CC BY
95
Н. СМОРОДИНСКАЯ
кандидат экономических наук, зав. сектором новых институтов внешнеэкономической политики Института экономики РАН
ОРГАНИЗАЦИЯ ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН В МИРОВОЙ И РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКЕ: КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ
£
£
о к
о ^
т §
о
£ о о о
£ Е-£ РЗ СО
с
м О К К О £
С
РЗ
О К К £
Статья посвящена вопросам создания особых экономических зон в мировой и российской практике в последние 20 лет и, в частности парковому принципу организации зон промышленно-производственного и технико-внедренческого профиля. Приведены типологические классификации, уточняющие сложившиеся представления о мировом многообразии преференциальных режимов и их разновидностях в России. Показано, что в постиндустриальную эпоху традиционные таможенные анклавы вытесняются зонами нового поколения, рассчитанными на формирование региональных кластеров. В свете этой тенденции автор анализирует причины провала российской зональной политики и формулирует предложения по ее модификации.
Ключевые слова: особые экономические зоны, промышленные и технологические парки, региональные кластеры, новая промышленная политика, модернизация.
В индустриальную эпоху различные страны мира широко использовали механизм особых экономических зон (ОЭЗ), создавая преференциальные режимы хозяйствования для достижения определенных целей промышленной или региональной политики. С переходом к постиндустриальной эпохе актуальность применения таких режимов не уменьшилась, но сами модели ОЭЗ принципиально изменились — в соответствии с изменением характера экономического роста и за-
дач экономической модернизации. Между тем в России курс на создание ОЭЗ никогда не достигал провозглашенные цели. Важно понять, почему это происходит.
Организация особых зон в мировой практике — точки отсчета
Феномен особых (свободных) экономических зон традиционно связывают с вопросами внешнеэкономической деятельности и созданием благоприятных условий для привлечения иностранного капитала на сравнительно ограниченные участки территории страны. Это представление проистекает из официально принятого Киотской конвенцией определения свободной зоны как анклава на национальной таможенной территории 1 Однако в научной литературе особые зоны трактуются существенно шире — как инструмент селективного сокращения государственного вмешательства в экономические процессы. Поэтому ОЭЗ, в широком определении, — это часть национального экономического пространства (в том числе территория, предприятие или сектор хозяйственной деятельности), где введена и применяется определенная система преференций, не используемая в других его частях 2.
Цели создания ОЭЗ варьируются в широких пределах в зависимости от экономических, социальных, иногда политических условий той или иной страны. Известно, что в развитых странах зоны создавались в рамках региональной политики (для формирования новых рабочих мест и подъема отсталых районов с недоразвитой инфраструктурой), в новых индустриальных странах ЮВА — в рамках промышленной политики (как экспортные или научно-технические анклавы экономического роста), а в ряде развивающихся и переходных экономик — в целях привлечения иностранного капитала, передовой технологии и управленческого опыта.
1. Международная Конвенция по упрощению и гармонизации таможенных процедур. Приложение VIII (в редакции 1973 и 1999 г.).
2. Смородинская Н, Капустин А.. Свободные экономические зоны: мировой опыт и российские перспективы // Вопросы экономики. 1994 . № 12.
00
Общепринятой типологии ОЭЗ до сих пор не существует. С точки зрения функциональной специализации обычно выделяют четыре основополагающих типа зон,, характерных для индустриальной эпохи: торговые, промышленно-производственные, технико-внедренческие и комплексные (табл. 1).
Таблица 1. Базовые модели особых экономических зон в мировой практике 3
£
£
О К
О ^
т §
о
£ о о о
£ Е-£ М со
С
м О К К О £
С м
о к к £
Виды ОЭЗ Размеры (кв. км) Наличие таможенной границы Базовые льготы Регионы / страны распространения
1. Зоны свободной торговли 3,0-5,0 Обязательно Администрат., таможенные Развитые и развивающиеся странах, на территории которых расположены транспортные узлы
2. Производственные а) точечные 1,0-2,0 Отсутствует Администрат., таможенные Бразилия, Мексика, Пуэрто-Рико, Филиппины
б) промышленные парки 0,1-0,5 1,0-20,0 Не обязательно Администр., таможенные Карибский бассейн, Мексика, ЮВА, Россия (с 2005 г.)
в) торгово-производственные 1,0-4,0 Обязательно Администр., таможенные США
г) зоны малого бизнеса 0,01-3,0 Отсутствует Администр., налоговые, финансовые Великобритания, Франция, Индия, Ближний Восток, Аргентина
3. Технико- внедренческие 2-20,0 Не обязательно Администр., налоговые Страны ЮВА, Россия (с 2005 г.)
4. Комплексные а) специальные экономические 16,0-330,0 Обязательно Администр., таможенные, налоговые, финансовые Китай Бразилия
б) территории особого режима 15-200 тыс. (под льготами - до 10 тыс.) Обязательно для части зоны администр., налоговые, таможенные, финансовые Аргентина , Россия (Калининградская и Магаданская ОЭЗ)
3. Смородинская Н.В. Анализ мировой практики организации особых экономических зон и возможностей ее использования в Российской Федерации. Отчет для НИИ СП РФ, дек. 2008.
Торговые, и в частности свободные, таможенные ОЭЗ исторически относятся к наиболее простой и давней (XVII— XVIII в.) модели зон первого поколения. Сегодня они имеются практически во всех странах мира (вокруг международных транспортных узлов), но в чистом виде встречаются редко.
Производственные ОЭЗ относятся к зонам второго поколения. Обычно они принимаются за основную единицу анализа (как наиболее распространенные), и на этом строятся два различных концептуальных подхода к созданию зон. Первый, территориальный подход, рассматривает зону как специально выделенную территорию, на которой вводится преференциальный хозяйственный режим. Второй, функциональный подход, рассматривает зону как особый преференциальный режим, распространяемый на определенный вид предпринимательской деятельности независимо от местоположения компании (статус резидента получают фирмы, относящиеся не к определенной территории, а к определенной сфере производства). На крайних полюсах этих подходов находятся обширные районы со статусом экспортно-производственных зон (специальные экономические зоны Китая 1980-х годов) и отдельные промышленные фирмы, работающие в режиме ОЭЗ (точечные фирмы-зоны в Карибском бассейне или в Бразилии). На практике, однако, наибольшее распространение получили ОЭЗ в виде промышленных парков, где различия двух подходов во многом стираются 4.
Технико-внедренческие зоны причисляют к зонам третьего поколения (появились в 1970 — 1980 гг.). Они возникали естественным образом (научные парки США) или создавались специально в рамках правительственных программ (технополисы Японии) вокруг крупных научных центров как районы с особой инфраструктурой, обеспечивающей ускоренную разработку новых технологий и их передачу в про-
4. Так, трудно провести четкую типологическую границу между промпарками Южной Кореи, расположенными в портах и транспортных узлах (территориальный подход), и парками Сингапура или Мексики, где режим экспортно-производственной зоны действует на всей территории страны, но применяется компаниями, сосредоточенными именно в данных парках.
о cs
^
о к
о ^
m
о
£ о о о
w £ Е-£ PQ СО
С
W
О К К О £
С
PQ
О
к к £
изводство. Каждая зона такого типа по-своему уникальна. Ее основой может стать один лишь университет, но университет высокого мирового класса, располагающий мощной исследовательской базой и финансовыми средствами для практического освоения новых разработок (Стэндфордский университет в Кремниевой долине, Принстонский — в штате Нью-Джерси). Альтернативным вариантом являются технико-внедренческие зоны ЮВА. Начиная с 1980-х годов они формировались как инновационные ядра внутри производственных ОЭЗ, которые уже прошли стадию зрелости и были переориентированы на выпуск наукоемкой продукции.
Подавляющее число ОЭЗ производственного и технико-внедренческого типов имеют парковый принцип организации. Поэтому анализ их функционирования требует понимания устройства классических промпарков. В сравнении с промзо-ной (неосвоенный участок, выделенный для размещения предприятий по плану городской застройки) и промплощадкой (инженерно обустроенный участок для промышленного использования) промышленный парк (industrial park, industrial estate) является значительно более сложным образованием, где фирмам предоставляют заранее подготовленные к эксплуатации производственные здания и сооружения (см. рис.).
Парковые образования
L
Рис. Генезис и эволюция парковых образований
5
5. Смородинская Н., Капустин А.. Проектирование, организация и финансирование промышленных парков: уроки мировой практики для России. М.: НИИ Банка России, 1997.
С организационной точки зрения промпарк - это территория с единым органом управления, разбитая в соответствии с планом застройки на отдельные функциональные сектора и инфраструктурно подготовленная для размещения предприятий обрабатывающей промышленности и сферы производственных услуг. С инвестиционной точки зрения парк представляет собой образование, объединяющее производственный комплекс и совокупность объектов инфраструктуры. Для организаторов ОЭЗ, инвестирующих средства в обустройство участка, парк является прежде всего особым инфраструктурным комплексом, генерирующим разнообразные услуги и удобства (водо-, энерго- и теплоснабжение, транспортировка грузов, услуги банков, связь).
Локальные производственные ОЭЗ сохраняют родовые черты промпарков (управление, планировка, селекция инвесторов), но отличаются от них режимом таможенной экстерриториальности. Научные и технологические парки, лежащие в основе технико-внедренческих ОЭЗ, отличаются от промпарков наличием структурообразующего ядра (в виде крупных научных или исследовательских центров), а также изначальной ориентацией на развитие НИОКР и малосерийный выпуск опытных образцов. Экономические эффекты технико-внедренческих ОЭЗ рассчитаны не на индустриальный тип роста (как основная масса производственных зон), и даже не на реиндустриализацию (как научно-промышленные парки, где наличие научного ядра сочетается с крупносерийным производством), а на внедрение новейших технологических укладов и переход к постиндустриальному развитию.
Все мировое многообразие ОЭЗ паркового типа можно классифицировать по трем базовым критериям: 1) по целям создания (высокотехнологичные центры национального развития, локальные центры роста в депрессивных районах); 2) по производственной специализации большинства пользователей (зоны для малого бизнеса, для научно-промышленных комплексов); 3) по форме управления, с учетом собственности на землю и на недвижимое имущество (зоны государствен-
сч сч
ные, частные, муниципальные). Дополнительным критерием может служить сам размер парка. Но на практике сочетания этих критериев чрезвычайно разнообразны.
С инвестиционной точки зрения главной особенностью зон паркового типа является то, что проект их создания и развития носит двухфазовый характер. Во-первых, он включают в себя собственно инвестиционный проект создания зоны (проект инфраструктурного обустройства и развития территории), во-вторых, инвестиционные проекты пользователей зоны (множество индивидуальных производственных проектов, реализуемых фирмами-резидентами). Поэтому ОЭЗ следует относить к особой категории инфраструктурных проектов, связанных с развитием производственной недвижимости (земля, здания, помещения и прочие недвижимые объекты, предназначенные для производственного использования). Проекты такого типа считаются реализованными лишь на стадии эксплуатации построенных мощностей, когда предлагаемые услуги и удобства уже наш-£ ли своего потребителя. Это означает, что ОЭЗ следует считать
5 созданной не к моменту завершения строительства ее инфра-
о структуры, а к моменту заполнения ее территории критиче-
о ской массой пользователей.
ик
и Многочисленные экономические агенты, вовлеченные в
о подготовку, продвижение и реализацию зонального проек-
о та в качестве его участников, делятся на шесть функциональ-
£ ных категорий (табл. 2). Продвигая проект, его инициатор
о поручает выполнение функций менеджера и оператора от-
£ Е-
дельным подразделениям своей организации либо заключает соответствующие договора с одной или двумя сторонними § фирмами. При этом одна и та же сторонняя организация мо-
< жет последовательно или параллельно исполнять обязанности
« и менеджера, и оператора, что распространено как при част-
^ ной, так и при государственной инициативе создания зон6
о
^ 6. Все эти стандарты и принципы организации ОЭЗ были детально описаны нами еще в 1990-е
^ годы (см.: Смородинская Н, Капустин А.. Указ. соч., 1997; Смородинская Н. Организация свобод-
О ных экономических зон в Российской Федерации: концептуальные, правовые и экономические
£ £
Участники Функциональная роль в проекте
Инициатор и изначальный спонсор проекта (ргсдес: тйга1яг) Организация, инициирующая (самостоятельно или совместно с иными участниками) проект создания ОЭЗ и обеспечивающая его частичное либо полное финансирование за счет собственных и/или привлеченных средств
Финансовый спонсор проекта (йпапаег) Государственная или иная (национальная, международная, зарубежная) организация, финансирующая инициатора проекта
Менеджер проекта (manageг, рго]ей: сотрапу) Организация, ответственная за реализацию проекта на всех его стадиях. Может выступать также девелопером зоны.
Девелопер зоны (¿еуеЪрег) Организация (генподрядчик), осуществляющая инициативно или по договору с оператором подготовку земельного участка, прокладку коммуникаций и строительство прочих инфраструктурных объектов, предусмотренных проектом. Может выступать также оператором зоны.
Оператор зоны (орега:ог) Организация, управляющая зоной на правах собственности или доверительного (оперативного) управления, осуществляющая эксплуатацию построенных инфраструктурных объектов и предоставляющая пользователям услуги для ведения производственной деятельности
6. Пользователи (резиденты) (изеге, :епап:8, сш:отегз) Коммерческие организации, ведущие в зоне производственную деятельность на основании договоров, заключенных с ее оператором, либо на основании лицензии, полученной от уполномоченных госорганов
Еще один классический вопрос касается соотношения общеэкономической отдачи ОЭЗ с уровнем микроэкономической рентабельности проекта. В принципе все парковые проекты в мировой практике опирались на классическую схему анализа затрат-результатов (соз^Ьепе/иапа1уз(з), но оценки их отдачи качественно различались. Если организатором зоны выступало государство, оно стремилось максимизировать общеэкономические выгоды (рост производительности, занятости, бюджетных поступлений) на единицу затрат, пренебрегая вопросами микроэкономической отдачи. Муниципальные власти и некоммерческие организации ставили схожие цели, но при этом делали и микроэкономическую оценку, ориентируясь здесь на принцип «ни прибылей, ни убытков»
аспекты. М.: НИИ Банка России, 1996). По-видимому, они хорошо известны российским законодателям и чиновникам, формирующим зональную политику. Однако, как мы покажем ниже, их преломление в российской практике чрезвычайно искажено.
(«по ртс>АЪ по 1ада>). А большинство зон, создаваемых частными фирмами, функционировали как коммерческие предприятия. Однако, как показывает мировой опыт, частная инициатива по созданию зон, как правило, не противоречила национальным приоритетам, а, наоборот, содействовала их реализации. Не случайно во многих странах мира власти предоставляли организаторам частных зон финансовые льготы.
В мировой практике сложилось два альтернативных подхода к процедуре создания зон — методом «сверху» и методом «снизу». Первый вариант характерен для зон, создаваемых по инициативе и за счет государства усилиями центральных или региональных властей (практика Индии, Южной Кореи, Тайваня), либо усилиями госкорпораций (практика Великобритании, ЮВА, Латинской Америки). Второй вариант касается зон всех прочих форм собственности. Он допускает чисто заявительный порядок организации ОЭЗ (США, Канада, Западная Европа) или требует утверждения ТЭО со стороны госорганов (Аргентина, Турция и другие развиваю-£ щиеся страны). Вместе с тем принципиальное значение для
§ успешного функционирования ОЭЗ имеют не столько способ
о ее создания или ее форма собственности (известны примеры
о успеха частных парков в США, кооперативных — в Японии и
й Турции, муниципальных — в Западной Европе, государствен-
§ ных — в ЮВА), сколько соответствие этих параметров кон-
о кретным потребностям экономического развития страны. С
£ этой точки зрения у национальных властей имеются три кон-
о цептуальные альтернативы в вопросе зональной политики:
§ тиве и за счет частного капитала;
1) содействовать общему улучшению делового климата в стране в расчете на самообразование зон «снизу» по инициа-
^ 2) строить государственные зоны «сверху» на государ-
« ственные средства и в соответствии со специальной програм-
^ мой;
§ 3) прямо и косвенно поддерживать инициативу «снизу»,
исходящую от частного бизнеса и местных сообществ, предом
о ставляя льготы и стимулы организаторам проектов.
Кроме того, в нулевые годы в мире стали появляться принципиально новые модели ОЭЗ — инструменты новой промышленной политики, призванной обеспечить кластеризацию экономики и ее переход к постиндустриальной модели роста. В отличие от классической промышленной политики, нацеленной на догоняющую индустриализацию и реализующей заведомо отобранные властями отраслевые приоритеты (Япония, Южная Корея в 1950 —1970-е годы), новая пром-политика стимулирует инициативу снизу. Она рассматривает реструктуризацию экономики как процесс непрерывного «открытия» новых отраслей и новой структуры затрат, который совершается самой рыночной конкуренцией в ходе образования кластеров7. Поскольку ядра инновационных кластеров формируются на уровне конкретных территорий, то перед правительством встает задача либерализации сложившейся системы управления в целях высвобождения управленческой инициативы на местах (на уровне регионов, районов, муниципий).
Предоставление территориям административно-управленческих преференций можно рассматривать как практику создания особых зон нового поколения, когда режим ОЭЗ применяется в его широком определении — как селективная либерализация общенационального хозяйственного режима. В одних странах (Япония) такая практика официально оформляется как курс на создание региональных ОЭЗ, в других (Ю. Корея, Швеция, Великобритания) статус ОЭЗ не вводится, хотя применяется де-факто.
Так, с начала 2000-х годов Япония взяла программный курс на создание особых зон содействия структурным реформам (special zones for structural reforms), или ОЗСР. Они рассматриваются как инструмент новой промышленной политики, нацеленный на «локализацию» методов продвижения структурных реформ по индивидуальным планам территорий,
7. Kuznetsov, Yevgeny and Sabel, Charles. New Industrial Policy: Solving Economic Development Problems without Picking Winners. World Bank: World Bank Institute. June 13, 2005.
\о cs
т.е. на активизацию партнерских связей между местными властями, предпринимателями и научно-образовательными кругами8. Такие зоны не относятся к классическому типу ОЭЗ, а представляют собой режим административно-правовых преференций, вводимых на уровне отдельных территорий (селективная либерализация централизованного контроля). Они рассчитаны на структурное реформирование не только производственного сектора, но и существующей системы институтов, сферы науки и образования, экологии, всего спектра услуг, затрагивающих сферу здоровья и жизнедеятельно-
9
сти населения .
Территории, развивающие опыт управленческой самостоятельности, получают в Японии статус особой зоны и эксклюзивные привилегии в области законодательной инициативы. Эти территории разрабатывают собственную систему экономического регулирования с учетом местной специфики, местных потребностей и конкретных интересов местного делового сообщества. Считается, что местные сообщества могут быстрее реализовать свой креативный потенциал, § если будут руководствоваться принципом «самоподдержки и
о уверенности в собственных силах» («spirit of self-help and self-
o reliance»), а для лучшего распространения этого принципа и
S пресечения рентоориентированных настроений особые зоны
о должны создаваться без применения центром традиционно-
^ 10 о го налогового стимулирования
S Если индивидуальный реформаторский опыт террито-
о рий со статусом ОЭЗ оказывается успешным, он получает ста-
W £ Е-£ PQ СО
С
W ... . .
О 8. Basic Policies for the Promotion of Special Zones for Structural Reform. Tokyo, September 20, 2002;
^ Yashiro, Naohiro. New Special Zones in Japan //International Tax and Public Finance, Vol. 12, №
О 4, 2005.
^ 9. Yugami, Kazufumi. Job Creation by Local Initiatives: Effects of Special Zones for Structural Reform.
^ http://www.jil.go.jp/english/documents/JLR17_yugami.pdf.
О 10. Yashiro. Указ. соч., 2005. К
тус показательного и после тщательного анализа может быть распространен на другие регионы. Тем самым особые зоны
становятся инструментом модернизации экономики одновременно в трех направлениях:
реформирование всей системы административного управления (децентрализация);
продвижение структурных преобразований в масштабах всей экономики;
содействие экономическому подъему регионов (путем выявления их конкурентных преимуществ, привлечения сюда игроков, реализующих эти преимущества в виде кластерной инициативы, и создания, в итоге, новых секторов экономики).
Японские власти намерены покрыть сетью таких особых зон всю территорию страны в целях стимулирования межрегиональной конкуренции идей и управленческих инноваций, а в конечном счете - для осуществления постиндустриального рывка. Аналогичный курс на внедрение модели децентрализованного экономического регулирования взят сегодня и в Южной Корее, хотя там статус «особая зона» специально не вводится. Эти страны используют преференциальные режимы для поощрения горизонтальной кооперации, формирования бизнес-сетей и образования региональных кластеров. В том числе речь идет о кластерах инновационного типа, формирующихся вокруг университетов и других исследовательских центров. Заметим, такой подход (правда, без программных начал) уже давно применяется в США, Швеции, Германии и других развитых странах.
Таким образом, при переходе к постиндустриальному укладу классические ОЭЗ, созданные по принципу таможенных анклавов и парковых структур, уже не способны играть ту роль, какую они играли в индустриальную эпоху, ни как инструменты структурной (промышленной) политики, ни как моторы развития регионов (региональные полюса роста). Мировое сообщество, особенно в развитых странах, все активнее прибегает к использованию зональных режимов в их наиболее широкой трактовке.
00
Проблемы и перспективы организации особых зон в российской экономике
Российская практика создания зональных режимов восходит к началу 1990-х годов. Однако накопленный в этой области опыт противоречив и непоследователен. Вопрос о зонах всякий раз решался конъюнктурно, исходя из расклада ведомственных сил, а соображения модернизации оставались за кадром. На протяжении последних двадцати лет совместными усилиями бизнес-сообщества и властей разных уровней в стране было учреждено множество территорий с налоговыми льготами, которое можно условно разделить на три укрупненных категории. Это: классические особые зоны с преференциями для фирм-резидентов; внутренние офшоры и квазиофшорные территории для сторонних компаний; другие низконалоговые режимы (табл. 3).
£
£
о к
о ^
т §
о
£ о о о
£ Е-£ М со
С
м О К К О £
С м
о к к £
Таблица 3. Россия: виды и типы территорий с льготными режимами,
1991 -2010 гг.
Задачи создания Как и когда созданы Виды льгот Требования к фирмам-резидентам Примечания
Тип I. Классические свободные (особые) зоны для резидентных компаний
1. Свободные экономические зоны Привлечь иностр. инвестиции, создать рынок, развить пром. экспорт 1991-1992 гг., пакетные решения центра Налоговые, таможен., администр. Доля иностр. участия в капитале -не менее 30% 11 территорий разного размера и профиля (упразднены в 2005 г.)
2. Особые экономические зоны (ОЭЗ базового типа) Развить пром-обработку, хайтэк, туризм, трансп. инфраструктуру ФЗ об ОЭЗ №116 20 05 г, доп. закон. Акты 2006-2007 гг., ФЗ №340 2009 г. Налоговые, таможенные Несырьевой профиль, инвест. ценз, запрет на филиалы за пределами ОЭЗ 4 типа зон (до 2025 г): ППЗ, ТВЗ, ТРЗ, портовые
3. Регионы со статусом ОЭЗ Привлечь инвестиции, создать инфра- структуру, развить экспорт Отдельные ФЗ: Калинин. ОЭЗ (1996 и 2006 гг.), Магадан. ОЭЗ (1999 и 2005 г.) Налоговые, таможен., администр. Несырьевой профиль, спец. статус резидента, инвест. ценз 2 зоны -- в Калининград. и Магаданской областях
Окончание табл. 3
Тип II. Внутренние офшоры и квази-офшорные территории для сторонних компаний
1. Регионы льготного налогообложения Привлечь бюджетные средства на принципах офшора По указам Президента и др. решениям центра — зоны на уровне субъектов РФ (1994-1998 гг.) Местные нал. льготы резидентам, бюджетные ссуды субъекту РФ Рег. и инвест. взносы, квази-офшорн. статус (сторонние рос. фирмы) 20 территорий: Ингушетия, Калмыкия, Эвенкия, Алтай, Мордовия, др.
2. Территории со статусом ЗАТО Поддержка госпредприятий и депрессивных районов По федерал. нормативно-правовым актам Местные льготы резидентам, бюджетные льготы для территории Регистр. Взнос (не всегда) 40 муницип. образований с населением 2 млн чел.
Тип III. Другие низконалоговые режимы
1. Локальные свободные зоны (в границах муниципий) Развить производство в депрессивных районах По местной инициативе и местным законам Только местные налоговые льготы для резидентов Только компании- резиденты Без федер. участия
2. Центр международного бизнеса «Ингушетия» Привлечь бюджетные средства на принципах офшора ФЗ о ЦМБ «Ингушетия» 1996 г. Полный набор льгот для фирм «между-нар. бизнеса» (аналог 1ВС) Рег. и годовой взносы, офшорный статус (только нерезиденты) Единственный классический офшор в РФ (упразднен в 2004 г.)
Первоначально под статус ОЭЗ в России подпали территории самых разных размеров — от крошечных площадок до суперкрупных зон в границах субъектов Федерации. Пытаясь следовать китайской практике 1980-х годов, власти проигнорировали тогда общепринятые стандарты, заложенные в Киотской конвенции (она рассматривала зоны как локальные таможенные анклавы площадью в несколько кв. км, с обустроенной границей и инфраструктурой).
В последующее десятилетие здравая линия на недопущение суперзон и индивидуальных преференций возобладала. Но она перманентно прерывалась беспорядочной раздачей льгот отдельным депрессивным территориям (Ингушетия, Калмыкия, Магаданская область, Чукотка, Байконур, многочисленные ЗАТО), многие из которых стали «внутренними офшорами», местом регистрации и ухода от налогов крупных и средних российских фирм. Такие режимы усиливали ижди-
о
сл
венчество территорий и вели к потере доходов бюджетов всех уровней 11. Впоследствии многие из них канули в лету в силу изменений в Налоговом кодексе РФ или были приостановлены правительством ввиду явной ущербности (Республика Ингушетия).
Лишь к середине нулевых годов столь пестрое многообразие зональных структур было окончательно признано неэффективным 12. С принятием в июле 2005 г. Федерального Закона «Об особых экономических зонах» (Закон № 116-ФЗ), по сути первого сводного закона в этой сфере, государство начало второй этап строительства зон — практически с нуля. Все ранее созданные особые режимы, за двумя исключениями (Калининградская и Магаданская ОЭЗ), были официально ликвидированы 13. Теперь в России предусмотрено лишь 4 типа ОЭЗ (со сроком жизни до 2025 г.): промышленно-производственные (не более 20 га), технико-внедренческие (более 3 га), туристско-рекреационные (в границах города, района и даже нескольких муниципий) и портовые. Их рези-^ денты получают таможенные и налоговые льготы (часть нало-
5 говых — на уровне регионов), должны строить инфраструктуру
о на паях с государством и заключать с госадминистрацией зон
о соглашения о ведении предпринимательской деятельности.
й Упорядочив зональную практику, власти рассчитывали
о нацелить ее на технологическую модернизацию и развитие
о инноваций 14. Но, как и в прежние времена, дело стало обора-
О 11. Квазиофшорные режимы работали с колоссальным ущербом для федеральной казны. ^ Предоставляя налоговые льготы «инвесторам» (вплоть до нулевых), сами регионы автоматиче-^ ски оголяли свои бюджеты и, как следствие, требовали от центра растущих дотаций. ^ 12. К этому времени, помимо ЗАТО и точечных зон, в России сохранилось 24 территории со стада тусом особой зоны, полученным ими в разных вариантах: СЭЗ, зона свободной торговли, сво-<< бодная таможенная зона (Свободные экономические зоны. /Под. ред. Р.И. Зименкова. М.:
ЮНИТИ-ДАНА, 2005).
О 13. В Калининградской и Магаданской областях режим ОЭЗ введен в масштабах всей территории
^ и действует на основании отдельных федеральных законов, заточенных под условия и задачи
О развития этих областей.
^ 14. До 2025 г. российские власти планируют довести число резидентов ОЭЗ до 1000, привлечь не
^ менее 510 млрд руб. частных инвестиций, создать не менее 140 тыс. рабочих мест (Большой
О бизнес. 09.12.2008).
чиваться непродуктивным отвлечением экономических активов и потерей бюджетных средств. И это не случайно. Вразрез с современной мировой практикой, где большинство локальных зон создаются методом «снизу», Закон об ОЭЗ концептуально воспроизводит первоначальный правительственный законопроект о СЭЗ образца 1995 г.: организация зон методом «сверху» по решению центра, преимущественно на бюджетные средства, на государственной земле и при разрешительном порядке осуществления частных инвестиций.
Не имея свойства прямого действия, Закон регламентирует лишь общие положения, тогда как конкретные вопросы создания и функционирования каждой зоны (выбор участка, комбинация льгот, отбор резидентов и инвестпроектов) решаются федеральными чиновниками в рамках административной вертикали: Правительство РФ - уполномоченный им госорган (агентство РосОЭЗ, с октября 2009 г. - департамент Министерства экономики) - подчиненная этому органу местная администрация зоны 15. При этом уполномоченный госорган получает в свое распоряжение сроком на двадцать лет (срок существования зон) значительные финансовые и материальные активы, отчуждаемые тремя уровнями исполнительной власти по соглашению (трехстороннее соглашение о создании ОЭЗ), и передает эти ресурсы специально учрежденной госкомпании (ОАО «ОЭЗ» с филиалами на местах) в целях дальнейшего коммерческого использования. В результате возникает канал легализованной коммерциализации госсобственности, причем - совершенно бесконтрольный, так как все звенья вертикали несут чисто формальную ответственность за результаты своей деятельности.
Как, например, работает местная администрация ОЭЗ? С одной стороны, она заключает двусторонние контракты с резидентами, действуя как филиал ОАО «ОЭЗ», с другой -контролирует резидентов, действуя как орган госуправления. и при заявительном порядке осуществления инвестиций вза-
15. Смородинская Н.В. Особые зоны: вертикаль в миниатюре //Ведомости. 15.06.2005. № 107.
es
со
имоотношения резидентов с компанией развития равноправны, то при российском разрешительном порядке администрация выполняет две несовместимых функции — рыночного агента и контролера, не неся при этом ответственности по своим контрактам (она подчиняется лишь уполномоченному госоргану). Это объективно превращает ОЭЗ из ожидаемого института развития экономики в источник узаконенной коррупции 16.
Проведенная нами экспертиза официальных документов показала: хотя российские ППЗ и ТВЗ организованы как классические парки (промышленные или научно-промышленные), они никак не рассчитаны на жесткий режим окупаемости вложений, связанный с заполнением парка резидентами. Напротив, система организации зон выстроена так, что их целевой бенефициар — инвестор-пользователь — в принципе оказывается лишней фигурой на данной территории 17. Вместо привлечения реальных инвестиций эта система приводит к тому, что в России на бюджетные средства £ образуется слой заведомо неконкурентоспособных коммер-
S ческих структур, эксплуатирующих зональные льготы под ви-
о дом резидентов и не способных позитивно влиять на модер-
о низацию местной экономики. Причем эти структуры будут
S оставаться на территории зон до тех пор, пока бюджетные ас-
q сигнования в зональные проекты будут обеспечивать им ис-
и кусственные конкурентные выигрыши и рентные доходы.
S Помимо прочего, разрешительный порядок инвестиро-
о вания порождает сверхусложненную систему противодей-
W £ Е-£ PQ СО
< ный проект несколько раз оказывался на грани срыва: тем-
g пы заполнения зон не оправдывают затрат на их строитель-
£
К
О 16. Смородинская Н.В., Малыгин В.Е. Экспертиза проекта федерального закона «Об особых эконо-^ мических зонах в Российской Федерации». По запросу Комитета Госдумы РФ по экономиче-^ ской политике, предпринимательству и туризму. SDA-I02-050207-0081 от 07.02.2005.
О 17. Смородинская Н. Указ соч.., 2008.
£ £
ствия возможным злоупотреблениям, в силу чего бюрократический пресс в особых зонах оказывается гораздо тяжелее общероссийского. Не удивительно, что российский зональ-
ство (из 200 млрд руб. заявленных частных инвестиций профинансирована одна десятая часть) 18, а интерес к ним со стороны высокотехнологичных компаний чрезвычайно низок. К осени 2008 г. Генпрокуратура предъявила РосОЭЗ претензии по поводу нецелевого использования свободных средств (их прокрутки через банковские счета), а отдельным зонам — по поводу того, что реальную деятельность здесь ведет абсолютное меньшинство зарегистрированных пользователей. По результатам проверки было признано, что ОЭЗ развиваются очень медленно и имеют низкий социально-экономический эффект 19. Все это напоминает практику 1990-х годов, когда отдельные территории с особым статусом и индивидуальными льготами (Калмыкия, Алтай, Эвенкия, Ингушетия) быстро превращались в классические центры прибыли, где инвесторы только регистрировались.
К 2009 г. собственная экспертиза Минэкономразвития выявила, что привлекательность зон для частных инвесторов остается слишком низкой, а механизм их инфраструктурного обустройства нуждается в пересмотре. В итоге РосОЭЗ был упразднен, а система управления зонами трансформирована из трехступенчатой (Минэкономразвития — РосОЭЗ — администрация ОЭЗ) в двухступенчатую (Минэкономразвития — администрация ОЭЗ) 20. В декабре 2009 г. был принят Федеральный закон № 340-ФЗ, направленный на усовершенствование положений Закона об ОЭЗ 2005 г. и на привлечение в зоны серьезных наукоемких инвесторов 21. Однако эти изменения носят во многом косметический характер и мало что меняют по существу.
В основе пробуксовки российской зональной практики лежат, на наш взгляд, несколько фундаментальных факторов.
18. Решетникова Е. Использовать шанс // Российская Бизнес-газета. 30.06.2009. № 24.
19. http://www.гosez.гu/?news_id=2916, Экономика и жизнь: 15.09.2008.
20. На основании Указа Президента РФ от 5 октября 2009 года № 1107.
21. Федеральный закон от 25.12.2009 № 340-ФЭ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
3
Во-первых, в условиях рентоориентированной институциональной среды, сложившейся в целом в российской экономике, налоговые и таможенные льготы, эксклюзивно применяемые на зональных территориях, не только не в состоянии обеспечить необходимых стимулирующих эффектов, но и, как правило, начинают работать на обратный результат. Этот вывод выглядит справедливым не только применительно к локальным российским зонам, но в значительной мере и в отношении проекта создания иннограда «Сколково», на который возлагаются большие надежды 22.
Важно учитывать, что создание и эксплуатация производственной недвижимости на территории парковых структур (не говоря уже о прототипах модели Силиконовой долины) относятся к разряду сложных инвестиционных проектов, где участвует множество различных игроков. Для их успешной реализации требуется определенная зрелость рыночной среды, продвинутые партнерские взаимодействия государства, бизнеса и науки, а также разветвленная система дого-£ ворных отношений, затрагивающих сферу и административ-
^ в
^ ного, и имущественного права. В развитых странах такие про-
о екты поднимались преимущественно частными компания-
о ми при стимулирующей и направляющей роли государства. В
й развивающихся и переходных экономиках их инициатором
о и менеджером выступало, как правило, национальное прави-
о тельство. Однако реальный успех достигался лишь там, где государство гарантировало ясные правила игры, значительную
о степень либерализации рынка, политических свобод и защи-
^ ты прав собственности. Напротив, в тех странах, где попыт-
^ ки создания зон осуществлялись в условиях неблагоприятно-
§ го бизнес-климата и несовершенной институциональной сре-
^ ды, как это характерно для сегодняшней России, они, как пра-
§ вило, заканчивались неудачей.
£ К о £
^ 22. Алексашенко С. Очаговая модернизация не имеет шансов на успех // Русский журнал.
О 4 мая 2010.
К К £
Во-вторых, внедряемые в России модели особых зон, независимо от их названия, по сути уже исторически устарели. И по своей организационной форме, и по набору преференций они скорее соответствуют задачам традиционной промышленной политики в эпоху догоняющей индустриализации, чем условиям создания инновационной среды для постиндустриального рывка. Так, российские ТВЗ тяготеют к научно-производственным зонам индустриального типа (производство опытных образцов для последующего массового выпуска), а вовсе не постиндустриального образца, на что делался расчет. Даже если ограничиться задачей развития несырьевых производств с помощью ППЗ, то классические таможенные анклавы, создаваемые на государственных землях и на государственные средства, никак ее не решают. Этим целям больше отвечают частные технологические и научные парки с их эффектами агломерации, создаваемые без предварительных бюджетных ассигнований, без специальных преференций и под конкретную функциональную задачу (например, для малого бизнеса). Но проблема, однако, стоит гораздо шире: индустриальная ниша на мировом рынке уже занята Китаем и Индией, с их дешевой рабочей силой и благополучной демографией, так что России все равно придется осваивать технику постиндустриальной модернизации и искать адекватные ей варианты зональных режимов.
В-третьих, практику коммерциализации госсредств при создании особых зон не следует расценивать как результат целенаправленных злоупотреблений со стороны каких-либо групп интересов. Аналогичную практику можно обнаружить в деятельности почти всех российских госкомпаний, причем масштабы того, что именуется у нас коррупцией, возрастают по экспоненте. С институциональной точки зрения это означает, что в российской экономике произошли системные сбои, а уровень доверия между государством и бизнесом упал до критической отметки. Рыночные агенты повсеместно уклоняются от предлагаемых государством правил игры, выражая тем самым не столько склонность к злоупотреблениям,
\о
3
сколько массовый протест против применяемых методов и масштабов административного вмешательства в хозяйственную жизнь. Деловое сообщество сигнализирует властям о том, что качество предоставляемых государством услуг недостаточно эффективно. В данном случае оно сигнализирует, что властям следует отказаться от курса на создание исключительно государственных ОЭЗ и рассмотреть альтернативу поощрения частных зональных образований, менее зарегулированных и более адекватных условиям глобальной конкуренции.
В целом, проблемы и перспективы создания в России особых зон следует рассматривать в широком макроэкономическом и институциональном контексте, не сводя эти вопросы к задаче шлифовки законодательства об ОЭЗ или механизма его применения. Для того чтобы особые зоны могли действительно служить институтами развития, России необходимо пересмотреть саму концепцию их использования как инструмента экономической политики.
Прежде всего нужно отказаться от порочного принципа £ создания зон на базе коммерческого соглашения трех уров-
§ ней государственной власти. Кроме того, следует пересмо-
о треть целесообразность пролонгации развернутых ранее зо-
о нальных проектов, где льготы касаются преимущественно на-
й логовых или таможенных преференций, введенных на отдель-
о ных участках территории. Наконец, нужно начать двигаться в
о сторону организации зон нового поколения, когда они явля-
^ ются не столько участком территории, сколько особым ин-
о ституциональным режимом, благоприятствующим образова-
на £ Е-£ М
< менных условиях преференциальные режимы должны быть
§ нацелены не на отдельные технологические прорывы, а на
^ массовую кластеризацию национальной экономики. Именно
§ такой подход делает ее постиндустриальной.
с
м О К К £
нию кластерных альянсов трех агентов развития — университетских (научных) кругов, бизнеса и государства (так называемая тройная спираль партнерских взаимодействий). В совре-
