приносящую доход деятельность только в соответствии с учредительными документами. Полученный доход, соответственно, поступает в федеральный или муниципальный бюджет. Таким образом, финансирование казенных учреждений полностью осуществляется за счет
средств соответствующего бюджета; государство при этом, оставляет за собой право на обращение дохода от их деятельности в соответствующий бюджет.
Подводя итог, необходимо отметить, что за органами внутренних дел имущество закрепляется на праве оперативного управления (за казенными учреждениями) или хозяйственного ведения (за унитарными предприятиями), земельные участки — на праве постоянного бессрочного пользования. Вышеназванные права являются видами ограниченных вещных прав. При этом правовое положение субъектов права оперативного управления и права хозяйственного ведения определяется комплексом нормативных правовых актов (ГК РФ, Бюджетный кодекс РФ и др.), на них также распространяются нормы об ограничении правомочия распоряжения и возможности осуществления деятельности приносящей доход, все это закрепляется в учредительных документах юридических лиц системы МВД России.
Литература
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 5 мая 2014 г., с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2014 г.) // РГ. 1994. № 238—239.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. (ред. от 21 июля 2014 г., с изм. и доп., вступ. в силу с 1 сентября 2014 г.) // РГ. 1998. № 153—154.
References
1. Civil code of the Russian Federation (part one) from 30.11.1994, No. 51-FZ (as amended on 05.05.2014, with var. and additional, takes. in force from 01.09.2014,) // WG. 1994. No. 238—239.
2. Budget code of the Russian Federation dated 31.07.1998, (as amended from 21.07.2014, with var. and additional, takes. in force from 01.09.2014) // WG. 1998. No. 153—154.
1 Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 (ред. от 6 августа 2014 г.) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации (вместе с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации») // РГ. 2011. № 43.
2 Указ президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22 июня 2010 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполни-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
тельной власти» // РГ. 2004. № 50.
3 Устав федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Академия Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации» (в ред. приказов МВД России от 31 мая 2011 г. № 575, от 1 ноября 2012 г. № 993) // http://www.amvd. тЮ^е/1197.
4 Указ Президента РФ от 18 июля 1996 г. № 1039 «Об утверждении положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации» (утратил силу) // РГ. 1996. № 143.
5 Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 (ред. от 6 августа 2014 г.) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации (вместе с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации») // РГ. 2011. № 43.
6 ГореликА.П. Гражданско-правовой режим имущества учреждений МВД России: диссертация кандидата юридических наук: 12.00.03. М., 2004. С. 32.
7 Максимов В.А. Принцип специальной правоспособности государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, входящих в систему МВД России // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. 2007. № 29. Т. 9. С. 85.
8 Распоряжение Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 1475-р «О создании федерального казенного учреждения «Главный центр связи и защита информации МВД России» // СЗ РФ. 2011. № 34. Ст. 5056.
9 Распоряжение Правительства РФ от 22 августа 2011 г. № 1475-р «О создании федерального казенного учреждения «Главный центр административно-хозяйственного и транспортного обеспечения Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ, 2011. № 34. № 5057.
10 Распоряжение Правительства РФ от 26 октября 2011 г. № 1870-р «О создании федерального казенного учреждения здравоохранения «Центральная медико-санитарная часть МВД России» // СЗ РФ.2011. № 44. Ст. 6302.
11 Постановление Правительства РФ от 11 февраля 2005 г. № 66 (ред. от 16 февраля 2013 г.) «Вопросы реформирования
вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации // РГ. 2005. № 32.
12 Приказ МВД России от 13 мая 2011 г. № 367 (ред. от 23 мая
2013 г.) «О некоторых вопросах организации деятельности федерального государственного унитарного предприятия «Охрана» Министерства внутренних дел Российской Федерации» (вместе с «Уставом федерального государственного унитарного предприятия «Охрана» Министерства внутренних дел Российской Федерации») // РГ. 2011. № 144.
13 Устав федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Академия Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации» (в ред. приказов МВД России от 31 мая 2011 г. № 575, от 1 ноября 2012 г. № 993) // http://www.amvd.rU/D/ node/1197.
14 Приказ МВД РФ от 4 августа 2006 г. № 609 (ред. от 1 апреля 2008 г., с изм. от 22 июля 2011 г.) «Вопросы организации деятельности строевых подразделений милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации» // Консультант плюс.
15 Жданов В.Ю. Проблемы реализации гражданской правосубъектности юридических лиц МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ обязательственных правах // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности ОВД. Ч. 1. М., 2004.
16 Федеральный закон «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (в ред. ФЗ от 21 июля 2014 г.) // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
17 Ковязин В.В. Предпринимательская деятельность некоммерческих организаций системы МВД России: диссертация кандидата юридических наук: 12.00.13, 12.00.03. М., 2000. С. 110, 162.
18 Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ (ред. от 5 мая
2014 г.) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» // РГ. 2010. № 100.
19 Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (ред. от 21 июля 2014 г.) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // РГ. 2010. № 168.
ЮРИДИЧЕСКАЯ ЭТИКА
Юридическая этика: учеб. пособие для студентов, об-учачающихся по специальностям «Юриспруденция», «Правоохранительная деятельность» / [И.И. Аминов и др.]. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013.
В соответствии со структурой курса и основными категориями этики в пособии раскрываются содержание и социальная ценность профессиональной этики юриста, выделяются виды этики, нравственные аспекты назначения российского уголовного процесса и его принципов, институтов уголовно-процессуального доказывания и мер уголовно-процессуального принуждения, нравственные основы деятельности в досудебных и судебных стадиях уголовного процесса, а также вопросы культуры уголовно-процессуальной деятельности. Значительное внимание уделено истории развития нравственно-правовых идей в России, этическим требованиям, предъявляемым к следователям, прокурорам, адвокатам и судьям. Для студентов юридических факультетов и институтов, будущих работников правоохранительных органов, судов, прокуратуры и т.д., а также юристов-практиков.
