CC BY
83
С. В. МАКАРКИН, канд. юрид. наук, доцент, начальник кафедры организации надзорной деятельности Уральского института ГПС МЧС РФ, г. Екатеринбург, Россия
УДК 614.842.83.07/.08
О НОРМАТИВНО-ПРАВОВОМ ЗАКРЕПЛЕНИИ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Рассмотрены полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности и их нормативно-правовое закрепление. Предложены дополнения в законодательство о пожарной безопасности.
Кпючевые слова: пожарная безопасность; органы местного самоуправления; полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности; первичные меры пожарной безопасности; вопросы местного значения.
Основные полномочия органов местного самоуправления закреплены в ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации [1], в соответствии с положениями которой органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Наиболее важные из них довольно подробно раскрываются в Федеральном законе № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [2]. В соответствии с законом к числу иных вопросов, которыми ведают органы местного самоуправления, относится также обеспечение первичных мер пожарной безопасности. Правом на решение данного вопроса наделены только население и (или) органы местного самоуправления таких видов муниципальных образований, как поселения и городские округа (ст. 14, 16). Для его решения в собственности поселений и городских округов может находиться имущество, предназначенное для обеспечения первичных мер пожарной безопасности (п. 6 ч. 2, ч. 4 ст. 50 Федерального закона [2] в ред. Федерального закона № 442-Ф3 [3]). В ранее действующем Федеральном законе № 154-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [4] одним из вопросов местного значения являлось не только обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, но и организация муниципальной пожарной службы (ст. 6). Федеральный закон [2] относит к категории вопросов местного значения лишь обеспечение первичных мер пожарной безопасности в населенном пункте муниципального образования.
Если обратиться к Закону Российской Федерации № 1550-1 [5], то можно увидеть, что к вопросу местного значения, а точнее к полномочиям мест© Макаркин С. В., 2012
ных администраций как исполнительно-распорядительных органов власти на местах, в исследуемой сфере относилась организация проведения противопожарных мероприятий (ст. 54, 65, 76).
Таким образом, можно утверждать, что Федеральный закон [4] предоставлял муниципальным образованиям возможность не только проводить противопожарные мероприятия, но и организовывать муниципальную пожарную службу. Следовательно, можно сделать вывод, что на сегодняшний день право муниципальных образований на обеспечение пожарной безопасности ограничено.
Говоря о полномочиях органов местного самоуправления в целом, отметим, что в ст. 17 Федерального закона [2] изложен перечень полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований всех видов. В отличие от перечней вопросов местного значения данный перечень является открытым и может быть расширен уставом муниципального образования.
Конкретные полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения первичных мер пожарной безопасности, как справедливо отмечают А. А. Подсумкова и С. Е. Чаннов [6], устанавливаются иными законодательными и подзаконными актами и вполне могут изменяться, не выходя за рамки указанного вопроса местного значения.
Как уже отмечалось ранее, в соответствии с действующим законодательством [2] обеспечение первичных мер пожарной безопасности входит в компетенцию только поселений и городских округов (п. 9 ч. 1 ст. 14 и п. 10 ч. 1 ст. 16). Подтверждением тому является ст. 19 Федерального закона № 69-ФЗ "О пожарной безопасности" [7] (в ред. Федерального закона № 230-Ф3 [8]), в которой законодательно определяется перечень полномочий органов мест-
ного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских и сельских населенных пунктов.
В свою очередь, ст. 63 Федерального закона № 123-Ф3 "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" [9] (далее — Технический регламент) определяет исчерпывающий перечень первичных мер пожарной безопасности. Из анализа положений указанных статей Федеральных законов [7, 9] видно, что законодатель дублирует в категории первичных мер пожарной безопасности некоторые полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности, закрепленные в ст. 19 Федерального закона [7]. Поэтому положения ст. 63 Технического регламента [9] сегодня не совсем уместны. Законодательное закрепление конкретного перечня первичных мер пожарной безопасности было необходимо и актуально тогда, когда в законодательстве отсутствовал перечень полномочий органов местного самоуправления в области пожарной безопасности, как это было после вступления в силу Федерального закона № 122-ФЗ [10]. В результате из ст. 19 Федерального закона [7] законодатель исключил содержащийся в ней перечень полномочий органов местного самоуправления в области пожарной безопасности, указав лишь, что к таковым относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений. Федеральным законом [10] было введено понятие "первичные меры пожарной безопасности", под которыми понималась реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров, являющихся частью комплекса мероприятий по организации пожаротушения (ст. 1 [7] в ред. Федерального закона [10]). Однако, что же именно включают в себя первичные меры пожарной безопасности, законодательно не определялось. Данный пробел компенсировался разработанными МЧС России методическими рекомендациями для органов местного самоуправления по реализации Федерального закона № 131-Ф3 [11].
Сегодня согласно определению понятия "первичные меры пожарной безопасности" принятые в установленном порядке нормы и правила по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров не являются частью комплекса мероприятий по организации пожаротушения (ст. 1 [7] в ред. Федеральных законов [8, 10]).
Сравнив полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области пожарной безопасности, отметим, что в отличие от полномочий федеральных органов государствен-
ной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления сегодня носят больше прикладной, а не всеобщий характер. Тем не менее это не значит, что их осуществление не должно сопровождаться нормативно-правовым обеспечением. Указанные в ч. 3 ст. 19 [7] правоотношения регламентированы ст. 43-48 Федерального закона [2].
В субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге — полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные Федеральным законом [7], в соответствии с законами указанных субъектов Российской Федерации осуществляются органами государственной власти данных городов. Их законодательство определяет перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований. Так, например, в соответствии со ст. 8 Закона г. Москвы [12] (с послед. изм.) к вопросам местного значения внутригородского муниципального образования в г. Москве относится участие в пропаганде знаний в области пожарной безопасности, предупреждения и защиты жителей от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, безопасности людей на водных объектах совместно с органами управления Московской городской территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, органами исполнительной власти города Москвы (п. 19 "з").
К числу прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений и городских округов (ст. 14.1 и 16.1 Федерального закона [2] вред. Федерального закона№ 365-Ф3 [13]), законодатель в п. 8.1 указанных статей относит право на создание муниципальной пожарной охраны. Ст. 11.1 Федерального закона [7] также предусматривает создание органами местного самоуправления муниципальной пожарной охраны на территории муниципальных образований, предназначенной для обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов. При этом цель, задачи, порядок создания и организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядок ее взаимоотношений с другими видами пожарной охраны определяются органами местного самоуправления.
Как видно из положений рассмотренных нормативно-правовых актов, принятых на общегосударственном уровне и определяющих исчерпывающий перечень полномочий как федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так и органов местного самоуправления в области пожарной безопасности, Федеральные законы [2, 7, 9, 14] не пре-
10
{ББИ 0869-7493 ПОЖАРОВЗРЫВОБЕЗОПАСНОСТЬ 2012 ТОМ 21 №11
дусматривают требования о необходимости создания в обязательном порядке органами местного самоуправления муниципальных образований подразделений муниципальной пожарной охраны [15]. Данное обстоятельство указывает на несовершенство законодательства как в области местного самоуправления, так и в области пожарной безопасности и требует скорейшего уточнения полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере их деятельности.
В целях полной реализации первичных мер пожарной безопасности необходимо расширить компетенцию органов местного самоуправления. Во-первых, некоторые из дополнений предлагает в своей работе И. В. Жуков [16], с мнением которого стоит согласиться. Во-вторых, учитывая положения п. 9 ч. 1 ст. 14, п. 10 ч. 1 ст. 16, п. 8.1 ст. 14.1 и п. 8.1 ст. 16.1 Федерального закона [2], необходимо дополнить ч. 1 и 2 ст. 19 Федерального закона [7], указав, что к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских и сельских населенных пунктов относится: создание, реорганизация и ликвидация в установленном порядке подразделений муниципальной пожарной охраны, финансируемых за счет средств местных бюджетов, и, как следствие, осуществление мер по правовой и социальной защите работников муниципальной пожарной охраны и членов их семей.
Расширение перечня полномочий органов местного самоуправления в области пожарной безопасности, в свою очередь, устранит неопределенности в законодательстве и узаконит необходимость создания подразделений муниципальной пожарной охраны и обяжет муниципалитеты заботиться о содержании и развитии материально-технической базы созданных ими пожарных подразделений [17].
Разумеется, финансирование таких подразделений, так же как и проведение органами местного самоуправления мероприятий в области обеспечения пожарной безопасности, напрямую зависит от наличия денежных средств в бюджете муниципального образования.
Уместно также обратить внимание на то, что согласно ст. 15, 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации [18] в местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, в том числе и по вопросам обеспечения пожарной безопасности.
Отметим, что в связи с созданием подразделений муниципальной пожарной охраны у органов местного самоуправления может возникнуть проблема, связанная с вопросом совершенствования материально-технической базы созданных подразделений, которое предполагает: обеспечение их потребностей современной пожарной техникой, противопожарным оборудованием и огнетушащими средствами; снабжение пожарных специальной одеждой и снаряжением; строительство современных пожарных депо и др. Поэтому только путем объединения финансовых средств органов местного самоуправления и субъектов Российской Федерации возможно решить проблемы финансового и материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципальных образований и созданных ими подразделений пожарной охраны.
Что касается полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения пожарной безопасности в лесном хозяйстве, необходимо отметить, что Федеральный закон [2] (п. 32 ст. 14 и п. 38 ст. 16) в ред. Федеральных законов [19,20] предусматривает возложение на органы местного самоуправления осуществления муниципального лесного контроля и надзора. Безусловно, такие меры необходимы, но они, к сожалению, не получили системного правового оформления. Здесь, как отмечает А. В. Костров [21], возможны различные направления повышения эффективности контроля и надзора.
Несмотря на то что п. 8.1 ст. 14.1 и п. 8.1 ст. 16.1 Федерального закона [2] наделили органы местного самоуправления правом создавать муниципальную пожарную охрану, не совсем понятно, применимы ли эти нормы к предупреждению и тушению природных (лесных) пожаров, так как они сформулированы неопределенно.
В муниципальных образованиях отношения, связанные с профилактикой и тушением пожаров, регулируются в основном нормами, содержащимися в их уставах. Но они не определяют правила обеспечения пожарной безопасности в лесах, степях, на торфяниках и ландшафтах. Некоторые органы местного самоуправления в целях создания механизмов регулирования отношений, связанных с осуществлением лесного контроля и надзора, принимали свои муниципальные правовые акты, однако, как отмечает в своей работе А. В. Костров [22], они не соответствовали федеральному законодательству. Данный вопрос становится более актуальным, если учитывать расположение многих населенных пунктов в непосредственной близости от лесных массивов, а также события лета 2010 и 2012 гг.
Отметим также, что на сегодняшний день Федеральный закон № 200-ФЗ [23] (далее — Лесной кодекс) является основным и, пожалуй, единственным
законодательным актом, регулирующим отношения, связанные с обеспечением пожарной безопасности в лесном хозяйстве. Согласно ч. 2 ст. 51 Лесного кодекса [23] охрана и защита лесов осуществляются как органами государственной власти, так и органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со ст. 81-84 [23], если иное не предусмотрено Лесным кодексом или другими федеральными законами.
К полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности (ст. 84 [23]), относится:
• осуществление муниципального лесного контроля в отношении таких лесных участков (п. 5 ч. 1);
• организация осуществления мер пожарной безопасности в лесах (п. 6 ч. 1).
Органы местного самоуправления также наделены правом разрабатывать и утверждать лесохозяй-ственные регламенты лесничеств и лесопарков, находящихся на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса (ч. 1.1 ст. 84 [23]).
В завершение необходимо отметить, что наделение органов местного самоуправления соответ-
ствующими полномочиями по обеспечению пожарной безопасности разумно и вполне закономерно, так как решать вопросы пожарной безопасности на местном уровне гораздо эффективнее. Однако полномочия в области пожарной безопасности, которыми сегодня наделены органы местного самоуправления, не позволяют обеспечить необходимый уровень состояния пожарной безопасности на территории муниципальных образований и в лесном хозяйстве. Данное обстоятельство указывает не только на несостоятельность некоторых муниципальных образований, но и на несовершенство законодательства. В связи с этим в целях обеспечения пожарной безопасности органами местного самоуправления необходимо внести соответствующие изменения в законодательные акты Российской Федерации по расширению полномочий органов местного самоуправления в указанной сфере.
Думается, что только в этом случае законодательство в сфере пожарной безопасности будет более эффективным и действенным и позволит реализовать на местном уровне те задачи, которые ставятся перед муниципальными образованиями исходя из требований пожарной безопасности.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Конституция Российской Федерации : принята 12.12.93 г. // Российская газета. — 25.12.93 г. — № 237; 21.01.2009 г.—№7.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федер. закон РФ от 06.10.2003 г. № 131-Ф3; принят Гос. Думой 16.09.2003 г.; одобр. Сов. Федерации 24.09.2003 г. // Собр. законодательства РФ. — 2003. — № 40, ст. 3822; Российская газета. — 08.10.2003 г.—№202.
3. О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федер. закон РФ от 29.12.2010 г. № 442-ФЗ; принят Гос. Думой 22.12.2010 г.; одобр. Сов. Федерации 24.12.2010 г. // Собр. законодательства РФ. — 2011. — № 1, ст. 54.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федер. закон РФ от 28.08.95 г. № 154-ФЗ; принят Гос. Думой 12.08.95 г. // Собр. законодательства РФ. — 1995. — № 35, ст. 3506; Российская газета. — 01.09.95 г. — № 170.
5. О местном самоуправлении в Российской Федерации: Закон РФ от 06.07.91 г. № 1550-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. —1991.—№ 29, ст. 1010.
6. Подсумкова А. А., Чанное С. Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": постатейный / Отв. ред. С. Е. Чан-нов. — 2-е изд., перераб. — М. : "Ось-89", 2006. — С. 36, 80-81, 159-165.
7. О пожарной безопасности: Федер. закон РФ от 21.12.94 г. № 69-ФЗ; принят Гос. Думой 18.11.94 г.; введ. 26.12.94 г. // Собр. законодательства РФ. — 1994. —№ 35, ст. 3649.
8. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий : Федер. закон РФ от 18.10.2007 г. № 230-ФЗ; принят Гос. Думой 05.10.2007 г.; одобр. Сов. Федерации 17.10.2007 г. // Собр. законодательства РФ. — 2007. — № 43, ст. 5084; Российская газета. — 24.10.2007 г. — № 237.
9. Технический регламент о требованиях пожарной безопасности : Федер. закон РФ от 22.07.2008 г. № 123-ФЗ; принят Гос. Думой 04.07.2008 г.; одобр. Сов. Федерации 11.07.2008 г. // Собр. законодательства РФ.—2008.—№ 30 (ч. 1), ст. 3579; Российская газета. — 01.08.2008г.— № 163.
12
!ББМ 0869-7493 ПОЖАРОВЗРЫВОБЕЗОПАСНОСТЬ 2012 ТОМ 21 №11
10. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" : Федер. закон РФ от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ; принят Гос. Думой 05.08.2004г.; одобр. Сов. Федерации 08.08.2004г.//Собр. законодательстваРФ. — 2004.
— № 35, ст. 3607; Российская газета. — 31.08.2004 г. —№ 188.
11. Методические рекомендации органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в области гражданской обороны, защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах // Пожарная безопасность. — 2006. — № 2. — С. 6-90.
12. Об организации местного самоуправления в городе Москве : Закон г. Москвы от 06.11.2002 г. № 56 (с послед. изм.) // Тверская, 13. — 21.11.2002 г. — № 139.
13. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления : Федер. закон РФ от 27.12.2009 г. № 365-ФЗ; принят Гос. Думой 18.12.2009 г.; одобр. Сов. Федерации 25.12.2009 г. //Собр. законодательстваРФ. — 2009. —№ 52 (ч. 1), ст. 6441; Российская газета. — 29.12.2009 г. —№ 252.
14. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федер. закон РФ от 06.10.99 г. № 184-ФЗ; принят Гос. Думой 22.09.99 г. // Собр. законодательства РФ. — 1999. — № 42, ст. 5005; Российская газета. — 19.10.99 г. —№ 206.
15. Макаркин С. В., Тужиков Е. Н. Организация обеспечения пожарной безопасности на местном уровне: сравнительно-правовой анализ законодательства России и стран ближнего зарубежья (Украины, Республики Беларусь, Республики Казахстан) // Пожаровзрывобезопасность. — 2012.
— Т. 21, №5.— С. 15-20.
16. Жуков И. В. Правовое регулирование деятельности Единой системы государственных надзоров в сфере компетенции МЧС России в современных условиях : автореф. дис.... канд. юрид. наук.
— СПб., 2008. —С. 9, 22.
17. Макаркин С. В. Пожарная безопасность муниципальных образований: проблемы обеспечения, меры укрепления // Пожаровзрывобезопасность. — 2009. — Т. 18, № 2. — С. 35-39.
18. Бюджетный кодекс Российской Федерации : Федер. закон РФ от 31.07.98 г. № 145-ФЗ; принят Гос. Думой 17.07.98 г.; одобр. Сов. Федерации 17.07.98 г. // Собр. законодательстваРФ. —1998.
— №31, ст. 3823; Российская газета. — 12.08.98 г. — № 153-154.
19. О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации : Федер. закон РФ от 04.12.2006 г. № 201-ФЗ; принят Гос. Думой 08.11.2006 г.; одобр. Сов. Федерации 24.11.2006 г. // Собр. законодательства РФ. — 2007. — № 50, ст. 5279; Российская газета. — 14.12.2006 г. — № 209.
20. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федер. закон РФ от 25.12.2008 г. № 281-ФЗ; принят Гос. Думой 17.12.2008 г.; одобр. Сов. Федерации 22.12.2008 г. // Собр. законодательстваРФ. — 2008.—№ 52 (ч. 1), ст. 6236; Российская газета. — 30.12.2008 г.
— № 266.
21. Костров А. В. Анализ законодательства в области защиты населения и территорий от природных пожаров // Гражданская защита. — 2011. — № 7. — С. 54-59.
22. Костров А. В. Анализ законодательства в области защиты населения и территорий от природных пожаров // Гражданская защита. — 2011. — №8. — С. 56-61.
23. Лесной кодекс Российской Федерации : Федер. закон РФ от 04.12.2006 г. № 200-ФЗ; принят Гос. Думой08.11.2006г.; одобр. Сов. Федерации24.11.2006г.//Собр. законодательстваРФ. —2006. — № 50, ст. 5278; Российская газета. — 08.12.2006 г. — № 277.
Материал поступил в редакцию 19 сентября 2012 г.
Электронный адрес автора: [email protected].
