CC BY-NC-ND
131
О.В. Заиграева
ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
В статье автор анализирует законодательство в сфере обеспечения пожарной безопасности, определяет полномочия органов местного самоуправления и участие населения в данной деятельности.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, вопросы местного значения, пожарная безопасность.
27 апреля 2011 г. на экстренном совещании Президента РФ с членами правительства по проблеме лесных и торфяных пожаров глава государства подверг резкой критике подготовку к пожароопасному сезону, заявив, что это «последнее предупреждение» по вопросу тушения торфяных и лесных пожаров, иначе «он отправит чиновников лично тушить торфяники». Реакция президента понятна, ведь лето 2010 г. в центральных регионах России запомнилось надолго не только горящими лесами и торфяниками, сгоревшими деревнями и погибшими людьми, ущербом в миллиарды рублей, но и тем, как перекладывали друг на друга социальные обязательства и вину МЧС, муниципалитеты и областные власти. Казалось бы, нужно сделать организационные и правовые выводы, чтобы не допустить повторения похожей ситуации. Но уже весной 2011 г. опять начали гореть леса и селения в Сибири, торфяники в Подмосковье. При этом местные власти скрывают реальную площадь лесных и степных пожаров. А зачем, какая и кому от этого выгода? Неужели пожар удобнее скрыть, чем предотвратить, и кто этим должен заниматься? Попытка пристальнее взглянуть на первопричины сложившейся ситуации будет предпринята в данной статье.
© Заиграева О.В., 2012
Обеспечение безопасности является одной из главных функций в любом государстве. Важнейшей стороной в этой области является пожарная безопасность населения, что означает состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров1. В кратчайшие сроки в законы были внесены изменения, в первую очередь коснувшиеся перераспределения компетенции в области пожарной безопасности между уровнями власти. Так, в соответствии со ст. 16 ФЗ «О пожарной безопасности» (далее ФЗ № 69) федеральные органы государственной власти осуществляют тушение пожаров в населенных пунктах, в том числе в городских лесах, в закрытых административно-территориальных образованиях, особо важных и режимных организациях, в которых создаются специальные и воинские подразделения и т. д. Ч. 1 ст. 22 ФЗ № 69 четко определяет тушение пожаров как действия, направленные на спасение людей, имущества и ликвидацию пожаров, выезд подразделений пожарной охраны на тушение пожаров и проведение аварийно-спасательных работ в населенных пунктах и организациях. Вместе с тем ст. 22.1, введенная ФЗ № 442 от 29 декабря 2010 г. и направленная на реализацию мер пожарной безопасности в лесах и тушение лесных пожаров, отсылает нас к Лесному кодексу РФ. В данном нормативно-правовом акте также разграничены сферы компетенции между уровнями власти, но уже в области лесных отношений. В частности, за органами государственной власти РФ закреплены обязанности по установлению правил пожарной безопасности в лесах в зависимости от целевого назначения земель и целевого назначения лесов; по определению средств предупреждения и тушения лесных пожаров; по установлению правил тушения лесных пожаров2 и др. То есть фактически задача государственной власти - содействовать органам исполнительной власти субъектов РФ в ликвидации лесных пожаров.
В новой редакции Лесного кодекса РФ отдельные полномочия РФ в области лесных отношений переданы органам государственной власти субъектов РФ. Например, охрана лесов, в том числе осуществление мер пожарной безопасности и тушение лесных пожаров. Анализ законодательства субъектов РФ позволяет сказать, что система обеспечения пожарной безопасности на региональном уровне выглядит достаточно реальной. Так, например, правительство Московской области осуществляет организацию тушения лесных пожаров в лесном фонде на территории Московской области; проводит мероприятия по профилактике лесных пожаров, противопожарному обустройству лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций. Для каждого из назван -ных полномочий законодатель предусмотрел для субъектов РФ
предоставление субвенции из федерального бюджета, исходя из площади защитных лесов, показателей их пожарной опасности, утвержденных Правительством Российской Федерации3.
Как показывает исследование норм лесного законодательства, леса подлежат охране от пожаров, которая осуществляется органами власти, но только в пределах их полномочий, установленных Лесным кодексом РФ. Охрана лесов, как гласит ч. 1 ст. 52 Лесного кодекса РФ, включает в себя выполнение мер пожарной безопасности в лесах и тушение пожаров в лесах. Новеллой в лесном законодательстве является положение о том, что организация осуществления мер пожарной безопасности в лесах возлагается и на органы местного самоуправления.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее - ФЗ № 131) органы местного самоуправления должны участвовать в решении вопросов, связанных с обеспечением безопасности. Согласно ст. 14-16 названного закона органы местного самоуправления обеспечивают первичные меры пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения. Стоит отметить, что законодатель не конкретизирует эту область полномочий местной власти. Поэтому, учитывая комплексный характер муниципальных норм, необходимо обратиться к существующему законодательству.
В соответствии с ФЗ «О пожарной безопасности» первичные меры пожарной безопасности включают в себя реализацию принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров4. Таким образом, закон не наделяет органы местного самоуправления самостоятельными полномочиями по ликвидации пожаров и проведению аварийно-спасательных работ. В их компетенцию входит только организация и принятие первых необходимых мер. В частности, согласно ст. 19 ФЗ № 69 в границах городских населенных пунктов органы местного самоуправления должны создавать условия для организации добровольной пожарной охраны, а также для иных форм участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности; включать мероприятия по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов; оказывать содействие органам государственной власти субъектов РФ в информировании населения о мерах пожарной безопасности; устанавливать особый противопожарный режим в случае повышения пожарной опасности. В границах сельских населенных пунктов, помимо вышеперечисленных полномочий, органы местного самоуправления должны создавать условия для забора воды из источников наружного водоснабжения,
расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях; оснащать территории общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем; организовывать и принимать меры по оповещению населения и подразделений Государственной противопожарной службы о пожаре; принимать меры по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы.
Несмотря на то что перечень указанных мер, которые необходимо предпринять местным органам власти, носит исчерпывающий характер и на первый взгляд кажется понятным и потенциально исполнимым, он все же вызывает недоумение. Так, например, в качестве одной из первичных мер пожарной безопасности установлена обязанность по локализации пожара. В июле 2010 г. законодатель уточнил содержание категории «локализация пожара» -это действия, направленные на предотвращение возможности дальнейшего распространения горения и создание условий для его ликвидации имеющимися силами и средствами5. То есть, несмотря на то что закон разграничивает понятия «мероприятия по обеспечению первичных мер пожарной безопасности» и «организация тушения пожаров» фактически полномочие по локализации пожара означает, что на местную власть возложена обязанность по тушению пожара силами муниципальной и добровольной пожарной охраны. А как еще можно локализовать пожар? Это предположение подтверждает и п. 3 ч. 1 ст. 53.4 Лесного кодекса РФ, в котором установлено, что тушение пожара включает в себя в том числе и его локализацию.
В этой связи необходимо также отметить, что в отличие от региональных норм, где каждое полномочие законодательно подкреплено субвенциями из федерального бюджета6, для муниципалитетов такие финансовые гарантии не закрепляются, наоборот, устанавливается положение о том, что финансовое обеспечение мер первичной пожарной безопасности в границах муниципального образования является расходным обязательством именно муниципального образования. Эта норма выглядит особенно абсурдной, так как большинство муниципальных образований на сегодняшний день являются дотационными, а следовательно, они не могут самостоятельно и в полном объеме проводить необходимые противопожарные мероприятия. Более того, законодательно не закрепляется финансирование этой сферы и со стороны субъектов РФ. Только в одном случае исполнительная власть субъекта РФ обеспечивает муниципальные образования необходимыми материальными и финансовыми ресурсами, если органы местного
самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями по решению вопросов в сфере обеспечения пожарной безопасности.
В результате несовершенства внесенных в законодательство изменений следует, что на тушение одного пожара должны одновременно выезжать подразделения и муниципальной пожарной охраны (для локализации пожара) и государственной противопожарной службы (для тушения пожара). А это может привести к тому, что бюджетные расходы, связанные с ликвидацией пожара, возрастут вдвое, что противоречит принципам эффективности расходования бюджетных средств и использования трудовых ресурсов, а также переходу на бюджетирование, ориентированное на результат.
К сожалению, изменения не коснулись нормы ч. 1 ст. 84 Лесного кодекса РФ, устанавливающей положение о том, что органы местного самоуправления осуществляют муниципальный лесной контроль и надзор за использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов на территории муниципального образования. Ведь о содержании этого контроля и надзора Лесной кодекс ничего не говорит, отсылая участников лесных отношений к ФЗ № 131, в котором также отсутствуют какие-либо конкретные нормы, определяющие полномочия местной власти в данном вопросе. Ситуация осложняется еще и тем, что у каждого участка леса сегодня может быть сразу несколько собственников, в реальности это означает - ни одного.
Таким образом, полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности устанавливаются в различных законах, и было бы шагом назад отказаться от подобной практики. Вместе с тем вряд ли федеральный законодатель сможет учесть все особенности деятельности конкретного муниципального образования. Поэтому на муниципальном уровне в обязательном порядке принимаются документы, конкретизирующие федеральные и региональные нормы и правила пожарной безопасности. Так, в городском округе Домодедово Московской области принято Положение от 26 января 2008 г. «Об обеспечении первичных мер пожарной безопасности на территории городского округа Домодедово». Согласно указанному муниципальному акту первичные меры пожарной безопасности в городском округе включают в себя: обеспечение необходимых условий для привлечения населения к работам по предупреждению и тушению пожаров в составе добровольной пожарной охраны; проведение противопожарной пропаганды; определение перечня первичных средств тушения пожаров; разработку и выполнение мероприятий, исключающих возможность переброски огня при лесных и торфяных пожарах
на здания и сооружения; организацию патрулирования в условиях устойчивой сухой, жаркой и ветреной погоды; обеспечение населенных пунктов исправной телефонной связью или радиосвязью для сообщения о пожаре; своевременную очистку территории от горючих отходов, мусора, сухой растительности; содержание в исправном состоянии в любое время года дорог, подъездов к зданиям и сооружениям, систем противопожарного водоснабжения с обеспечением требуемого расхода воды, содержание источников пожарного водоснабжения; поддержание в постоянной готовности техники, приспособленной для тушения пожаров.
Анализ муниципальных норм показывает, что они носят исчерпывающий характер, но вместе с тем создается и правовая неопределенность: кто, каким образом и за счет средств какого бюджета должен их реализовывать? Ведь, как известно, в одном муниципальном образовании дороги могут быть в ведении разных собственников, своевременную очистку от сухостоя проводят организации, которые выиграли аукцион и готовы за «меньшие» деньги выполнить «больший» объем. На деле видно, что даже не в пожароопасный период половина из перечисленных мероприятий муниципалитетам не под силу.
Вместе с тем становится очевидным, что прерогатива органов местного самоуправления - не тушение пожара, а создание условий для осуществления самых необходимых начальных мер по его предотвращению. От того, насколько грамотно решается данная задача на местах, зависит эффективность устранения очагов возгорания и безопасность жизни людей.
Чтобы правила пожарной безопасности приобрели реальный характер, органы местного самоуправления могут создавать на территории муниципальных образований муниципальную пожарную охрану. Так, например, в городском округе Домодедово установлено, что муниципальная пожарная охрана создается администрацией городского округа на основании соответствующего решения Совета депутатов городского округа Домодедово7. Однако до настоящего времени такое решение не принято и поэтому не реализовано. И это понятно, ведь создание пожарной охраны предусмотрено за счет муниципальных средств. По состоянию на сегодняшний день муниципальный уровень пожарной охраны является, по сути, факультативным. Там, где у местного самоуправления есть желание и финансовые возможности тушить пожары, подобные структуры могут появиться. Но пока муниципальная пожарная охрана создана далеко не во всех муниципальных образованиях.
Нельзя также забывать о том, что местное самоуправление - это в первую очередь самостоятельное решение населением вопросов
местного значения8, т. е. личное участие каждого в жизни своего муниципального образования. В связи с этим заслуживающим внимания представляется дефиниция, предложенная Е.А. Незна-мовой, которая полагает, что «местное самоуправление - это непосредственная самостоятельная деятельность жителя муниципального образования по решению вопросов местного значения»9. Значит, дело не только в том, кто и как должен тушить или предупреждать пожары. Главная проблема в этом вопросе - проблема ответственности, включая ответственность и юридическую, и материальную, и социальную, и личную, каждого жителя, каждого посетителя леса, каждого отдыхающего на природе.
Проще всего сидеть дома и ругать непродуманные и недальновидные действия местных должностных лиц или, вооружившись средствами тушения пожара, стоять на страже только своих дач, участков, огородов. А ведь можно, глотая дым и гарь, сплотиться перед опасностью и сообща преодолеть ее, не ждать указаний сверху, не ждать принятия очередного закона, перестать быть пассивным наблюдателем и, взяв лопату, оказать действенную помощь своим землякам. В этом (и в этом тоже) проявляется личное, деятельное участие каждого в качественном улучшении состояния своего муниципального образования. Летом 2010 г. во многих охваченных пожаром поселениях люди сообща, что называется «всем миром», стали бороться с пожарами: окапывали территории, спиливали лес на пути пламени. В Луховицком, Коломенском, Шатурском и других районах Подмосковья стихийно создавались добровольческие дружины и бригады для борьбы с пожарами. Положительный опыт был обобщен законодателем, результатом чего явилась такая форма участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности, как добровольная пожарная охрана10. Согласно ст. 2 Федерального закона «О добровольной пожарной охране» (далее ФЗ № 100) добровольная пожарная охрана (ДПО) - это социально ориентированные общественные объединения пожарной охраны, созданные по инициативе физических лиц и (или) юридических лиц - общественных объединений для участия в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ. Таким образом, участие в ДПО - это форма социально значимых работ. А значит, законодатель уже не в первый раз ориентируется прежде всего на гражданскую ответственность и самосознание людей. Возможно именно поэтому не во всех муниципальных образованиях созданы ДПО.
Таким образом, сложная ситуация с горящими лесами вызвала необходимость законодательно урегулировать данную сферу. На федеральном уровне были приняты новые законы, внесены изме-
нения в уже существующие. Однако это не решило существующих проблем а, наоборот, усугубило их, породив очередные коллизии и споры. Нормы, регулирующие предупреждение и тушение лесных и торфяных пожаров содержатся в различных юридических документах, но прямых ответов не дают, так как носят отсылочный характер. Тем не менее, как было показано в статье, предупреждение и тушение пожаров зависит не только от органов власти разного уровня, но и от нас самих, от активного участия каждого, от желания что-то изменить в лучшую сторону в своем муниципальном образовании.
Примечания
1 См.: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопас-
ности» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.
2 См.: Ст. 81-84 Лесного кодекса РФ // Собрание законодательства РФ. 2006.
№ 50. Ст. 5278 (в ред. ФЗ от 14 марта 2009 г. № 32, от 29 декабря 2010 г. № 442).
3 См.: Закон Московской области от 27 декабря 2005 г. № 269/2005ЮЗ «О по-
жарной безопасности в Московской области» // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2005. № 249. 30 дек.
4 См.: Федеральный закон от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ «О внесении измене-
ний в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий». Ст. 7 // Собрание законодательства РФ. 2007. № 43. Ст. 5084.
5 См.: Федеральный закон от 23 июля 2010 г. № 173-ФЗ «О внесении изменения
в статью 1 Федерального закона "О пожарной безопасности"» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 30. Ст. 4004.
6 См.: Закон Московской области от 27 декабря 2005 г. № 269/2005ЮЗ «О пожар-
ной безопасности в Московской области».
7 См.: Положение об обеспечении первичных мер пожарной безопасности на тер-
ритории городского округа Домодедово от 26 января 2008 г. // Призыв. 2008. 26 янв. С. 9.
8 См.: Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принци-
пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
9 См.: Незнамова Е.А. Местное самоуправление и эволюция российского общест-
ва. Калуга, 2008. С. 70. 10 См.: Федеральный закон РФ от 6 мая 2011 г. № 100-ФЗ «О добровольной пожарной охране» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 19. Ст. 2717.
