CC BY
325
ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
УДК 614
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПЕРВИЧНЫХ МЕР ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ КАК ВОПРОС МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ (НОРМАТИВНОЕ ПРАВОВОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ)
С.В. Макаркин
В статье рассматриваются вопросы обеспечения первичных мер пожарной безопасности, проведен подробный анализ законодательной базы, регламентирующей обеспечение первичных мер пожарной безопасности муниципальными образованиями. Рассмотрены функции органов местного самоуправления по обеспечению пожарной безопасности.
Ключевые слова: первичные меры пожарной безопасности, муниципальные образования, местное самоуправление.
Обеспечение первичных мер пожарной безопасности в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] является вопросом местного значения. Для решения указанного вопроса в собственности поселений и городских округов может находиться имущество, предназначенное для обеспечения первичных мер пожарной безопасности (п. 6 ч. 2, ч. 4 ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 в ред. Федерального закона от 29.12.2010 № 442-ФЗ [2]).
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 обеспечение первичных мер пожарной безопасности является вопросом местного значения таких видов муниципальных образований, как городских и сельских поселений (п. 9 ч. 1 ст. 14), городских округов (п. 10 ч. 1 ст. 16) и внутригородских районов (п. 4 ч. 1 ст. 16.2).
В ранее действующем Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3] одним из вопросов местного значения являлось не только обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, но и организация муниципальной пожарной службы (ст. 6). Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 относит к категории
вопросов местного значения лишь обеспечение первичных мер пожарной безопасности в населенном пункте муниципального образования.
Если обратиться к Закону Российской Федерации от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» [4], то можно увидеть, что к вопросу местного значения, а точнее, к полномочиям местных администраций как исполнительно-распорядительных органов власти на местах в исследуемой сфере относилась организация проведения противопожарных мероприятий (ст. 54, 65, 76).
Таким образом, можно утверждать, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. предоставлял муниципальным образованиям возможность не только проводить организацию противопожарных мероприятий, но и организовывать муниципальную пожарную службу. Следовательно, можно в какой-то мере сделать вывод, что на сегодняшний день право муниципальных образований на обеспечение пожарной безопасности ограничено.
В то же время, ч. 4 ст. 6 Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» [5] (далее - Технический регламент) определяет, что пожарная безопасность городских и сельских поселений, городских округов и закрытых администра-
тивно-территориальных образований обеспечивается в рамках реализации мер пожарной безопасности соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления в соответствии со ст. 63 закона, в которой перечисляется исчерпывающий перечень первичных мер пожарной безопасности.
Отметим, что законодатель в ст. 63 Технического регламента дублирует некоторые полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности, закрепленные в ст. 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» [6] (в ред. Федерального закона от 18.10.2007 № 230-Ф3 [7]), называя их первичными мерами пожарной безопасности.
Положения ст. 63 Технического регламента были бы уместны только в том случае, если бы в законодательстве отсутствовал конкретный перечень полномочий органов местного самоуправления в области пожарной безопасности, как это было после вступления в силу Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ [8]. В результате внесения соответствующих изменений, ст. 19 Федерального закона «О пожарной безопасности» на тот период времени определяла, что к полномочиям органов местного самоуправления в области пожарной безопасности относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений. А что представляют собой первичные меры пожарной безопасности, законодательно определено не было.
Пробел в законодательстве был компенсирован разработанными МЧС России Методическими рекомендациями органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в области гражданской обороны, защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах [9].
Изначально, в период с 1994 по 2004 гг., до вступления в силу Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ, ст. 19 Федерального закона «О пожарной безопасности» содержала исчерпывающий перечень полномочий органов местного самоуправления в области пожарной безопасности.
Законодательство субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяет перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения. Так, например, в соответствии со ст. 8 Закона г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» [10] (с послед. изм.), к вопросам местного значения внутригородского муниципального образования в городе Москве относится - участие в пропаганде знаний в области пожарной безопасности, преду-
преждения и защиты жителей от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, безопасности людей на водных объектах совместно с органами управления Московской городской территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, органами исполнительной власти города Москвы (п.п. «з» п. 19).
В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями, закрепленными в ч. 1 ст. 17 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Отметим, что среди закрепленных в ч. 1 ст. 17 полномочий отсутствуют полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности. В этой связи можно справедливо утверждать, обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах соответствующего муниципального образования должно осуществляться с учетом норм Федерального закона Российской Федерации от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности».
Из содержания ч. 4 ст. 6 Технического регламента также следует, что в рамках реализации мер пожарной безопасности соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления должна быть обеспечена пожарная безопасность только городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно-территориальных образований. А такие виды муниципальных образований, предусмотренные законодательством о местном самоуправлении как муниципальный район, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения лишены права на обеспечение пожарной безопасности. Поэтому необходимо внесение соответствующих изменений в положения ч. 4 ст. 6 Технического регламента, внесение которых уравняют на законодательном уровне в правах все виды муниципальных образований.
Как один из основных элементов системы обеспечения пожарной безопасности органы местного самоуправления принимают участие в обеспечении пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации и реализуют следующие основные функции, перечень которых закреплен в ст. 3 Федерального закона «О пожарной безопасности»:
- создание пожарной охраны и организация ее деятельности;
- разработка и осуществление мер пожарной безопасности;
- реализация прав, обязанностей и ответственности в области пожарной безопасности;
- проведение противопожарной пропаганды и обучение населения мерам пожарной безопасности;
- содействие деятельности добровольных пожарных, привлечение населения к обеспечению пожарной безопасности;
- научно-техническое обеспечение пожарной безопасности;
- информационное обеспечение в области пожарной безопасности;
- учет пожаров и их последствий;
- установление особого противопожарного режима.
Некоторые из указанных функций органов местного самоуправления по обеспечению пожарной безопасности получили свое развитие других в законодательных и подзаконных актах.
Так, согласно п. 80 Правил противопожарного режима в Российской Федерации (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. № 390 [11]) органами местного самоуправления поселений и городских округов для целей пожаротушения создаются условия для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях в соответствии со ст. 19 Федерального закона «О пожарной безопасности». Также Правила (п. 80(1)) определяют, что органами местного самоуправления поселений и городских округов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга ежегодно к началу пожароопасного сезона в соответствии с разделом XX Правил разрабатывается и утверждается паспорт населенного пункта, подверженного угрозе лесных пожаров.
В соответствии с п. 8.1 ч. 1 ст. 14.1, п. 8.1 ч. 1 ст. 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления поселений, городских округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов имеют право на создание муниципальной пожарной охраны - вопроса, не отнесенного к вопросам местного значения поселений, городских округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов.
Несмотря на то, что п. 8.1 ч. 1 ст. 14.1 и п. 8.1 ч. 1 ст. 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделил правом органы местного самоуправления создавать муниципальную пожарную охрану, не совсем понятно, приме-
нимы ли эти нормы к предупреждению и тушению природных (лесных) пожаров, так как они сформулированы неопределенно.
Следует отметить, что в соответствии со ст. 11.1 Федерального закона «О пожарной безопасности» предусмотрено создание органами местного самоуправления муниципальной пожарной охраны на территории муниципальных образований, предназначенной для обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов. При этом цель, задачи, порядок создания и организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядок ее взаимоотношений с другими видами пожарной охраны определяются органами местного самоуправления. Ст. 11.1 введена Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ и вступила в силу с 1 января 2005 г. Такие изменения были вызваны тем, что в законодательстве, действующем до 1 января 2005 г. отсутствовало понятие «муниципальная пожарная охрана», а с его появлением возникла необходимость приведения в соответствие нормативно-правовых актов и регламентирования ее деятельности.
Положения п. 9 ч. 1 ст. 14 «Вопросы местного значения городского, сельского поселения», п. 10 ч. 1 ст. 16 «Вопросы местного значения городского округа» и п. 4 ч. 1 ст. 16.2 «Вопросы местного значения внутригородского района» Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 19 «Полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности» Федерального закона «О пожарной безопасности» и ст. 63 «Первичные меры пожарной безопасности» Технического регламента не устанавливают обязанности указанных муниципальных образований по организации подразделений муниципальной пожарной охраны на территории муниципальных образований как совокупности созданных в установленном порядке органов управления, подразделений и организаций, предназначенных для организации профилактики пожаров, их тушения и проведения возложенных на них аварийно -спасательных работ, как это понятие раскрывается в ст. 1 Федерального закона «О пожарной безопасности».
Все перечисленные выше обстоятельства указывает на несовершенство Российского законодательства, как в области местного самоуправления, так и в области пожарной безопасности. Складывается впечатление, что при принятии отдельных его положений, законодатель не учитывал практику реформирования местного самоуправления прошлых лет.
Библиографический список
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон Рос. Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2003. - № 40. - ст. 3822.
2. О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон Рос. Федерации от 29 декабря 2010 г. № 442-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2011. - № 1. - ст. 54.
3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон Рос. Федерации от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1995. - № 35. - ст. 3506.
4. О местном самоуправлении в Российской Федерации: Закон Рос. Федерации от 6 июля 1991 г. № 1550-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. -1991. - № 29. - ст. 1010.
5. Технический регламент о требованиях пожарной безопасности: Федеральный закон Рос. Федерации от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2008. -№ 30 (ч. 1). - ст. 3579.
6. О пожарной безопасности: Федеральный закон Рос. Федерации от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1994. - № 35. - ст. 3649.
7. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: Федеральный закон Рос. Федерации от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2007. - № 43. -ст. 5084.
8. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон Рос Федерации от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2004. - № 35. -ст. 3607.
9. Методические рекомендации органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в области гражданской обороны, защиты населения
References
1. Ob obshhih principah organizacii mestnogo samoupravlenija v Rossijskoj Federacii: Federal'nyj zakon Ros. Federacii ot 6 oktjabrja 2003 g. № 131-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. - 2003. - № 40. - st. 3822.
2. O vnesenii izmenenij v Lesnoj kodeks Rossijskoj Federacii i otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii: Federal'nyj zakon Ros. Federacii ot 29 dekabrja 2010 g. № 442-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. - 2011. - № 1. - st. 54.
3. Ob obshhih principah organizacii mestnogo samoupravlenija v Rossijskoj Federacii: Federal'nyj zakon Ros. Federacii ot 28 avgusta 1995 g. № 154-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. - 1995. - № 35. - st. 3506.
4. O mestnom samoupravlenii v Rossijskoj Federacii: Zakon Ros. Federacii ot 6 ijulja 1991 g. № 1550-1 // Vedomosti S'ezda narodnyh deputatov RSFSR i Verhovnogo Soveta RSFSR. - 1991. - № 29. - st. 1010.
5. Tehnicheskij reglament o trebovanijah pozharnoj bezopasnosti: Federal'nyj zakon Ros. Federacii ot 22 ijulja 2008 g. № 123-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. - 2008. - № 30 (ch. 1). - st. 3579.
6. O pozharnoj bezopasnosti: Federal'nyj zakon Ros. Federacii ot 21 dekabrja 1994 g. № 69-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. - 1994. - № 35. - st. 3649.
7. O vnesenii izmenenij v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii v svjazi s sovershenstvovaniem razgranichenija polnomochij: Federal'nyj zakon Ros. Federacii ot 18 oktjabrja 2007 g. № 230-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. - 2007. - № 43. - st. 5084.
8. O vnesenii izmenenij v zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii i priznanii utrativshimi silu nekotoryh zakonodatel'nyh aktov Rossijskoj Federacii v svjazi s prinjatiem federal'nyh zakonov «O vnesenii izmenenij i dopolnenij v Federal'nyj zakon «Ob obshhih principah organizacii zakonodatel'nyh (predstavitel'nyh) i ispolnitel'nyh organov gosudarstvennoj vlasti subektov Rossijskoj Federacii» i «Ob obshhih principah organizacii mestnogo samoupravlenija v Rossijskoj Federacii»: Federal'nyj zakon Ros Federacii ot 22 avgusta 2004 g. № 122-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. - 2004. - № 35. - st. 3607.
9. Metodicheskie rekomendacii organam mestnogo samoupravlenija po realizacii Federal'nogo zakona ot 6 oktjabrja 2003 goda № 131-FZ «Ob obshhih principah organizacii mestnogo samoupravlenija v Rossijskoj Federacii» v oblasti grazhdanskoj oborony, zashhity naselenija i territorii ot chrezvychajnyh situacij, obespechenija pozharnoj bezopasnosti i bezopasnosti ljudej na vodnyh obektah // Pozharnaja bezopasnost'. - 2006.
и территории от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах // Пожарная безопасность. - 2006. - № 2. - С. 6-90.
10. Об организации местного самоуправления в городе Москве: Закон г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 (с послед. изм.) // Тверская, 13, № 139, 21.11.2002.
11. О противопожарном режиме: Постановление Правительства Российской Федерации 25 апреля 2012 г. № 390 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2012. - № 19, ст. 2415.
- № 2. - S. 6-90.
10. Ob organizacii mestnogo samoupravlenija v gorode Moskve: Zakon g. Moskvy ot 6 nojabrja 2002 g. № 56 (s posled. izm.) // Tverskaja, 13, № 139, 21.11.2002.
11. O protivopozharnom rezhime: Postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii 25 aprelja 2012 g. № 390 // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. - 2012. - № 19, st. 2415.
ENSURING PRIMARY MEASURES OF FIRE SAFETY AS A MATTER OF LOCAL MUNICIPALITIES (NORMATIVE LEGAL CONSOLIDATION)
Макаркин Сергей Викторович,
начальник кафедры, к.ю.н., доцент, Уральский институт ГПС МЧС России; Россия, Екатеринбург. Makarkin S.V.
Head of the Department, Ph.D., associate professor
Uralian Institute of State Firefighting Service of EMERCOM of Russia,
Russia, Yekaterinburg.
The article deals with the issues of primary measures offire safety, a detailed analysis of the legal framework governing the provision of primary measures of fire safety municipalities. The functions of local governments to ensure fire safety.
Keywords: primary measures of fire safety, municipalities, local government.
