CC BY
7Худякова Т.С.
старший преподаватель, Уральский государственный экономический университет
Дорошенко С.В.
д.э.н., доцент, зав. сектором региональной предпринимательской политики Института экономики УрО РАН
ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ И ОЦЕНКИ КРОСС-ПРОГРАММНЫХ ЭФФЕКТОВ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ В СУБЪЕКТЕ ФЕДЕРАЦИИ
Ключевые слова: кросс-программные эффекты, формирование и оценка эффектов государственных программ, субъекты Федерации.
Keywords: cross-program effects, state programs, formation and evaluation of state programs' effects, subjects of the Federation.
Вопросы оценки эффектов реализации государственных программ не перестают быть актуальным направлением научных исследований, поскольку все сферы деятельности органов исполнительной власти и подавляющая часть расходов государственного бюджета строятся по программному принципу. Вместе с критикой применяемых при оценке эффективности государственных программ методик в научной среде и в практике государственного управления экономикой всё заметнее ощущается потребность выявления дополнительных эффектов, не учитываемых при оценке результатов реализации отдельных государственных программ. Так, некоторые авторы подчеркивают необходимость учёта «побочных» влияний и косвенных эффектов реализации государственных программ, которые относятся к другим сферам социально-экономического развития1. В исследованиях Н.С. Шмиголь говорится о полезности сопоставления государственных программ между собой и проведении периодической переоценки возложенных на федеральные органы исполнительной власти функций и задач с целью выявления устаревших, дублирующих и неэффективных программ2. Актуальность проведения оценки межпрограммного влияния подчёркивается Методическими указаниями по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденными приказом Министерства экономического развития России № 582 от 16 сентября 2016 г., в которых говорится о необходимости выявления основных мероприятий государственной программы, оказывающих влияние на достижение целей и решение задач иных государственных программ, а также основных мероприятий иных государственных программ, оказывающих влияние на достижение целей и решение задач государственной программы. Вместе с тем, в сводном годовом докладе Министерства экономического развития Российской Федерации, посвящённом ходу реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации по итогам 2017 года, также подчёркивалась необходимость и намерение министерства проработать вопрос формирования системы оценки кросс-влияния государственных программ. Более того, первые попытки выявления и оценки кросс-влияний государственных программ были предприняты несколько лет назад научным коллективом Института макроэкономических исследований (г. Москва). В упомянутом исследовании коллектив авторов выявлял связи и формы влияния государственных программ Российской Федерации друг на друга, в частности наличие зон пересечения целей и задач разных программ, что, по мнению учёных. является важной задачей с точки зрения оптимизации структуры и содержания государственных программ, количества и наполнения целей, задач, мероприятий и, следовательно, и с точки зрения оптимизации механизма финансирования. Авторы предположили, что реализация одной государственной программы вносит вклад в реализацию других государственных программ, увеличивая при этом их суммарный эффект на величину, превосходящую затраты на реализацию указанной государственной программы3.
Попытки выявления и оценки эффектов, возникающих в одной социально-экономической сфере в результате взаимодействия различных государственных программ (так называемых кросс-программных эффектов), были предприняты и авторами данной статьи на примере сферы малого и среднего предпринимательства в ранее проведённых исследованиях4. Было установлено, что различные государственный программы региона могут формировать разного рода эффекты (например, финансовые, сбытовые, информационно-консультационные и другие) в одной и той же сфе-
1 Шаш Н.Н. Управление эффективностью государственных программ: методологические основы разработки программного бюджета // Управленец. 2015. - № 1 (53). - С. 4-15.
2 Шмиголь Н.С. Повышение эффективности программного бюджетирования с учетом лучших зарубежных практик // Экономика. Налоги. Право. 2017. - № 5. - С. 114-125.
3 Оценка и определение кросс-влияния основных мероприятий и ведомственных целевых программ подпрограмм одних государственных программ РФ на цели и задачи других государственных программ РФ: прикладное экономическое исследование / Институт макроэкономических исследований. 2013. - С. 15. - http://programs.gov.ru/Portal/programs/documents
4 Худякова Т.С., Дорошенко С.В. Кросс-программные эффекты в сфере малого и среднего предпринимательства Свердловской области // Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник. - М.: ИНИОН РАН, 2019. - Вып. 14, ч. 2. - С. 954-956.
ре социально-экономического развития региона, при этом величина эффектов и вклад разных государственных программ региона в их формирование может быть количественно измерен. Для этого неодходимо выявить и оценить количество и силу влияний мероприятий иных государственных программ региона на достижение задач ключевой государственной программы, посвящённой изучаемой социально-экономической сфере.
Учитывая ранее доказанную возможность выявления и измерения имеющихся в каждом регионе межпрограммных влияний, в данной статье авторы предлагают рассмотреть организационный механизм формирования и оценки кросс-программных эффектов реализации государственных программ, возникающих в результате имеющихся межпрограммных влияний.
Исследование проводилось на примере субъектов Уральского федерального округа (УрФО). Первичный материал о механизме формирования и оценки эффектов реализации государственных программ УрФО был взят из действующих нормативно-правовых программных документов. Поскольку в них не упоминается возможность выявления и анализа результатов межпрограммных влияний, авторы, опираясь на утверждённый регионами механизм, предлагают к рассмотрению его новую версию, учитывающую наличие межпрограммых связей и возможность оценки кросс-программных эффектов государственных программ региона.
Согласно утверждённым в регионах УрФО Порядкам формирования, реализации и оценки эффективности государственных программ, механизм формирования и оценки эффектов реализации государственных программ, включая кросс-программные эффекты, состоит из нескольких представленных на рис. 1 и описанных ниже блоков. Пунктирными линиями выделены составные части механизма, предлагаемые авторами.
Рисунок 1.
Организационный механизм формирования и оценки кросс-программных эффектов реализации
государственных программ субъекта Федерации
1. Блок, характеризующий приоритеты социально-экономического развития региона и состоящий из нормативно-правовых стратегических документов. К таким документам относятся Указы Президента РФ, основы государственной политики регионального развития РФ, отраслевые документы стратегического планирования РФ, государственные программы РФ, приоритетные направления, проекты и программы стратегического развития РФ, стратегии социально-экономического развития макрорегионов, стратегии социально-экономического развития, отраслевые и межотраслевые стратегии субъекта Федерации, планы мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта Федерации и другие документы стратегического развития. На основании выявленных из этих документов приоритетов социально-экономического развития региона разрабатываются государственные программы.
2. Блок разработки, утверждения государственных программ и внесения в них изменений, который включает в себя разработку целей, задач, целевых показателей реализации государственных программ, плана мероприятий по выполнению государственных программ, межбюджетных трансфертов (если они предусмотрены), прогноз тенденций, значений макроэкономических показателей сферы реализации государственных программ, анализ социальных, финансово-экономических и иных рисков реализации государственных программ.
В данный блок входят этапы разработки, общественных обсуждений проекта государственной программы, внесения в неё изменений, согласования её финансового обеспечения, экспертизы проекта государственной программы в соответствии с бюджетным законодательством РФ, утверждения и приведения государственной программы в соответствие с законом об областном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период.
Авторы предлагают проводить разработку проекта государственной программы с учётом имеющихся межпрограммных связей, которые уместно выявить перед этапом общественных обсуждений проекта государственной программы по двум направлениям:
1) выявление межпрограммных связей между мероприятиями других государственных программ региона и целями (задачами) разрабатываемой государственной программы;
2) выявление межпрограммных связей между мероприятиями разрабатываемой государственной программы и целями (задачами) иных государственных программ региона.
Информация о наличии межпрограммных связей позволит провести предварительную оценку возможных кросс-программных эффектов в сфере реализации государственной программы и разработать наиболее оптимальный перечень мероприятий данной государственной программы и других государственных программ региона, имеющих межпрограммные связи с разрабатываемой программой, скорректировать целевые показатели программы и оптимизировать расходы на её выполнение. Этап согласования финансового обеспечения государственной программы целесообразнее проводить с учётом формируемых в сфере реализации государственной программы дополнительных кросс-программных эффектов, в частности финансовых.
Основаниями для внесения изменений в государственную программу могут являться не только обозначенные в Порядках результаты проведённой оценки эффективности реализации государственной программы, корректировка мероприятий, целевых показателей и текстовой части государственной программы, но и сведения о дополнительно формируемых иными государственными программами региона кросс-программных эффектов в сфере действия разрабатываемой программы.
3. Блок реализации и оценки эффектов государственных программ, который включает в себя реализацию плана мероприятий государственной программы и оценку эффективности её реализации.
Авторы предлагают скорректировать используемые в регионах УрФО методики оценки эффективности государственных программ путём внесения в них дополнительных показателей, отражающих фактическую величину кросс-программных эффектов от реализации государственной программы. Таким образом, оценку эффективности реализации программы уместно проводить по двум направлениям:
1) оценка результативности реализации программы, включающая оценку полноты финансирования и оценку достижения плановых значений целевых показателей;
2) оценка кросс-программных эффектов реализации программы, состоящая из оценки формируемых программой кросс-программных эффектов и оценки кросс-программных эффектов, сформированных другими государственными программами в ключевой сфере оцениваемой программы.
При этом значения фактически сформированных кросс-программных эффектов могут отличаться от их ожидаемых значений если не все запланированные мероприятия данной программы и других влияющих на неё программ региона выполнены в полном объёме или на их выполнение выделено меньше финансовых средств чем было запланировано.
4. Блок разработки предложений по дальнейшей реализации, обеспечению финансирования и повышению эффективности государственных программ, в рамках которого на основе полученных результатов оценки эффективности и фактических значений кросс-программных эффектов реализации государственных программ должны готовиться предложения не только по повышению положительных и снижению отрицательных эффектов, но и по совершенствованию механизма разработки, реализации, мониторинга и оценки государственных программ.
Таким образом, предложенный организационный механизм формирования и оценки кросс-программных эффектов реализации государственных программ способствует повышению кросс-влияния действующих в регионе программ, а значит, приводит к росту величины получаемых эффектов во всех сферах социально-экономического развития региона при бережливом расходовании финансовых средств, совершенствует процесс бюджетирования и целепо-лагания в рамках государственного планирования.
