ОПЕКА, ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО, ПАТРОНАЖ Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 347.64

ОПЕКА, ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО, ПАТРОНАЖ Б. М. Гонгало

Доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой гражданского права Уральский государственный юридический университет 620137, Россия, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21 E-mail: [email protected]

Аннотация: статья посвящена актуальным проблемам правовых институтов опеки, попечительства и патронажа. Определена комплексная природа этих правовых институтов, включающих элементы гражданского, семейного и административного права. Охарактеризованы основания и порядок установления и прекращения опеки и попечительства, полномочия опекунов и попечителей в сфере распоряжения имуществом (в том числе недвижимым) подопечного. Раскрыта правовая природа патронажа, основания и порядок назначения помощника.

Ключевые слова: опека; попечительство; патронаж; органы опеки и попечительства; правовой институт опеки и попечительства.

CUSTODY, GUARDIANSHIP, PATRONAGE

B. M. Gongalo

Ural State University of Law

21, Komsomolskaya st., Yekaterinburg, Russia, 620137 E-mail: [email protected]

Annotation: the paper deals with the legal institutions of custody, guardianship and patronage in their current state. The complex nature of these institutions, as those including elements of civil, family and administrative law, is demonstrated. There are described the grounds and the procedure for the establishment and termination of custody and guardianship, the powers of custodial persons and guardians with regard to disposition of the ward's property (including real estate), the legal nature of patronage, the grounds and the procedure for appointing an assistant.

© Гонгало Б. М., 2021

Key words: custody; guardianship; patronage; custody and guardianship bodies; legal institution of custody and guardianship.

1. Понятие и значение. Недееспособные граждане, ограниченно дееспособные, частично и относительно дееспособные, естественно, участвуют в гражданских правоотношениях (не могут не участвовать в них), ибо благодаря такому участию удовлетворяются их потребности в пище, питье, жилище, они могут получать от кого-либо содержание или должны предоставлять содержание кому-то, могут получать имущество по наследству, иметь права авторов произведений науки, литературы и искусства, изобретений и иных охраняемых законом результатов интеллектуальной деятельности и т. д. Иными словами, гражданин может осуществлять все возможности, входящие в содержание правоспособности. Но не всегда своими действиями. Приобретение и осуществление гражданских прав, создание обязанностей и исполнение их в таких случаях чаще всего производится действиями представителей - в содержание правосубъектности гражданина входит такой элемент, как трансдееспособность, под которой понимается способность принимать на себя права и обязанности в результате действий других субъектов (это о недееспособных и не полностью дееспособных гражданах), а также способность лица своими действиями создавать права и обязанности для других лиц (это о лицах, представляющих интересы недееспособных и не полностью дееспособных граждан).

Кроме того, малолетние и несовершеннолетние дети нуждаются в воспитании. Всем недееспособным и не полностью дееспособным гражданам необходимо, чтобы кто-то представлял и защищал их интересы в различного рода органах (в том числе в судах) и т. д.

В отношении несовершеннолетних лиц соответствующие функции обычно выполняют их родители или усыновители (законные представители). В отношении других граждан, которые являются недееспособными или ограниченно дееспособными, а также в ряде случаев и в отношении несовершеннолетних (в т. ч. малолетних) такими представителями являются опекуны и попечители. Они тоже законные представители.

В связи с этим в законодательстве существует достаточно разветвленная система норм об опеке и попечительстве.

2. Правовой институт опеки и попечительства представляет собой систему юридических норм, регулирующих отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и пре-

кращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами.

Нормы, входящие в состав института опеки и попечительства, имеют разную отраслевую природу. Многие из них являются гражданско-правовыми (о совершении сделок от имени недееспособных и не полностью дееспособных, возмещении вреда, причиненного этими лицами и т. д.). Многие нормы института опеки и попечительства, касающиеся несовершеннолетних граждан, относятся к семейному праву. В составе этого института немало норм административно-правовых (об организации системы органов опеки и попечительства, о назначении опекунов и попечителей и т. д.).

Следует особо отметить, что отношения, возникающие по поводу опеки и попечительства, регулируются не только законодательством Российской Федерации, но и законодательством субъектов Российской Федерации.

Причем отношения, входящие в предмет гражданского права (например, упоминавшиеся отношения о сделках), могут регулироваться только федеральным законодательством, указами Президента России, постановлениями Правительства Российской Федерации, а иногда и актами министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, ибо в силу статьи 71 Конституции России гражданское законодательство находится в ведении России (см. также ст. 3 ГК).

В соответствии со статьей 72 Конституции административное и семейное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому отношения, входящие в предмет административного права, могут регулироваться не только федеральным законодательством, но и законами субъектов Российской Федерации. Семейные отношения также могут регулироваться федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации.

Нормы, регулирующие отношения по поводу опеки и попечительства, которые вводятся субъектами Российской Федерации, должны соответствовать (не противоречить) федеральному законодательству.

Гражданско-правовые нормы об опеке и попечительстве главным образом сосредоточены в ГК (большая часть в ст. 31-41). Семейно-правовые нормы сформулированы в главе 20 СК, имеющей титул «Опека и попечительство над детьми», а также других статьях этого кодекса и других актах семейного законодательства.

Специальным законом, регулирующим отношения, возникающие по поводу установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства, является Закон об опеке и попечительстве. В этом законе даются основные понятия, указывается, как (какими актами) осуществляется правовое регулирование отношений по поводу опеки и попечительства, называются задачи правового регулирования таких отношений, указываются органы опеки и попечительства, их задачи и полномочия, определяется правовой статус опекунов и попечителей, характеризуется правовой режим имущества подопечных, перечисляются основания прекращения опеки и попечительства, указываются последствия соответствующих актов и, наконец, называются формы государственной поддержки опеки и попечительства.

3. Органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Если субъект Российской Федерации не создал орган опеки и попечительства, то законом такого субъекта органами опеки и попечительства признаются органы местного самоуправления.

На уровне Российской Федерации должен существовать уполномоченный Правительством России федеральный орган исполнительной власти, который координирует деятельность органов опеки и попечительства и контролирует их (на сегодня соответствующие функции распределены между несколькими министерствами).

Органы опеки и попечительства поделены широким кругом полномочий. Они вправе и должны выявлять и учитывать граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки и попечительства, устанавливать опеку и попечительство, осуществлять надзор за деятельностью опекунов и попечителей, выдавать разрешения на совершение сделок с имуществом подопечного и т. д.

4. По поводу установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства возникает ряд правоотношений. Среди них, в первую очередь, следует назвать административно-правовые отношения, возникающие между органом опеки и попечительства и иными субъектами по поводу назначения опекунов и попечителей, а после такого назначения - между органом опеки и попечительства, с одной стороны, и опекуном или попечителем - с другой. В содержание таких правоотношений входят права и обязанности по назначению опекуном или попечителем, надзору за их деятельностью, освобождению и отстранению опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей и т. д.

Существует гражданско-правовое отношение представительства, возникающее между опекуном или попечителем и подопечным.

Кроме того, возникает множество правоотношений различной отраслевой природы (в том числе гражданско-правовой, семейно-правовой, земельно-правовой и т. д.), складывающихся, во-первых, между опекуном или попечителем и третьими лицами и, во-вторых, между подопечным и третьими лицами (последние появляются в результате деятельности опекуна или попечителя).

5. Опека устанавливается:

• над малолетними (лицами, не достигшими четырнадцати лет),

• гражданами, признанными недееспособными.

Попечительство устанавливается:

• над несовершеннолетними (лицами в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет),

• гражданами, ограниченными в дееспособности.

6. Основаниями установления опеки и попечительства являются разнообразные юридические факты. У всех таких фактов общим является то, что лицо не может своими действиями реализовать возможности, входящие в содержание правоспособности. При этом отчетливо различаются две группы юридических фактов. В первую группу можно включить юридические факты, порождающие отношения опеки и попечительства над совершеннолетними гражданами. Их объединяет предельная определенность, четкость, отсутствие необходимости прибегать к некому усмотрению. Так, если гражданин признан судом недееспособным, то над ним устанавливается опека (п. 1 ст. 29 ГК). При ограничении дееспособности гражданина над ним устанавливается попечительство (п. 1, 2 ст. 30 ГК).

Основания возникновения отношений по поводу опеки и попечительства над несовершеннолетними - и это вторая группа юридических фактов - характеризуются тем, что они являются относительно определенными, требуются оценка и усмотрение, каждое основание может иметь различное проявление. Наиболее общее правило состоит в том, что опека и попечительство устанавливаются над несовершеннолетними гражданами, которые остались без родительского попечения. В частности, если у детей нет родителей, усыновителей (например, оба родителя погибли), родители лишены судом родительских прав (например, в связи с тем, что они жестоко обращались с детьми, в том числе осуществляли физическое или психическое насилие над ними, покушались на их половую неприкосновенность (ст. 69 СК)), родители уклоняются от воспитания детей либо от защиты их прав и интересов (например, оставляют детей без должного надзора, поощряют противоправные действия и т. д.).

7. Назначение субъекта опекуном или попечителем производится органом опеки и попечительства. Такое назначение должно состояться в течение месяца с того дня, когда органу опеки и попечительства стало известно о необходимости установления опеки или попечительства. Если в соответствующем случае назначение не состоялось, то права и обязанности опекуна или попечителя принадлежат самому органу опеки и попечительства.

Иногда возникает необходимость немедленно (срочно) назначить опекуна или попечителя. В этом случае орган опеки и попечительства может принять акт о временном назначении опекуна или попечителя (предварительные опека или попечительство).

Опекун или попечитель может быть назначен только с его согласия.

Нередко недееспособные и не полностью дееспособные граждане помещаются под надзор образовательных или медицинских организаций, оказывающих социальные услуги, других организаций, в том числе организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В таких случаях опекуны или попечители гражданам не назначаются; права и обязанности опекунов и попечителей принадлежат указанным организациям.

8. Опекуном или попечителем может стать не любой гражданин. Закон устанавливает требования, предъявляемые к кандидатам на назначение опекуном или попечителем. Среди таких требований выделяются четко определенные формально юридические указания и предписания о необходимости учитывать некие обстоятельства (условия) в каждом конкретном случае (вторая группа условий может быть квалифицирована как ситуационные требования).

Законом императивно установлено, что, во-первых, опекунами и попечителями могут быть только совершеннолетние дееспособные граждане. Во-вторых, также жестко указывается, что не могут быть опекунами и попечителями граждане, лишенные родительских прав, и лица, имеющие на момент назначения опеки или попечительства судимость за умышленное преступление против жизни или здоровья граждан (п. 2 ст. 35 ГК).

Кроме того, в соответствии с семейным законодательством не могут быть назначены опекунами или попечителями детей лица, имеющие или имевшие судимость, подвергающиеся или подвергавшиеся уголовному преследованию (за некоторыми исключениями); лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость за тяжкие или особо тяжкие преступления; лица, не прошедшие подготовку в порядке, установленном СК (есть лица, которые не обязаны прохо-

дить подготовку); лица, состоящие в союзе, заключенном между лицами одного пола, признанном браком и зарегистрированном в соответствии с законодательством государства, в котором такой брак разрешен, а также лица, являющиеся гражданами указанного государства и не состоящие в браке (п. 1 ст. 146 СК). Недопустимо назначение опекунами или попечителями детей лиц, больных хроническим алкоголизмом или наркоманией и некоторыми другими заболеваниями; лиц, отстраненных от исполнения обязанностей опекуна или попечителя; лиц, ограниченных в родительских правах, бывших усыновителей, если усыновление отменено в связи с виновным поведением таких лиц (п. 3 ст. 146, п. 1 ст. 127 СК).

В каждом конкретном случае при назначении опекуна или попечителя должны учитываться его нравственные и иные личные качества, способность к выполнению обязанностей опекуна или попечителя (в том числе с учетом состояния здоровья, рода занятий и т. д.), отношения, существующие между ним и лицом, нуждающимся в опеке или попечительстве (например, по общему правилу, нельзя назначить опекуном или попечителем лицо, у которого крайне неприязненные отношения с гражданином, которому требуется опека или попечительство).

9. При назначении опекуна или попечителя должно учитываться мнение (желание) подопечного, если это возможно. Назначение опекуна ребенку, достигшему десяти лет, осуществляется с его согласия.

Передача братьев и сестер под опеку или попечительство разным лицам не допускается, за исключением случаев, если такая передача отвечает интересам детей.

10. Основания прекращения опеки и попечительства различаются в зависимости от того какой субъект является подопечным. Так, если подопечным является лицо, признанное недееспособным, то признание такого лица дееспособным влечет отмену решения об опеке. В случае признания такого лица ограниченно дееспособным вследствие психического расстройства опека отменяется, а над гражданином устанавливается попечительство.

Если отменено ограничение дееспособности гражданина, то отменяется попечительство.

По достижении малолетним четырнадцати лет его опекун автоматически становится попечителем.

Попечительство над несовершеннолетним прекращается при:

• достижении совершеннолетия,

• вступлении в брак,

• эмансипации.

Кроме того, опека или попечительство прекращаются в случае смерти опекуна или попечителя, при отстранении опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей и т. д.

Как видно из изложенного, порядок прекращения опеки и попечительства различается в зависимости от основания прекращения. В одних случаях это происходит автоматически в силу наступления определенного юридического факта (например, достижения определенного возраста, истечения срока действия акта о назначении опекуна или попечителя). В других случаях прекращение опеки или попечительства предопределено решением суда (о признании гражданина дееспособным, об отмене ограничений дееспособности и т. д.). Наконец, прекращение опеки и попечительства возможно на основании акта (по воле) органа опеки и попечительства (например, при ненадлежащем исполнении опекуном или попечителем своих обязанностей).

11. Распоряжение имуществом подопечного осуществляется в соответствии со следующими правилами.

1) Если подопечный вправе распоряжаться каким-то своим имуществом самостоятельно, то именно он по своему усмотрению (своей волей) совершает акты распоряжения. (Несовершеннолетние от четырнадцати до восемнадцати лет и лица, ограниченные в дееспособности вследствие психического расстройства, вправе самостоятельно распоряжаться своим заработком, стипендией и иными доходами.)

2) Другим имуществом подопечного распоряжается опекун или попечитель.

3) Опекун или попечитель может распоряжаться имуществом исключительно в интересах подопечного.

4) По общему правилу, распоряжение имуществом подопечного осуществляется с предварительного разрешения органа опеки и попечительства.

5) Средства, выплачиваемые на содержание подопечного, кроме тех, которыми он вправе распоряжаться самостоятельно, должны зачисляться на отдельный номинальный счет (ст. 860.1-860.6 ГК). Имеются в виду средства, выплачиваемые в виде алиментов, пенсий, пособий, уплачиваемые в счет возмещения вреда здоровью и вреда, понесенного в случае смерти кормильца, а также иные средства, выплачиваемые на содержание гражданина. Денежными средствами, находящимися на указанном счете, опекун или попечитель может распоряжаться без согласия органа опеки и попечительства, но он должен предоставлять этому органу отчет о расходовании сумм, находящихся на номинальном счете.

12. Кроме указанных наиболее общих правил, рассчитанных, главным образом, на регламентацию отношений по расходованию денежных средств, в законодательстве содержатся особые нормы об отдельных актах по распоряжению имуществом подопечного в зависимости от того, каковы последствия такого акта, каким объектом распоряжается опекун или попечитель, с какими субъектами возникают отношения вследствие распоряжения имуществом и т. д.

В частности, опекун не вправе без предварительного разрешения органа опеки и попечительства совершать, а попечитель давать согласие на совершение сделок, а также любых других действий, которые влекут или могут повлечь уменьшение имущества подопечного. Среди таких действий выделяются сделки по отчуждению имущества подопечного (прежде всего купля-продажа, обмен), сдаче его в наем, безвозмездное пользование или в залог, сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав (например, отказ от права пользования жилым помещением, отказ от наследства и т. д.), раздел его имущества или выдел из него долей (п. 2 ст. 37 ГК). Эти же правила действуют в отношении таких действий, как отказ от иска, поданного в интересах подопечного, заключение в судебном разбирательстве мирового соглашения от имени подопечного, заключение мирового соглашения с должником по исполнительному производству, в котором подопечный является взыскателем (ч. 1 ст. 21 Закона об опеке и попечительстве).

13. Особые требования установлены законом о сделках с такими объектами, как недвижимое имущество. По общему правилу, такое имущество, принадлежащее подопечному, отчуждению не подлежит.

Установлены следующие исключения из этого правила (допустимо отчуждение):

1) обращение взыскания по основаниям и в порядке, установленном федеральным законом;

2) отчуждение по договору ренты, если такой договор совершается к выгоде подопечного;

3) отчуждение по договору мены, если такой договор совершается к выгоде подопечного;

4) отчуждение жилого помещения при перемене места жительства подопечного;

5) отчуждение недвижимости в исключительных случаях (необходимость оплаты дорогостоящего лечения и т. п.), если этого требуют интересы подопечного.

Во всех указанных случаях отчуждение недвижимости может быть осуществлено только с предварительного разрешения органа опеки и попечительства.

14. Существуют особенности, обусловленные спецификой субъектного состава правоотношений. Так, опекун и попечитель должны действовать в интересах подопечных. Во избежание конфликта интересов запрещены следующие действия:

1) сделки с подопечным опекуна, попечителя, их супругов и близких родственников. Допускаются договоры дарения этими лицами имущества подопечному, а также передача ему имущества в безвозмездное пользование;

2) представительство подопечного при совершении сделок или ведении судебных дел и супругом опекуна или попечителя и их близкими родственниками (п. 3 ст. 37 ГК).

Предварительное разрешение органа опеки и попечительства требуется в случае выдачи доверенности от имени подопечного.

15. Во всех случаях, когда требуется предварительное разрешение органа опеки и попечительства на распоряжение имуществом подопечного, решения этого органа облекаются в письменную форму. Разрешение либо отказ должны быть предоставлены не позднее пятнадцати дней с даты подачи заявления.

Разрешение органа опеки и попечительства может содержаться в акте о назначении опекуна или попечителя. Оно может предоставляться и позднее. Разрешение может быть дано на совершение одной сделки, многих сделок определенного вида, могут указываться условия, при наличии которых допустимо совершение сделки (сделок) и т. д.

16. Очень важно: изложенные правила о распоряжении имуществом подопечного опекуном или попечителем распространяются на отношения, возникающие при осуществлении родителями правомочий по управлению имуществом ребенка (п. 3 ст. 60 СК, ст. 37 ГК).

17. Наряду с опекой и попечительством, может устанавливаться доверительное управление имуществом подопечного. Это возможно в случае, когда есть необходимость постоянного управления недвижимым и ценным движимым имуществом.

Передача имущества в доверительное управление производится на основании договора. Сторонами этого договора являются орган опеки и попечительства, выступающий в качестве учредителя доверительного управления, с одной стороны, и доверительный управляющий - с другой.

Субъект, которому передается имущество в доверительное управление, (доверительный управляющий) определяется органом опеки и попечительства.

В соответствующих случаях все имущество подопечного может делиться на две группы: 1) имущество, которым управляет опекун или попечитель; 2) недвижимое или ценное движимое имущество, которым необходимо постоянно управлять, переданное в доверительное управление.

Доверительное управление имуществом подопечного осуществляется в соответствии с правилами, установленными статьей 38 ГК и статьями 1012-1026 (гл. 53) ГК, образующими институт доверительного управления имуществом.

Ранее излагавшиеся правила о необходимости предварительного разрешения органа опеки и попечительства на совершение актов распоряжения имуществом подопечного распространяются и на те случаи, когда имущество передано в доверительное управление.

Ограничения по распространению имуществом, установленные для опекунов и попечителей (запрет на совершение сделок с подопечным и т. д.), действуют и в отношении доверительного управляющего.

Доверительное управление имуществом подопечного прекращается (1) по основаниям, предусмотренным законом для прекращения соответствующего договора (например, вследствие смерти доверительного управляющего, признания его недееспособным и т. д. (ст. 1024 ГК)), а также (2) при прекращении опеки и попечительства.

18. Патронаж устанавливается над совершеннолетним дееспособным лицом.

Основание установления патронажа: неспособность гражданина по состоянию здоровья осуществлять и защищать свои права и исполнять свои обязанности.

Порядок установления патронажа: акт органа опеки и попечительства, который должен быть принят в течение месяца со дня выявления оснований для установления патронажа.

Установление патронажа означает, что гражданину назначается помощник. Естественно, что на назначение помощника должно быть получено согласие как того гражданина, которому назначается помощник, так и того, кто будет помощником (согласие в письменной форме).

Гражданин, над которым устанавливается патронаж, и назначенный ему помощник заключают договор поручения либо договор доверительного управления имуществом, либо иной договор, на основании которого помощник совершает юридически значимые действия в интересах гражданина, над которым установлен патронаж.