CC BY
69Гражданское право
ОРГАНЫ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА КАК УЧАСТНИКИ ГРАЖДАНСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
ПРИМЕНКО Юлия Викторовна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса ЧОУ ВО «Нижегородская правовая академия». E-mail: jp.04@mail.ru
Краткая аннотация: В настоящей статье анализируется правовой статус органов опеки и попечительства как участниковгражданских правоотношений по установлению, осуществлению и прекращению опеки в отношении совершеннолетних недееспособных граждан. Рассмотрены права, обязанности и ответственность органов опеки и попечительства за осуществление предусмотренных законодательством полномочий и функций в сфере опеки.
Abstract: This article analyses the legal status of bodies of guardianship and guardianship as participants in civil legal relations on establishment, implementation and termination of guardianship in respect of adult disabled citizens. Considered the rights, obligations and responsibility of bodies of guardianship and guardianship for the exercise of statutory powers and functions in the sphere of guardianship.
Ключевые слова: Опека, орган опеки и попечительства, опекун, совершеннолетний недееспособный гражданин.
Keywords: Custody, guardianship and guardianship, the guardian, the incapacitated adult citizen.
До 1 января 2008 г. органами опеки и попечительства являлись органы местного самоуправления. Соответствующие положения содержались в п. 1 ст. 34 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) [1] и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».[2]
В связи со вступлением в силу Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» деятельность по опеке и попечительству отнесена к компетенции субъектов РФ, а органам местного самоуправления была предоставлена возможность участия в осуществлении данной деятельности.[3]
Таким образом, полномочиям по опеке и попечительству был придан государственный статус, что повлекло за собой повышение уровня защиты прав и законных интересов граждан при установлении и прекращении опеки над ними.
В настоящее время п. 1 ст. 34 ГК РФ и ст. 6 Федерального закона от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее - Закон об опеке и попечительстве), органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.[4]
Органами опеки и попечительства могут
быть также органы местного самоуправления в случае, если законом субъекта Российской Федерации они наделены полномочиями по опеке и попечительству с передачей им необходимых финансовых и материальных средств.
Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (п.4 ст.3 Закона об опеке и попечительстве). Как показывает практика, субъекты РФ использовали две модели: создание государственной системы органов опеки и попечительства либоделегирование государственных полномочий на муниципальный уровень.
Как отмечает А.Н. Борисов «...такая схема не разрушит сложившихся эффективных моделей деятельности в регионах, где налажено хорошее сотрудничество с муниципалитетами, а главное -.будет способствовать своевременному выявлению престарелых граждан и инвалидов, нуждающихся в опеке (попечительстве), и ее установлению, обеспечит контроль и координацию деятельности по опеке и попечительству на региональном уровне».[5]
На наш взгляд, возможность вариативности при выборе модели и самостоятельность субъекта РФ в решении вопроса организации деятельности органов опеки позволяет использовать уже сложившуюся практику и оптимально выстроить данную
систему с учетом особенностей региона.
Но, с другой стороны, как указывает Л.Ю. Михеева «...чтобы выяснить, какое именно подразделение... правомочно устанавливать опеку и попечительство и осуществлять надзор за опекунами и попечителями, необходимо ознакомиться с законодательством данного региона...».[6]
Как показал анализ управленческих структур по вопросам опеки в разрезе субъектов РФ сохранился отраслевой принцип: органы исполнительной власти в сфере образования являются органами опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних, а органы здравоохранения и социальной защиты - в отношении совершеннолетних недееспособных или ограниченно дееспособных граждан.
Функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан возложены на Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (Положение о Министерстве, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 610).[7]
Контроль за деятельностью органов опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных гра-жданосуществляет Федеральная служба по труду и занятости.[8]
Деятельность органов опеки и попечительства, как и предусмотрено в Законеоб опеке и попечительстве, осуществляется в тесном межведомственном взаимодействии. Направления данного взаимодействия определены как самим Закономоб опеке и попечительстве, так и Постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2010 г. № 927 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан» (далее - Постановление Правительства РФ № 927).[9]
Несмотря на то, что Закон об опеке и попечительстве не предусматривает разделение органов опеки и попечительства в зависимости от субъектов (несовершеннолетние либо совершеннолетние недееспособные граждане), тем не менее, их правовой статус имеет свои особенности. Рассмотрим правовой статус органов опеки и попечительства, выполняющих функции по установлению, осуществлению и прекращению опеки над совершеннолетними недее-
способными гражданами.
Полномочия органов опеки и попечительства в отношении недееспособных или ограниченно дееспособных граждан Закон об опеке и попечительстве (ст. 8) определяет исходя из поставленных перед ними задач (ст. 7).
Итак, законодатель ставит три основные задачи:
1) защита прав и законных интересов граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и граждан, находящихся под опекой или попечительством;
2) надзор за деятельностью опекунов и попечителей, а также организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане;
3) контроль за сохранностью имущества и управлением имуществом граждан, находящихся под опекой или попечительством либо помещенных под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации.
ГК РФ не содержит самостоятельной статьи, определяющей полномочия органов опеки и попечительства, ониотражены в отдельных статьях. Мы их рассмотрим в двух аспектах: по видам правоотношений, субъектом которых выступает орган опеки и попечительства иправового содержания статуса (права, обязанности, ответственность).
Весь комплекс полномочий органов опеки и попечительства, как субъекта правоотношений по установлению, осуществлению и прекращению опеки, можно условно разделить на соответствующие три группы.
К полномочиям органов опеки и попечительства по вопросам установленияопеки относятся:
- подбор, учет и подготовка в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, граждан, выразивших желание стать опекунами;
- информирование граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями о порядке подготовки документов, необходимых для установления опеки или попечительства, а также оказание содействия в подготовке таких документов;
- выявление и учет граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства;
- обращение в суд с заявлением о признании гражданина недееспособным или об ограничении его дееспособности, а также о признании подопечно-
го дееспособным, если отпали основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным или был ограничен в дееспособности;
- установление опеки или попечительств.
К полномочиям по осуществлению опеки относятся:
- осуществление надзора за деятельностью опекунов и попечителей, деятельностью организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане;
- выдача разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных;
- заключение договоров доверительного управления имуществом подопечных в соответствии со ст. 38 ГК РФ;
- представление законных интересов недееспособных граждан, находящихся под опекой, в отношениях с любыми лицами (в том числе в судах), если действия опекунов по представлению законных интересов подопечных противоречат законодательству Российской Федерации и (или) законодательству субъектов Российской Федерации или интересам подопечных, либо если опекуны не осуществляют защиту законных интересов подопечных;
- проверка условий жизни подопечных, соблюдения опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также исполнения опекунами и попечителями требований к осуществлению ими прав и исполнению обязанностей опекунов или попечителей.
Полномочие органа опеки по прекращению опеки - освобождение и отстранение опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей.
Рассмотрим основные аспекты перечисленных полномочий и необходимые для их осуществления алгоритмы действий органов опеки и попечительства в отношении граждан, признанных недееспособными.
Основанием для возникновения отношений, связанных с установлением опеки в отношении недееспособных, является решение суда, которым гражданин признан недееспособным (ст. 285 Гражданского процессуального кодекса РФ).[10]
Как вспомогательные (организационно-методические) можно рассматривать полномочия по подбору, учету и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами и информирование их о порядке подготовки документов, необходимых для
установления опеки или попечительства, а также оказание содействия в подготовке таких документов.
В целях объективного решения вопроса о назначении опекуна и достижения основной цели опеки - соблюдение прав и законных интересов совершеннолетних недееспособных граждан, Закон наделяет органы опеки и попечительства правом требовать от гражданина, выразившего желание стать опекуном, предоставления необходимых документов, перечень которых утвержден Постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2010 г. № 927.
Как законодательную новеллу можем рассматривать предоставление органам опеки и попечительства права (исходя из интересов подопечных) назначать нескольких опекунов, а также одно и то же лицо опекуном нескольких подопечных (п. 7, п. 10 ст. 10 ГК РФ). Следует признать, что данное право реализуется исключительно в редких случаях.
ГК РФ (п. 1 ст. 35) и Закон об опеке и попечительстве (ст. 11) устанавливает обязанность органа опеки и попечительства назначитьопекуна в течение месяца с момента, когда стало известно о необходимости установления опеки над недееспособным гражданином. Закон не определяет вид правового акта, издаваемого органом опеки и попечительства, но требует обязательного указания в нем срока действия полномочий опекуна, определяемого периодом или указанием на наступление определенного события (ч. 6 ст. 11).
Законодательной новеллой стала норма Закона об опеке и попечительстве, которая разрешила органам опеки устанавливать временную (предварительную) опеку.
ГК РФ (п. 1 ст. 36) и Закон об опеке и попечительстве (ст. 16), устанавливая своими нормами безвозмездное исполнение обязанностей по опеке, допускает их осуществление по договору на возмездных условиях и предоставляет органу опеки право заключать такой договор с опекуном, исходя из интересов опекаемого. Также, вместо денежного вознаграждения орган опеки вправе разрешить опекуну безвозмездно пользоваться имуществом подопечного в своих интересах. Одновременно предоставляет органу опеки право досрочного прекращения пользования таким имуществом при неисполнении или ненадлежащем исполнении опекуном своих обязанностей, а также при существенном нарушении опекуном имущественных прав и интересов подопечного.
Законодатель еще раз подтверждает обяза-
тельность предварительного разрешения органа опеки и попечительства на заключение сделок, направленных на отчуждение недвижимого имущества подопечного (п. 2 ст. 20 Закона об опеке и попечительстве).
Данное требование проходит «красной нитью» через все правовые нормы, регулирующие вопросы распоряжения имуществом подопечных.
О значимости предварительного разрешения органа опеки и попечительства на совершение сделок, затрагивающих имущественные интересы подопечных, свидетельствует введение в Закон об опеке и попечительстве отдельной статьи (ст. 21). Данное обстоятельство еще раз подтверждает, что орган опеки и попечительства - обязательный участник гражданско-правовых отношений, возникающих по поводу вещных интересов недееспособных граждан.
Надзор за деятельностью опекунов со стороны органов опеки является важным инструментом, обеспечивающим защиту прав опекаемых граждан, недопущение злоупотреблений со стороны опекунов.
Надзорная деятельность возложена Законом об опеке и попечительстве на органы опеки и попечительства по месту жительства подопечных либо, если опекуны назначены по их месту жительства, органами опеки по месту жительства опекунов (п. 1 ст. 24).
Законом предусмотрены два основных направления работы органов опеки в плане осуществления надзора за деятельностью опекунов:
- проверка условий жизни опекаемых, соблюдения опекунами их прав и законных интересов, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения опекунами требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей в отношении опекаемых;
- отчеты опекунов о хранении, об использовании имущества опекаемого и управлении этим имуществом.
Анализ судебной практики показывает, что наиболее частыми основаниями для обращения органов опеки и попечительства в суд в рамках выполнения полномочий по надзору за деятельностью опекунов являются непредставление опекунами отчетов о хранении, об использовании имущества опекаемого и управлении этим имуществом. Все иски по данному основанию судом удовлетворены. Тем не менее, считаю целесообразным освободить опеку-
нов от обязанности представления отчетов, если опекаемые имеют доходы лишь в виде пенсий и других социальных выплат и при проверке органом опеки и попечительства условийжизни, опекаемых подтверждается, что опекуны соблюдают их права и законные интересы, обеспечивают им хорошие условия для жизни.
В случае выявления фактов неисполнения и ненадлежащего исполнения опекуном своих обязанностей орган опеки принимает решение о привлечении опекуна к ответственности либо дает ему рекомендации о принятии необходимых мер.
Но если действия опекуна нарушают законодательство Российской Федерации или наносят вред здоровью, физическому, психологическому и нравственному состоянию подопечного, а так же если выявленные в результате проверки нарушения невозможно устранить без прекращения опеки, орган опеки и попечительства в течение трех дней со дня проведения проверки: освобождает или отстраняет опекуна от исполнения возложенных на него обязанностей; при необходимости принимает меры по временному устройству опекаемого; принимает решение о помещении опекаемого под надзор в учреждение здравоохранения или в стационарное учреждение социального обслуживания.
При возникновении непосредственной угрозы жизни или здоровью совершеннолетнего недееспособного гражданина орган опеки и попечительства обязан немедленно принять меры по обеспечению его жизнеустройства.
Закон об опеке и попечительстве обязывает орган опеки при обнаружении в действиях опекуна оснований для привлечения его к административной, уголовной или иной ответственности принять соответствующие меры в установленные ст. 30 Закона сроки для привлечения его к ответственности.
Законодательная новелла - возможность освобождения опекуна от исполнения обязанностей, в том числе временно, вслучае возникновения противоречий между интересами подопечного и интересами опекуна (п. 4 ст. 29).При этом ГК РФ вводит в данную норму выражение «по инициативе органа опеки и попечительства», а Закон об опеке и попечительстве предоставляет органу опеки и попечительства право на освобождение опекуна от исполнения обязанностей.
Нормы, устанавливающие ответственность, как опекунов, так и органов опеки, носят отсылочный
характер в большей степени к гражданскому законодательству, и в некоторой части административному и уголовному.
нения или несвоевременного исполнения обязанности по назначению опекуна, и за вред, причиненный недееспособным гражданином в период, когда его опекуном временно являлся орган опеки. Условия и
Орган опеки и попечительства несет ответ-
ственностьза вред, причиненный подопечному (как порядок возмещения вреда предусмотрен граждан-
Библиография:
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // Росс. газ. 1994. № 238-239.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября
2003 г. № 131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием раз-
граничения полномочий. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ / СЗ РФ. 2007, № 1 (1 ч.). Ст. 21.
4. Об опеке и попечительстве. Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ (ред. от 28 ноября 2015 г.) // Росс. газ.
2008. № 94.
5. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (поста-
тейный) [Электронный ресурс]: - Электрон. дан. М., 2009. С. 178.
6. Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: Правовое регулирование: учебно-практическое пособие / Под ред. Р.П. Манако-
вой. М., 2002. С. 26.
7. Об утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации. Постановление Пра-
вительства РФ от 19 июня 2012 г. № 610 // СЗ РФ. 2012. № 26. Ст. 3528.
8. Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости. Постановление Правительства РФ от 30 июня
2004 г. № 324 // Росс. газ. 2004. № 144.
9. Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или
не полностью дееспособных граждан. Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2010 г. № 927 // СЗ РФ. 2010. № 48. Ст. 6401.
10. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ // Росс. газ. 2002. № 220.
его личности, так и имуществу), вследствие неиспол- ским законодательством.
