CC BY
24
С. П. ВОРОНОВ, заместитель директора Департамента надзорной деятельности МЧС РФ, г. Москва, Россия
УДК 614.841.33
О ПРАКТИКЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В НОВЫХ ПРАВОВЫХ УСЛОВИЯХ
Проведен анализ изменений в федеральное законодательство, определяющее усиление ответственности за нарушения требований пожарной безопасности и осуществление федерального государственного пожарного надзора. Представлены спорные моменты применения административного законодательства.
Ключевые слова: пожарная безопасность, нарушение требований пожарной безопасности, административная ответственность, плановые проверки объектов защиты, внеплановые проверки объектов защиты.
Сегодня с целью недопущения снижения уровня защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров Федеральным Собранием, Президентом и Правительством Российской Федерации принимаются решения и реализуется комплекс мер, которые направлены на повышение уровня пожарной безопасности.
В текущем году принят ряд федеральных законов, призванных внести существенный вклад в укрепление пожарной безопасности:
• Федеральный закон "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам пожарной безопасности" № 120-ФЗ [1];
• Федеральный закон "О внесении изменений в статьи 7 и 8 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и Федеральный закон "О государственном кадастре недвижимости" № 129-ФЗ [2];
• Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" № 242-ФЗ [3].
Остановимся более подробно на отдельных аспектах указанных федеральных законов.
Результаты анализа правоприменительной практики, приведенные в докладе Главного государственного инспектора Российской Федерации по пожарному надзору говорят о том, что даже под страхом причинения вреда жизни и здоровью, а также уничтожения имущества граждане и юридические лица не всегда соблюдают должным образом требования пожарной безопасности в указанных областях деятельности.
© Воронов С. П., 2012
Увеличение штрафных санкций за нарушение требований пожарной безопасности, а также за неисполнение предписаний государственного инспектора по пожарному надзору, предусмотренное [1], связано с тем, что действующие ранее размеры административных штрафов не обеспечивали достижения основной цели административного наказания — предупреждения новых правонарушений в области пожарной безопасности; не позволяли эффективно решать вопросы обеспечения пожарной безопасности, а также не выполняли роль рычагов, в том числе экономических, которые бы заставили нарушителей соблюдать установленные требования.
Указанные обстоятельства привели к ситуации, когда должностные и юридические лица стали игнорировать требования пожарной безопасности, так как штрафные санкции за их неисполнение (или ненадлежащее исполнение) оказались не сопоставимы с затратами на мероприятия, обеспечивающие надлежащую защищенность личности, общества и государства от пожаров (табл. 1).
При этом следует заметить, что максимальная сумма штрафа для юридических лиц 500 тыс. руб., для должностных лиц 50 тыс. руб. и для граждан 5000 руб. не являются самыми высокими. За нарушение требований в санитарно-эпидемиологической области штрафы сопоставимы со штрафами за нарушение требований пожарной безопасности, а в области промышленной безопасности, строительства, охраны недр штрафные санкции достигают 1 млн. руб. Для примера, в Германии штраф на физическое лицо достигает 50 тыс. евро при средней зарплате в месяц 5 тыс. евро; в Китае за отдельные нарушения требований ПБ — 50 тыс. долл. при среднегодовой зарплате 5 тыс. долл. (считается высокой).
Таблица 1. Справка по размерам штрафных санкций за нарушение требований в отдельных областях деятельности
Субъект правоотношений Штрафные санкции, тыс. руб., в области правоотношений
промышленная безопасность строительство охрана недр санитарно-эпидемиологическая безопасность пожарная безопасность
Граждане От 2 до 5 От 0,5 до 5 От 1 до 5 От 3 до 5 От 1 до 5
Должностные лица От 20 до 50 От 5 до 50 От 10 до 50 От 10 до 15 От 6 до 50
Лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица От 5 до 50 От 20 до 50
Юридические лица От 200 до 1000 От 30 до 1000 От 300 до 1000 От 300 до 500 От 90 до 500
Перечень статей КоАП Ст. 9.1... Ч. 2 ст. 9.4; ч. 1,2 ст. 9.5. Ст. 8.9; ч. 2 ст. 8.10; ст. 8.11. Ч. 2 ст. 8.42. Ст. 20.4
В связи с вышеизложенным назрела необходимость внесения изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП) [4], касающихся штрафных санкций за нарушения требований пожарной безопасности:
Статья 20.4. Нарушение требований пожарной безопасности
1. Нарушение требований ПБ, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32,11.16 настоящего Кодекса и частями 3-8 настоящей статьи, влечет предупреждение или наложение административного штрафа: на граждан — от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц — от шести тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц — от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.
2. Те же действия, совершенные в условиях особого противопожарного режима, влекут наложение административного штрафа: на граждан — от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц — от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц — от четырехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.
3. Нарушение требований пожарной безопасности к внутреннему противопожарному водоснабжению, электроустановкам зданий, сооружений и строений, электротехнической продукции или первичным средствам пожаротушения либо требований пожарной безопасности об обеспечении зданий, сооружений и строений первичными средствами пожаротушения влечет наложение административного штрафа: на граждан — от двух тысяч до трех тысяч рублей; на должностных лиц — от шести тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц — от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.
4. Нарушение требований пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам либо системам автоматического пожаротушения и системам пожарной сигнализации, системам оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей в зданиях, сооружениях и строениях или системам про-
тиводымной защиты зданий, сооружений и строений влечет наложение административного штрафа: на граждан — от трех тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц — от пятнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица,
— от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц — от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.
5. Повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 3 или 4 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа: на граждан — от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц — от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц
— от двухсот тысяч до четырехсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
6. Нарушение требований пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара и уничтожение или повреждение чужого имущества либо причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью человека, влечет наложение административного штрафа: на граждан
— от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц — от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц — от трехсот пятидесяти тысяч до четырехсот тысяч рублей.
7. Неисполнение производителем (поставщиком) обязанности по включению в техническую документацию на вещества, материалы, изделия и оборудование информации о показателях пожарной опасности этих веществ, материалов, изделий и оборудования или информации о мерах пожарной безопасности при обращении с ними, если предоставление такой информации обязательно, влечет наложение административного штрафа: на должностных лиц — от пятнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц — от девяноста тысяч до ста тысяч рублей.
8. Нарушение требований пожарной безопасности об обеспечении проходов, проездов и подъездов к зданиям, сооружениям и строениям влечет наложение административного штрафа: на граждан — от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц — от семи тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц — от ста двадцати тысяч до ста пятидесяти тысяч рублей.
Вместе с тем на стадии правоприменения возникают вопросы, особенно по ст. 20.4 [4].
Законом расширен перечень составов административных правонарушений в области пожарной безопасности, влекущих за собой назначение наказания в виде административного приостановления деятельности. Указанное расширение составов административных правонарушений (части 3 и 4 ст. 20.4 [1]) призвано дифференцировать нарушения в области пожарной безопасности с учетом не только наиболее часто выявляемых нарушений, способствующих как возникновению пожаров, так и наступлению тяжких последствий, но и с учетом структуры "Технического регламента о требованиях пожарной безопасности" [5].
В новой редакции Федерального закона [1] ст. 20.4 КоАП РФ содержит восемь частей, каждая из которых имеет самостоятельный состав административного правонарушения. Это, в свою очередь, обуславливает необходимость составления протокола об административном правонарушении по каждому из составов, содержащихся в соответствующих частях ст. 20.4 КоАП РФ.
В связи с правовой неопределенностью, сложившейся в регионах Российской Федерации с применением ст. 4.4 КоАП РФ [4] при рассмотрении дел об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена различными частями ст. 20.4 Кодекса, практика назначения административных наказаний за нарушение требований пожарной безопасности неоднозначна.
Вместе с тем задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела и разрешение его в соответствии с законом.
О правильности применения норм вышеуказанных статей КоАП РФ Департамент надзорной деятельности обратился с письмом в Институт государства и права Российской Академии наук (ИГП РАН). В ИГП РАН разъяснили, что, исходя из системных связей положений ст. 20.4 и 4.4 Кодекса в случае, когда при проведении проверки объекта защиты вскрываются нарушения требований пожарной безопасности, ответственность за которые предусмотрена несколькими частями (например, 1, 3 и 4) ст. 20.4 КоАП РФ, и устанавливается, что эти требо-
вания были нарушены в результате одного действия (например, перепланировки) или бездействия (например, невыполнения предписываемых ГПН требований), так как рассмотрение дел данной категории отнесено к компетенции одного и того же должностного лица органа ГПН, административное наказание в порядке части 2 ст. 4.4 КоАП РФ назначается в пределах санкции, предусматривающей более строгое административное наказание.
Еще одной законодательной новеллой является факт рассмотрения материалов дела на предмет административного приостановления деятельности только при повторном совершении правонарушений, предусмотренных частями 3 и 4 ст. 20.4 [4]. Из данной нормы следует, что и временный запрет может быть применен исключительно при выявлении правонарушения в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания за аналогичные нарушения.
Само исполнение административного приостановления деятельности осуществляется, как и ранее, сотрудниками Федеральной службы судебных приставов. Вместе с тем Федеральным законом [3] законодательно в части 5 ст. 32.12 КоАП закреплено право должностного лица, направившего материалы в суд для принятия решения об административном приостановлении деятельности, осуществить проверку устранения нарушений сразу после истечения срока административного приостановления деятельности. В случае неустранения нарушений государственный инспектор может составить протокол с последующим направлением его в суд. При этом (и это необходимо отметить особо) законодательно указанная проверка никак не связана с порядком проведения внеплановых проверок, установленным Федеральным законом № 294 [6].
Отдельно необходимо отметить, что только в части 1 ст. 20.4 за нарушения, которые не создают угрозы причинения вреда жизни и здоровью, предусмотрен такой вид наказания для всех лиц, как предупреждение.
Согласно части 2 ст. 3.4 КоАП за впервые совершенное правонарушение (по истечении года лицо считается не привлекавшимся ранее) с августа 2010 г. вынесение решения о наказании в виде предупреждения является не правом, а обязанностью.
Следующий Федеральный закон, к которому обращено пристальное внимание не только органов ГПН, но и органов прокуратуры, — это Федеральный закон № 242 [3], которым внесены существенные изменения в предмет, основания и порядок проведения проверок за соблюдением требований в области пожарной безопасности (ст. 7):
Предмет проверки: соблюдение на объекте защиты, используемом (эксплуатируемом) организацией в про-
цессе осуществления своей деятельности, требований пожарной безопасности.
Основания для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок:
истечение:
1) трех лет со дня:
— ввода объекта защиты в эксплуатацию или изменения его класса функциональной пожарной безопасности;
— окончания проведения последней плановой проверки;
2) одного года и более со дня окончания проведения последней плановой проверки объекта защиты, используемого (эксплуатируемого) организацией, осуществляющей деятельность в отдельных сферах деятельности. Периодичность проведения таких проверок устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Как видим из определения, предметом проверки является соблюдение на объекте защиты требований пожарной безопасности. Исходя из этого меняется и содержательная часть ежегодного плана плановых проверок.
Федеральным законом № 129 [2] федеральным органам предоставлено право на безвозмездное получение информации из соответствующих государственных органов о праве собственности на проверяемые объекты защиты. Уже через правообладателей может быть получена достоверная информация об иных лицах, которые осуществляют свою деятельность на указанном объекте.
Статьей 7 Федерального закона № 242 [3] установлены некоторые особенности оснований проведения внеплановых проверок, а также порядок их осуществления:
Основания для проведения внеплановой проверки:
1) истечение срока исполнения организацией выданного органом государственного пожарного надзора предписания об устранении выявленного нарушения требований пожарной безопасности;
2) наличие решения органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении особого противопожарного режима на соответствующей территории;
3) поступление в орган государственного пожарного надзора:
— сведений от организаций, уполномоченных владеть, пользоваться или распоряжаться объектом защиты, о вводе объекта защиты в эксплуатацию после строительства, технического перевооружения, реконструкции, капитального ремонта или об изменении его класса функциональной пожарной безопасности;
— обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного пожарного надзора), органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушений требований пожарной безопасности при использовании (эксплуатации) объектов защиты, о проведении работ и об осуществлении деятельности, влияющих на пожарную безопасность объекта защиты, о несоответствии объектов защиты требованиям пожарной безопасности, а также требований пожарной безопасности на лесных участках, на подземных объектах, при ведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, угрозу возникновения пожара либо влекут причинение такого вреда, возникновение пожара;
4) наличие приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного пожарного надзора о проведении внеплановой проверки, изданного в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
Из вышесказанного видно, что внеплановые проверки по указанным основаниям по аналогии со ст. 10 [6] не подлежат обязательному согласованию с органами прокуратуры.
Остается не урегулированным до конца вопрос о проведении внеплановой проверки на основании информации, поступающей из обращений, заявлений граждан, юридических лиц, органов государственной власти, в том числе государственных инспекторов, СМИ и содержащей сведения о нарушениях требований пожарной безопасности (см. рисунок).
По-нашему мнению, вся информация о нарушениях требований пожарной безопасности должна быть дифференцирована. Так, при наличии нарушений, которые создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью, имуществу, угрозу возникновения пожара либо влекут за собой причинение такого вреда, возникновение пожара, внеплановые проверки проводятся без уведомления проверяемого лица, но с извещением органов прокуратуры в порядке, определенном в [6]. Характер этих нарушений установлен частями 3 и 4 ст. 20.4 КоАП.
При наличии информации об иных нарушениях необходимо согласование проведения внеплановой
проверки с органами прокуратуры в порядке, установленном Федеральным законом [6].
Вместе с тем на стадии проведения внеплановых проверок нет единого мнения у судей и прокуроров на местах по вопросу привлечения к административной ответственности лиц за вновь выявленное нарушение требований пожарной безопасности при проведении внепланового мероприятия по контролю за ранее выданным предписанием.
Так, например, судьей Пристенского районного суда Курской области 20.07.2011 г. при рассмотрении жалобы по делу было отменено постановление территориального отдела надзорной деятельности о назначении административного наказания в отношении директора торгового предприятия гр. Ч. по причине того, что нарушения правил пожарной безопасности, изложенные в протоколе об административном правонарушении, были выявлены инспектором при внеплановой проверке с целью контроля ранее выданного предписания, а не при проверке по обнаружению иных нарушений требований пожарной безопасности.
Судьей Курского областного суда при рассмотрении жалобы органа ГПН на решение районного судьи установлено, что обжалуемое решение подлежит отмене как незаконное. Из положений глав 1,24 и 28 КоАП РФ следует, что в случае выявления события административного правонарушения должностное лицо вне зависимости от того, участвует ли оно в мероприятии по контролю или нет, обязано принять меры к пресечению правонарушения, возбуждению дела об административном правонарушении и привлечению виновного к административной ответственности.
Следовательно, само по себе выявление нового правонарушения при осуществлении внеплановой проверки по выполнению ранее выданного предписания не может быть расценено как нарушение требований Федерального закона [6] и не свидетельствует о недопустимости доказательств вновь выявленного правонарушения.
Поступление в орган государственного пожарного
надзора обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей,
юридических лиц, информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного пожарного надзора), органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушений требований пожарной безопасности
Создают угрозу причинения
вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обнаружения нарушений обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в момент совершения
е сс >зда
угр юзь
Незамедлительная проверка с извещением органа прокуратуры без предварительного уведомления проверяемого лица
Согласование проверки с органами прокуратуры в соответствии с Федеральным законом № 294-ФЗ
Основания для проведения внеплановой проверки
Мы надеемся, что указанные проблемные вопросы найдут правильное понимание со стороны как судебных органов, так и органов прокуратуры с целью установления единообразной правоприменительной практики.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам пожарной безопасности : Федер. закон от 03.06.2011 г. № 120-ФЗ : принят Гос. Думой 10.05.2011 г.: одобр. Сов. Федерации 25.05.2011 г. //Российская газета. — 2011. — 6 июня. — № 120 ; Собр. законодательства. — 2011. — 6 июня. — № 23. — Ст. 3260.
2. О внесении изменений в статьи 7 и 8 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и Федеральный закон "О государственном кадастре недвижимости" : Федер. закон от 04.06.2011 г. № 129 : принят Гос. Думой 20.05.2011 г. : одобр. Сов. Федерации25.05.2011 г. //Российскаягазета. — 2011. — 6июня. —№ 120; Собр. законодательства РФ. — 2011. — 6 июня. —№23. — Ст. 3269 ; Парламентская газета. — 2011. — 10 июня. — № 28-29.
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля : Федер. закон от 18.07.2011 г. № 242-ФЗ : принят Гос. Думой 08.07.2011 г.: одобр. Сов. Федерации 13.07.2011 г. //Российская газета. — 2011. — 22 июля. —№ 159 ; Собр. законодательства. —2011. —25 июля. — №30(ч. I). — Ст. 4592.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федер. закон от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ : принят Гос. Думой 20.12.2001 г.: одобр. Сов. Федерации 26.12.2001 г. //Российская газета. — 2001. — 31 декабря. —№ 256; Собр. законодательстваРФ. — 2002. — 7 января. —№ 1 (ч. I). — Ст. 1.
5. Технический регламент о требованиях пожарной безопасности : Федер. закон от 22.07.2008 г. № 123-ФЗ; принят Гос. Думой 04.07.2008 г. : одобр. Сов. Федерации 11.07.2008 г. — М. : ФГУ ВНИИПО, 2008. — 157 с.
6. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля : Федер. закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ : принят Гос. Думой 19.12.2008 г.: одобр. Сов. Федерации 22.12.2008 г. //Российская газета. — 2008. — 30 декабря. —№ 266 ; Парламентская газета. — 2008. — 31 декабря. —№ 90 ; Собр. законодательства РФ. — 2008. — 29 декабря. — № 52 (ч. I). — Ст. 6249.
Материал поступил в редакцию 1 декабря 2011 г. Электронный адрес автора: mchs-press@yandex.ru.
Издательство «П0ЖНАУКА»
Представляет книгу
А. Я. Корольченко, Д. 0. Загорский КАТЕГ0РИР0ВАНИЕ ПОМЕЩЕНИЙ И ЗДАНИЙ ПО ВЗРЫВ0П0ЖАРН0Й И ПОЖАРНОЙ ОПАСНОСТИ. - М.: Пожнаука, 2010.-118 с.
В учебном пособии изложены принципы категорирования помещений и зданий по взрывопожарной и пожарной опасности, содержащиеся в современных нормативных документах. На примерах конкретных помещений рассмотрено использование требований нормативных документов к установлению категорий. Показана возможность изменения категорий помещений путем изменения технологии или внедрения инженерных мероприятий по снижению уровня взрывопожароопасности и повышению надежности технологического оборудования и процессов.
Пособие рассчитано на студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальностям "Пожарная безопасность", "Безопасность технологических процессов и производств", "Безопасность жизнедеятельности в техносфере", студентов строительных вузов и факультетов, обучающихся по специальности "Промышленное и гражданское строительство", сотрудников научно-исследовательских, проектных организаций и нормативно-технических служб, ответственных за обеспечение пожарной безопасности.
121352, г. Москва, а/я 43;
тел./факс: (495) 228-09-03; e-mail: maii@firepress.ru
