CC BY
65
Евразийский Союз Ученых (ЕСУ) # 7 (16), 2015 | ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
139
ПОДКОНТРОЛЬНОСТЬ КАК ОДИН ИЗ ОСНОВНЫХ ПРИНЦИПОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛСЬТВА
Рыбалова Ольга Алексеевна
соискатель, Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) ФГКОУ ВПО «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации», старший прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском
процессе Прокуратуры Санкт-Петербурга
CONTROL AS ONE OF MAIN PRINCIPLES OF STATE REGULATION OF GUARDIANSHIP АННОТАЦИЯ
Статья посвящена анализу правового регулирования осуществления контроля за деятельностью по опеке и попечительству над недееспособными, ограниченно дееспособными совершеннолетними лицами.
ABSTRACT
The article analyzes the legal regulation of the guardianship over incapacitated, partially incapacitated adults. Ключевые слова: недееспособные лица; опека; контроль.
Keywords: incapacitated person; guardianship; control.
Существующий в Российской Федерации институт опеки и попечительства над недееспособными лицами претерпел за последнее десятилетие существенные изменения. Нововведения носили прогрессивный характер и открыли путь для дальнейшего реформирования законодательства в указанной области, которое продолжает оставаться несовершенным.
Существующие концептуальные, организационноправовые проблемы, наряду с ненадлежащим исполнением своих обязанностей лиц и органов, осуществляющих деятельность по опеке и попечительству, приводит к большому числу нарушений, допускаемых в отношении недееспособных, не полностью дееспособных лиц. Как показывает практика, указанные нарушения чаще всего совершают опекуны, социальные и психоневрологические учреждения, органы опеки и попечительства.
Обеспечение исполнения опекунами, попечителями и органами опеки и попечительства, возложенных на них полномочий является задачей государственного регулирования, которая осуществляется, в том числе, путем контроля за деятельностью по опеке и попечительству.
Надзор за деятельностью опекунов в соответствии с положениями ч. 3 ст. 34 ГК РФ осуществляет орган опеки и попечительства.
Статья 24 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» возлагает на органы опеки и попечительства обязанность проверять условия жизни подопечных, соблюдения опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения опекунами иных обязательных требований или запретов, указанных в акте о назначении опекуна. Порядок и сроки проведения проверочных мероприятий в отношении опекунов и попечителей законом не урегулированы. Они определены в утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.11.2010 № 927 «Правилах осуществления органами опеки и попечительства проверки условий жизни совершеннолетних недееспособных граждан, соблюдения опекунами прав и законных интересов совершеннолетних недееспособных граждан, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения опекунами или попечителями требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан».
Кроме того, одним из видов надзора за опекунами и попечителями является утверждение руководителем органа опеки и попечительства ежегодного письменного отчета опекуна или попечителя об использовании имущества подопечного, об управлении его имуществом,
составляемого в соответствии с требованиями ст. 25 Федерального Закона «Об опеке и попечительстве». Форма указанного отчета утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.11.2010 № 927.
Отчет отражает только финансовую сторону деятельности опекуна или попечителя по исполнению обязанностей в отношении имущества подопечного.
В этой связи нельзя не согласиться с предложением Ю.Н. Аргуновой, что «в интересах недееспособного в отчете опекуна необходимо также предусмотреть позиции, отражающие выполнение опекуном функций неимущественного характера, в частности по обеспечению недееспособного своевременным лечением, по приобщению его к посильной трудовой деятельности с учетом особенностей его личности» [10,с. 134].
Изменения, внесенные в ГК РФ Федеральным Законом от 30.12.2012 № 302-ФЗ, вступившие в силу 02.03.2015, обязывают органы опеки и попечительства, опекунов и попечителей, организации, исполняющие опекунские функции, при организации жизни подопечного, при осуществлении сделок от его имени, при распоряжении его имуществом основываться на воле и предпочтениях подопечных, а при невозможности установления воли подопечного - учитывать информацию о предпочтениях недееспособного лица, полученную от его родителей, прежних опекунов, в связи с чем законодателем должен быть установлен порядок выяснения и учета воли и предпочтений лиц, признанных недееспособными.
Имеет смысл включить в отчет опекуна пункт, в котором отражалось бы мнение о наличии/отсутствии оснований для признания подопечного дееспособным.
Необходимо отметить, что российское законодательство не предусматривает обязательного периодичного пересмотра судебных решений, касающихся ограничения дееспособности (признания недееспособным) лиц в связи с психическим расстройством, что противоречит принципам международного законодательства [1].
Только в части 3 статьи 43 Закона РФ от 02.07.1992 №3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» упоминается о том, что вопрос о возможности пересмотра судебных решений о недееспособности должен решаться периодически, в связи с чем администрация стационарного учреждения социального обслуживания для лиц, страдающих психическими расстройствами, не реже одного раза в год обязана проводить освидетельствования врачебной комиссией с участием врача-психиатра проживающих в указанном учреждении лиц.
На опекунов недееспособных лиц, не находящихся в стационарном учреждении социального обслуживания,
140
Евразийский Союз Ученых (ЕСУ) # 7 (16), 2015 | ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
российское законодательство такой обязанности не возлагает.
Отсутствие достаточной (процедурной) гарантии судебной защиты прав недееспособного (ограниченно дееспособного) на пересмотр решений об ограничении дееспособности может способствовать злоупотреблениям со стороны опекуна или попечителя, поэтому целесообразно установить законодательно регламентированную форму контроля со стороны органов опеки и попечителя за психическим состоянием недееспособного (ограниченного в дееспособности), развитием (восстановлением) у него способности понимать значение своих действий или руководить ими.
Несмотря на некоторые моменты, по которым были высказаны определенные предложения, можно констатировать, что процедура контроля со стороны органов опеки за деятельностью опекунов достаточно подробно урегулирована на законодательном уровне, что нельзя сказать о надзоре за деятельностью организаций и учреждений, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане.
В соответствии с положениями ч. 5 ст. 11 ФЗ «Об опеке и попечительстве» опекуны или попечители не назначаются недееспособным или не полностью дееспособным лицам, помещенным под надзор в образовательные, медицинские, оказывающие социальные услуги, а также иные организации. Исполнение обязанностей опекунов или попечителей в указанных случаях возлагается на организации, где находятся на постоянной основе недееспособные или не полностью дееспособные граждане.
Надзор за деятельностью указанных организаций, в соответствии с положениями ч. 2 ст. 7 ФЗ «Об опеке и попечительстве» является одной из основных задач, стоящих перед органами опеки и попечительства.
Вместе с тем, ни в Федеральном законе «Об опеке и попечительстве», ни в имеющихся подзаконных актах не регламентирована процедура надзора со стороны органов опеки и попечительства за исполнением медицинскими организациями или социальными учреждениями, в которых находятся недееспособные лица, функций по опеке и попечительству.
Постановление Правительства РФ от 17.11.2010 № 927, которым утверждена форма отчета опекуна, не конкретизирует в какой форме должен предоставляться отчет о хранении, использовании имущества подопечного, об управлении этим имуществом организациями, выполняющими опекунские функции, что приводит к неверному толкованию норм права.
Так, в частности, представитель ответчика Санкт-Петербургского государственного бюджетного стационарного учреждения социального обслуживания «Психоневрологический интернат №9» при рассмотрении гражданского дела по иску прокурора Красносельского района Санкт-Петербурга в интересах недееспособного Б. об обязании направить в орган опеки и попечительства отчет о хранении и использовании и управлении имуществом подопечного в форме, установленной Постановлением Правительства РФ от 17.11.2010 № 927, ссылался на то, что Спб ГБСУ СО «ПНИ№9» не является опекуном, исполняя лишь его обязанности, в связи с чем не относится к числу лиц, на которые возложена обязанность по предоставлению отчета в органы опеки и попечительства в форме, установленной для опекунов.
Решением Красносельского районного суда Санкт-Петербурга от 01.04.2014, оставленным без изменения апелляционным определением Санкт-Петербургского
городского суда от 10.07.2014 № 33-10006/2014, требования прокурора удовлетворены. Правовая позиция ответчика признана судом несостоятельной, поскольку в силу
ч. 2 ст. 1 ФЗ «Об опеке и попечительстве» положения, относящиеся к правам, обязанностям и ответственности опекунов и попечителей, применяются к организациям, в которые помещены под надзор недееспособные или не полностью дееспособные граждане.
Приведенный пример свидетельствует о том, что законодательное урегулирование этого вопроса является несовершенным и вызывает определенные сложности в правоприменительной практике, поскольку разработанная законодателем форма отчета опекуна не является универсальной и не отражает особенностей, связанных с нахождением недееспособного лица в медицинских организациях или социальных учреждениях.
Отдельной проблемой, является то, что недееспособные, помещённые в медицинские и социальные учреждения, находятся фактически в полной зависимости от этих учреждений, выполняющих, в соответствии с законодательством, функции опекунов. Интернаты не способны выявить и выразить интересы и предпочтения каждого своего подопечного, кроме того, являясь одновременно исполнителями социальных услуг и опекунских функций, они не заинтересованы ни финансово, ни организационно в изменении условий проживания, качества и количества предоставляемых недееспособным услуг в зависимости от их индивидуальных потребностей. Существующее на настоящий момент положение, обусловливает наличие конфликта интересов при осуществлении опекунских функций, что противоречит требованиям статьи 12 Конвенции ООН о правах инвалидов [1]. В ряде европейских стран введен прямой запрет на подобное положение.
Например, статья 445 Гражданского кодекса Франции говорит о том, что «врачи и фармацевты, а также члены младшего медицинского персонала не имеют права выполнять попечительские или опекунские обязанности по отношению к своим пациентам» [8, с. 164].
Аналогичные положения содержатся в Законе о Семье Эстонии, которым установлен запрет на назначение в качестве опекуна работника учреждения здравоохранения, опеки и попечительства или учебного заведения, в котором проживает совершеннолетний (п. 2 ст. 204). Не может быть назначено опекуном и само учреждение здравоохранения, опеки и попечительства или учебное заведение, в котором пребывает совершеннолетний (п.(4) ст. 205) [9].
Осуществляя контроль за деятельностью опекунов, как физических, так и юридических лиц, органы опеки и попечительства, в свою очередь, также подконтрольны.
Ст. 27 Федерального закона «Об опеке и попечительстве», регулирующая вопросы контроля за деятельностью органов опеки и попечительства, носит целиком отсылочный характер. В ней указывается, что такой контроль осуществляют уполномоченные законодательством Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации органы и должностные лица. Часть 5 статьи 6 этого же закона возлагает обязанность по контролю за деятельностью органов опеки и попечительства на уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти.
С 2009 по 2012 год контроль за деятельностью органов опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан осуществляла Федеральная служба по
Евразийский Союз Ученых (ЕСУ) # 7 (16), 2015 | ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
141
надзору в сфере здравоохранения и социального развития [5,4].
В настоящее время федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий надзор за деятельностью органов опеки и попечительства, не определен.
Реализация государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере опеки о попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан с 2012 года отнесены к полномочиям Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, при этом функций контроля за органами опеки и попечительства на Министерство не возложены [3,2].
Поскольку Закон об опеке допускает, что перечень органов и лиц, осуществляющих контроль за деятельностью органов опеки и попечительства, может быть установлен так же законами субъектов Российской Федерации в Санкт-Петербурге таким органом является Комитет по социальной политике Санкт-Петербурга, являющийся исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга. Контроль осуществляется посредством: запроса необходимой информации; рассмотрения, в том числе, заслушивания, отчетов должностных лиц и муниципальных служащих; проведения проверок; направления обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений; систематического анализа и обобщения результатов проводимых проверок [6,7].
Необходимость и значимость осуществления контроля за деятельностью по опеке и попечительству в отношении совершеннолетних как на федеральном, так и региональном уровнях была отмечена Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и социального развития в отчете о результатах контрольных и надзорных мероприятий, проведенных в сфере здравоохранения и социального развития в 2010 году [11].
Действия или бездействия органов опеки и попечительства, принятые ими решения, а также нормативные акты, регулирующие правоотношения по опеке и попечительству могут быть оспорены в судебном порядке, в связи с чем, можно говорить о судебном контроле в сфере опеки и попечительства.
Отдельную роль в системе контроля занимает прокуратура, которая в соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в целях верховенства закона, защиты прав и свобод человека осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Институт опеки и попечительства, являясь одной из форм социальной заботы о личности и предназначенный для защиты прав и интересов граждан, безусловно, относится к предмету прокурорского надзора.
Подводя итог сказанному, можно сделать вывод о важности контроля за деятельностью по опеке и попечительству над недееспособными и ограниченно дееспособными лицами как дополнительной государственной гарантии соблюдения прав наиболее уязвимых и беззащитных граждан.
Пробелы в нормативном регулировании процедуры контроля опекунской деятельности, обусловленные, в том числе, изменениями, вносимыми в законодательство, конфликт интересов, существующий в связи с наделением функциями опекуна учреждений, где находятся на постоянной основе недееспособные или не полностью
дееспособные граждане, приводит к тому, что защита их прав и интересов должным образом не обеспечивается.
Список литературы
1. Конвенция о правах инвалидов (принятая Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 13.12.2006 №61/106) [Электронный ресурс] // Информационно-правовая система «КонсультантПлюс»
2. Положение о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 19.06.2012 № 610 [Электронный ресурс] // Информационно-правовая система «КонсультантПлюс»
3. Постановление Правительства РФ от 31.05.2012 № 535 «Вопросы Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Информационно-правовая система «Кон-сультантПлюс»
4. Постановление Правительства РФ от 02.05.2012 № 413 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (п.7 ч.2 Изменений, утвержденных постановлением Правительства РФ от 02.05.2012 № 413) [Электронный ресурс] // Информационно-правовая система «Кон-сультантПлюс»
5. Постановление Правительства РФ от 29.12.2008 № 1059 «О внесении изменений в положение Министерства о здравоохранении и социального развития Российской Федерации и положение о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития» (ч. 2 Изменений, утвержденных постановлением Правительства РФ от 29.12.2008 № 1059) [Электронный ресурс] // Информационно-правовая система «Кон-сультантПлюс»
6. Закон Санкт-Петербурга от 21.11.2007 № 536-109 «О наделении органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству, назначению и выплате денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой или попечительством, и денежных средств на содержание детей, переданных на воспитание в приемные семьи, в Санкт-Петербурге» (в редакции от 24.06.2014),(ст. 10) [Электронный ресурс] // Информационно- правовая система «Консультант Плюс»
7. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 16.09.2008 № 1182 «О комитет по социальной политике» (с изменениями на 08.04.2015) (п.3.49) [Электронный ресурс] // Информационно-правовая система «КонсультантПлюс»
8. Гражданский кодекс Франции (Кодекс Наполеона) / пер. с фр. Захватаева В.Н. - М.: Инфотропик Медиа, 2012.
9. Закон о семье Эстонской республики от 03.12.2009 № 561 [электронный ресурс] // режим доступа: http://zakony.ee/index.php?id=28
10. Аргунова Ю.Н. Недееспособность и опека (Вопросы и ответы). - М.: Грифон, 2013.
11. Сайт Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения [электронный ресурс] // режим доступа: www.roszdravnadzor
