Организация обеспечения пожарной безопасности на местном уровне: сравнительно-правовой анализ законодательства России и стран ближнего зарубежья (Украины, Республики Беларусь, Республики Казахстан) Текст научной статьи по специальности «Право»

С. В. МАКАРКИН, канд. юрид. наук, доцент, начальник кафедры Уральского института ГПС МЧС РФ, г. Екатеринбург, Россия Е. Н. ТУЖИКОВ, преподаватель Уральского института ГПС МЧС РФ, г. Екатеринбург, Россия

УДК 614.842.83

ОРГАНИЗАЦИЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ И СТРАН БЛИЖНЕГО ЗАРУБЕЖЬЯ (УКРАИНЫ, РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ, РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН)

Показана организация системы обеспечения пожарной безопасности на местном уровне; проведен анализ нормативных правовых актов, определяющих полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности.

Ключевые слова: пожарная безопасность; органы местного самоуправления; система обеспечения пожарной безопасности; полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности.

Организационно-правовые основы обеспечения пожарной безопасности любого государства закреплены в его законодательстве. Вопросы организации обеспечения пожарной безопасности на местном уровне в рассматриваемых нами государствах, так же как и в Российской Федерации, регламентированы законами "О пожарной безопасности" [1-4]. Однако, несмотря на то что законы имеют одно и то же название, подходы к построению муниципальной системы обеспечения пожарной безопасности различны, различны и ее основные элементы, и круг полномочий местных властей в данной сфере деятельности.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона [1] органы местного самоуправления являются основным элементом системы обеспечения пожарной безопасности, принимают участие в обеспечении пожарной безопасности и выполняют следующие функции:

• создание пожарной охраны и организация ее деятельности;

• разработка и осуществление мер пожарной безопасности;

• реализация прав, обязанностей и ответственности в области пожарной безопасности;

• проведение противопожарной пропаганды и обучение населения мерам пожарной безопасности;

• содействие деятельности добровольных пожарных, привлечение населения к обеспечению пожарной безопасности;

• установление особого противопожарного режима и др.

© Макаркин С. В., Тужиков Е. Н., 2012

Рассматривая полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности, отметим, что наиболее важные их полномочия закреплены в ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации [5], согласно которой "органы местного самоуправления самостоятельно... осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения". Среди вопросов местного значения муниципального образования, закрепленных в Федеральном законе [6], не последнее место занимает вопрос обеспечения первичных мер пожарной безопасности.

В соответствии с законом [6] правом на его решение наделены только население и (или) органы местного самоуправления таких муниципальных образований, как поселение и городской округ (ст. 14,16). Согласно этому же закону органы местного самоуправления муниципальных районов обладают полномочиями входящих в них муниципальных образований.

Отметим, что для решения указанного вопроса местного значения в собственности поселений и городских округов может находиться имущество, предназначенное для обеспечения первичных мер пожарной безопасности (п. 6 ч. 2, ч. 4 ст. 50 Федерального закона [6] в ред. Федерального закона № 442-ФЗ [7]).

Отметим также, что в ст. 17 [6] изложен перечень полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований всех видов. В отличие от перечней вопросов местного значения данный перечень является открытым и может быть расширен уставом муниципального образования.

Конкретные полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения первичных мер пожарной безопасности устанавливаются иными законодательными и подзаконными актами и вполне могут изменяться, не выходя за рамки указанного вопроса местного значения [8].

Согласно ст. 19 Федерального закона [1] (в ред. Федерального закона№ 2Э0-ФЗ [9]) к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов относятся:

• создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;

• создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях;

• оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем;

• организация и принятие мер по оповещению населения и подразделений Государственной противопожарной службы о пожаре;

• принятие мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы;

• включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;

• оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;

• установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности. К полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов относятся:

• создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;

• включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;

• оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной без-

опасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;

• установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности. В то же время ст. 6 Федерального закона № 123-Ф3

"Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" [10] гласит, что пожарная безопасность городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно-территориальных образований обеспечивается в рамках реализации мер пожарной безопасности соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления в соответствии со ст. 63 [10]. Согласно этой статье первичные меры пожарной безопасности включают в себя:

• реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования;

• разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории; обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения; содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности;

• разработку и организацию выполнения муниципальных целевых программ по вопросам обеспечения пожарной безопасности;

• разработку плана привлечения сил и средств для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ на территории муниципального образования и контроль за его выполнением;

• установление особого противопожарного режима на территории муниципального образования, а также дополнительных требований пожарной безопасности на время его действия;

• обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара;

• обеспечение связи и оповещения населения о пожаре;

• организацию обучения населения мерам пожарной безопасности и пропаганду в области пожарной безопасности, содействие распространению пожарно-технических знаний;

• социальное и экономическое стимулирование участия граждан и организаций в добровольной пожарной охране, в том числе участия в борьбе с пожарами.

При рассмотрении прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к

вопросам местного значения поселений и городских округов (ст. 14.1,16.1 Федерального закона [6] в ред. Федерального закона № 365-Ф3 [11]), видно, что законодательство в п. 8.1 указанных статей наделяет органы местного самоуправления правом на создание муниципальной пожарной охраны. В свою очередь, ст. 11.1 [1] предусматривает создание органами местного самоуправления муниципальной пожарной охраны на территории муниципальных образований, предназначенной для обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов. При этом цель, задачи, порядок создания и организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядок ее взаимоотношений с другими видами пожарной охраны определяются органами местного самоуправления. Как видно из текста законов, их положения не содержат указаний на необходимость в обязательном порядке создания органами местного самоуправления поселений и городских округов подразделений муниципальной пожарной охраны.

Законодательство Украины [2] в отличие от законодательств России [1], Республики Беларусь [3] и Республики Казахстан [4] не содержит четкого перечня полномочий органов местного самоуправления в области пожарной безопасности. В нем имеются лишь отдельные указания на направления их деятельности в указанной области.

Так, в соответствии со ст. 4 [2] органы местного самоуправления в пределах своей компетенции организуют разработку и внедрение в соответствующие отрасли и регионы организационных и научно-технических мероприятий по предотвращению пожаров и их тушению, обеспечению пожарной безопасности в населенных пунктах и на объектах.

Согласно ст. 8 [2] местные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления обязаны по месту жительства организовывать обучение населения правилам пожарной безопасности в быту и общественных местах.

Немаловажным является и то, что местные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления наделены правом осуществлять контроль за деятельностью Государственной пожарной охраны (ст. 25 [2]), ведомственной, местной и добровольной пожарной охраны (ст. 31 [2]). По российскому законодательству органы местного самоуправления таким правом не наделены.

Говоря о полномочиях органов местного самоуправления Украины, необходимо также обратить внимание и на то, что в Законе Украины [2] нет прямого указания на обязанность местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления на создание подразделений пожарной охраны. Данное обстоятельство аналогично российскому, в соответствии с которым законодательством в

качестве полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности не предусмотрено создание муниципальной пожарной охраны. В ст. 27 [2] указывается лишь на то, что в поселках и селах подразделения местной пожарной охраны создаются местными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Финансирование и материально-техническое обеспечение местных пожарных команд осуществляются за счет средств местного бюджета.

Решения органов исполнительной власти, местного и регионального самоуправления Украины, принятые в пределах их компетенции, являются правовой основой деятельности в области пожарной безопасности наряду с такими законами, как Конституция [12], "О пожарной безопасности" и др., с постановлениями Верховной Рады Украины, указами и распоряжениями Президента Украины, декретами, постановлениями и распоряжениями Кабинета Министров Украины (ст. 1 [2]).

К обязанностям местных органов исполнительной власти относится (ст. 34 [2]) предоставление бесплатно в распоряжение руководителя тушения пожара по его требованию огнетушащих веществ, техники, горюче-смазочных материалов, человеческих ресурсов, оборудования, средств связи и т. п., а во время пожара, длящегося более 3 ч, — питания, помещений для отдыха и реабилитации личного состава и лиц, привлеченных к тушению пожара.

Значимым является и то, что органы местного самоуправления решают споры по вопросам пожарной безопасности в соответствии с их компетенцией, а также вопросы, связанные со сносом, переносом, перепланировкой зданий, построенных с нарушением требований пожарной безопасности (ст. 37 [2]).

В Республике Беларусь деятельность по обеспечению пожарной безопасности осуществляется в соответствии с законом [3] и другими актами законодательства Республики Беларусь, в том числе техническими нормативными правовыми актами системы противопожарного нормирования и стандартизации, действующими на территории Республики Беларусь (ст. 2вред. ЗаконаРеспублики Беларусь № 162-3 [13]).

Государственное управление в области обеспечения пожарной безопасности осуществляется Советом Министров Республики Беларусь, органами Государственного пожарного надзора Республики Беларусь, местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами (ст. 3 [3]).

Среди основных направлений государственного управления системой пожарной безопасности законодатель выделяет такие, как:

• научно-техническое обеспечение пожарной безопасности (ст. 7);

• противопожарное нормирование и стандартизация (ст. 8);

• подтверждение соответствия продукции, работ и услуг требованиям пожарной безопасности (ст. 9);

• лицензирование деятельности по обеспечению пожарной безопасности (ст. 10);

• информирование населения о пожарах и вопросах пожарной безопасности (ст. 11);

• ведение первичного учета пожаров и их последствий (ст. 12);

• использование пожарных депо и техники (ст. 13.1);

• тушение пожаров (ст. 13.2).

На местном уровне управление в области обеспечения пожарной безопасности осуществляется местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами.

Согласно ст. 14 [3] пожарная безопасность обеспечивается приведением объектов и населенных пунктов в такое состояние, при котором исключается возможность возникновения пожара либо обеспечивается защита людей и материальных ценностей при пожаре. Учитывая, что обеспечение пожарной безопасности является обязанностью руководителей, соответствующих должностных лиц и работников республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов и иных организаций, а также граждан, законодатель определил и разграничил их компетенцию по обеспечению пожарной безопасности.

Так, местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы согласно ст. 15 [3]:

• регулярно анализируют состояние пожарной безопасности, принимают по этим вопросам решения, разрабатывают планы и осуществляют мероприятия по обеспечению пожарной безопасности на соответствующей территории;

• решают вопросы организации органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, а также их финансирования, если иное не установлено бюджетным законодательством Республики Беларусь;

• устанавливают в случае повышения пожарной опасности на соответствующих территориях особый противопожарный режим и принимают дополнительные требования пожарной безопасности, согласованные с органами государственного пожарного надзора;

• содействуют созданию и деятельности организаций, специализирующихся на выполнении противопожарных работ и услуг, изготовлении противопожарного оборудования;

• осуществляют проверки и смотры противопожарного состояния населенных пунктов и жилищного фонда, привлекают организации для осуществления мероприятий по обеспечению пожарной безопасности;

• организуют обучение населения мерам пожарной безопасности;

• привлекают в установленном порядке население, трудовые коллективы и воинские части к участию в борьбе с пожарами, создают внештатные пожарные формирования (команды, дружины, расчеты, группы внештатных пожарных инспекторов, учебно-методические центры, клубы юных пожарных), проводят проверки их работы. В обучении учащихся, студентов и работников

требованиям пожарной безопасности местным исполнительным и распорядительным органам в соответствии со ст. 35 [3] оказывают помощь органы Государственного пожарного надзора Республики Беларусь.

В свою очередь, органы Государственного пожарного надзора вправе требовать и получать от местных исполнительных и распорядительных органов сведения и документы, характеризующие состояние пожарной безопасности зданий, сооружений и выпускаемой продукции, а также о пожарах и их последствиях. За нарушение требований пожарной безопасности в городах и других населенных пунктах местные исполнительные и распорядительные органы привлекаются к ответственности.

В Республике Казахстан обеспечение пожарной безопасности является неотъемлемой частью государственной деятельности по охране жизни и здоровья людей, собственности, национального богатства и окружающей среды.

Законодательство Республики Казахстан в области пожарной безопасности основывается на Конституции Республики Казахстан [14] и состоит из закона [4], а также других законодательных и иных нормативных правовых актов Республики Казахстан, регулирующих вопросы пожарной безопасности (ст. 2 [4]).

Одним из элементов системы обеспечения пожарной безопасности Республики Казахстан являются местные исполнительные органы (ст. 4 [4]).

К полномочиям местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения и столицы, районов (городов областного значения) в области пожарной безопасности относятся (ст. 8 [4]):

• информирование населения и организаций о мерах в области пожарной безопасности;

• обеспечение в пределах своей компетенции социальной защиты граждан и работников, пострадавших вследствие пожаров; возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан, окружающей среде и объектам хозяйствования;

• тушение степных пожаров, а также пожаров в населенных пунктах, в которых не созданы органы Государственной противопожарной службы;

• осуществление в интересах местного государственного управления иных полномочий, возла-

гаемых на местные исполнительные органы законодательством Республики Казахстан. В ст. 19 [4] законодательство конкретизирует их компетенцию и определяет, что пропаганда знаний в области пожарной безопасности осуществляется уполномоченным органом и местными исполнительными органами города республиканского значения, столицы, районов (города областного значения) и общественными объединениями. Органы местного государственного управления должны также информировать население о принятых ими решениях по обеспечению пожарной безопасности и содействовать распространению пожарно-технических знаний.

Рассмотрев положения законодательства России и стран ближнего зарубежья (Украины, Республики Беларусь, Республики Казахстан) в области организации обеспечения пожарной безопасности на местном уровне, можно выявить некоторые сходства и различия между ними:

• вопросы организации обеспечения пожарной безопасности на местном уровне заложены не только в законе "О пожарной безопасности", но и в законодательных актах по организации местного самоуправления;

• органы местного самоуправления рассматриваемых в статье государств в рамках предоставленных законодательством полномочий осуществляют информирование населения о принятых ими решениях по обеспечению пожарной безопасности и оказывают содействие распространению пожарно-технических знаний, проводят противопожарную пропаганду и обучение мерам пожарной безопасности;

• к ведению органов местного самоуправления России, Украины и Белоруссии [1-3] относится разработка на местном уровне программ, планов и мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на вверенной им территории;

• в Республике Казахстан [4], как и в России [1], в соответствии с законодательством существует система обеспечения пожарной безопасности, элементом которой являются органы местного самоуправления. Законодательство Республики Беларусь [3] четко не определяет основные элементы упомянутой системы. По всей видимости, под органами, осуществляющими государственное управление в области обеспечения пожарной безопасности (Совет Министров Республики Беларусь, органы Государственного пожарного надзора Республики Беларусь, местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы), законодательство подразумевает именно основные элементы системы обеспечения пожарной безопасности, одним из которых являются

органы местного самоуправления (местные Советы депутатов). Не определяет основные элементы системы обеспечения пожарной безопасности и Закон Украины [2];

• в Республике Беларусь органы местного самоуправления в рамках предоставленных законом (ст. 15 [3]) компетенций осуществляют проверки и проводят смотры противопожарного состояния населенных пунктов и жилищного фонда. Данное полномочие несвойственно органам местного самоуправления России, Украины и Республике Казахстан [1, 2, 4];

• по законодательству всех рассматриваемых в статье стран органы местного самоуправления создают подразделения местной (муниципальной) пожарной охраны, а также добровольные пожарные формирования. Однако в законодательстве России и Украины [1,2] нет прямого указания на обязанность местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления на создание подразделений пожарной охраны;

• местные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления Украины [2], помимо контроля за деятельностью ведомственной, местной и добровольной пожарной охраны, осуществляют контроль за деятельностью государственной пожарной охраны, что несвойственно органам местного самоуправления России, Республики Беларусь и Республики Казахстан [1, 3, 4];

• в соответствии с Законом Украины [2] по требованию руководителя тушения пожара местные органы исполнительной власти обязаны предоставлять бесплатно в его распоряжение огнету-шащие вещества, технику, горюче-смазочные материалы, человеческие ресурсы, оборудование, средства связи и т. п., а во время пожара, длящегося более 3 ч, — питание, помещения для отдыха и реабилитации личного состава и лиц, привлеченных к тушению пожара. Особенностью анализируемого российского законодательства [1] в отличие от законодательств других рассматриваемых государств является то, что к полномочиям органов местного самоуправления России в области реализации первичных мер пожарной безопасности относится:

• принятие мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы;

• включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;

• создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников на-

ружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях; • оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем.

Особенностью законодательства Республики Казахстан [4] в области пожарной безопасности является то, что к обязанностям органов местного самоуправления отнесено тушение степных пожаров, что

обуславливается географическим расположением государства.

В заключение отметим, что организация обеспечения пожарной безопасности на местном уровне зависит как от государственного устройства, так и от организации местного самоуправления. Подтверждением тому являются выявленные сходства и различия в законодательствах России и стран ближнего зарубежья (Украины, Республики Беларусь, Республики Казахстан).

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. О пожарной безопасности: Федер. закон РФ от 21.12.94 г. № 69-ФЗ; принят Гос. Думой 18.11.94г.; введ. 26.12.94 г. // Собр. законодательства РФ. — 1994. —№ 35, ст. 3649.

2. О пожарной безопасности: Закон Украины от 17.12.93 г. № 3745-Х11;введ. 29.01.94 г. // Ведомости Верховной Рады Украины. — 1994. — № 5, ст. 21.

3. О пожарной безопасности : Закон Республики Беларусь от 15.06.93 г. № 2403-XII; введ. 22.07.93 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. — 1993. — № 23, ст. 282.

4. О пожарной безопасности : Закон Республики Казахстан от 22.11.96 г. № 48-I // Ведомости Парламента Республики Казахстан. — 1996. — № 18, ст. 368.

5. Конституция Российской Федерации : принята 12.12.93 г. // Российская газета. — 25.12.93 г. — № 237; 21.01.2009 г.—№7.

6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федер. закон РФ от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ; принят Гос. Думой 16.09.2003 г.; одобр. Сов. Федерации 24.09.2003 г. // Собр. законодательства РФ. — 2003. — № 40, ст. 3822.

7. О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федер. закон РФ от 29.12.2010 г. № 442-ФЗ; принят Гос. Думой 22.12.2010 г.; одобр. Сов. Федерации 24.12.2010 г. // Собр. законодательства РФ. — 2011. — № 1, ст. 54.

8. Подсумкова А. А., Чанное С. Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" : постатейный / Отв. ред. С. Е. Чан-нов. — 2-е изд., перераб. — М. : Ось-89, 2006. — С. 36, 80-81, 159-165.

9. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий : Федер. закон РФ от 18.10.2007 г. № 230-ФЗ; принят Гос. Думой 05.10.2007 г.; одобр. Сов. Федерации 17.10.2007 г. // Собр. законодательства РФ. — 2007. — № 43, ст. 5084.

10. Технический регламент о требованиях пожарной безопасности : Федер. закон РФ от 22.07.2008 г. № 123-ФЗ; принят Гос. Думой 04.07.2008 г.; одобр. Сов. Федерации 11.07.2008 г. // Собр. законодательства РФ. — 2008. — № 30 (ч. 1), ст. 3579.

11. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления : Федер. закон РФ от 27.12.2009 г. № 365-ФЗ; принят Гос. Думой 18.12.2009 г.; одобр. Сов. Федерации 25.12.2009 г. // Собр. законодательства РФ. — 2009.—№52 (ч. 1), ст. 6441.

12. Конституция Украины // Ведомости Верховной Рады Украины. — 1996. —№ 30, ст. 141.

13. О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам технического нормирования, стандартизации и оценки соответствия требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации : Закон Республики Беларусь от 20.07.2006 г. № 162-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. — 2006. — № 122, 2/1259.

14. Конституция Республики Казахстан : принята на республ. референдуме 30.08.95 г.; введ. 05.09.95 г. (в ред. Законов Республики Казахстан от 07.10.98 г., 21.05.2007 г.; 02.02.2011 г.). URL : http://www.constcouncil.kz/rus/norpb/constrk (дата обращения: 10.01.2012).

Материал поступил в редакцию 5 марта 2012 г.

Электронные адреса авторов: mak_s@e1.ru; fireman87@bk.ru.