CC BY
47
© А.П. Грузков, 2006
УПРАВЛЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПРОГРАММНО-ПЛАНОВОГО МЕТОДА В УПРАВЛЕНИИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ
А.П. Грузков
Стратегическим приоритетом государственного регулирования является обеспечение устойчивого развития регионов России, которое может быть достигнуто только на основе комплексного охвата всего круга экономических и социальных проблем соответствующих территорий и их своевременного и успешного решения. Как показывает мировая практика, наиболее широко используемым при этом методом является программно-плановый, включающий разработку общей комплексной программы социально-экономического развития региона и конкретизирующих ее содержание планов, направленных на реализацию относительно обособленных задач. В условиях командно-административной экономики этот метод был господствующим и не имел альтернативы. Ситуация в значительной мере изменилась в условиях рыночной трансформации российской экономики, придания регионам большей хозяйственной самостоятельности, значительного уменьшения опеки со стороны федерального центра, определивших двойственное отношение к федеральным программам региональной направленности.
С одной стороны, имеющийся опыт разработки и осуществления таких программ выявил их типичные недостатки, в том числе игнорирование базовых принципов результативного программного управления, размытость целей и неконкретность задач, отсутствие приоритетов и конкурсных процедур отбора программных мероприятий, ответственности за их исполнение и т. п. Хроничес-
кое недофинансирование программ в значительной степени является следствием, а не причиной этих недостатков. До настоящего времени ни одна федеральная программа полностью не выполнена, и это не могло не породить скептического отношения к ним.
С другой стороны, факт одобрения конкретной программы Правительством РФ и включения ее в перечень программ, финансируемых из федерального бюджета, является немалым стимулом для появления все новых предложений; при этом учитываются как потенциальные возможности использования программных механизмов для эффективного решения региональных проблем, так и сопутствующие выгоды ресурсного, политического и иного характера.
В программировании развития каждого региона отражаются стремления к устойчивому развитию, преодолению перекосов в триаде «человек - природа - экономика»1. Однако большинство российских и зарубежных специалистов считают, что механизмы разработки и реализации рассматриваемых программ должны быть существенно модернизированы.
Начинать этот процесс целесообразно с уточнения принципиальных вопросов, важных для решения проблемы в целом. Среди них: определение места программ в разработке и реализации региональной политики; формулирование обязательных требований к программам как важнейшему инструменту региональной политики; формулирование целей и задач программ (в первую очередь поддержка «то-
чек роста» и реабилитация депрессивных территорий); необходимость вариантной разработки программных мероприятий в условиях ресурсной неопределенности; оценка программных возможностей реализации приоритетов региональной политики и обоснование целесообразности конкурсного отбора программ; организация контроля выполнения, результативности и эффективности программ; повышение и персонификация ответственности за реализацию программ; организация межпрограммной координации; развитие нормативноправового обеспечения разработки и реализации программ.
В трансформационных условиях механизм государственной региональной политики должен характеризоваться концептуальным видением направлений решения региональных проблем и содержать конкретизированные в рамках специальных программ меры государственного регулирования. Эти меры соответствуют императивам и приоритетам территориального развития и обеспечивают постановку реалистичных целей, отбор наиболее адекватных методов и инструментов их достижения, мониторинг и контроль эффективности использования средств и т. п.
Главным препятствием реализации государственной региональной политики традиционно считалась крайне слабая финансовая база. Однако не менее важной проблемой является отсутствие программных разработок по приоритетным проблемам каждого региона и муниципального образования. По сути, это одно из свидетельств отсутствия региональной политики как таковой, поскольку она может разрабатываться и осуществляться только на базе всестороннего выявления, ранжирования и оценки региональных проблем, определения путей их решения при различных вариантах ресурсного обеспечения, персонификации ответственности за соответствующие действия и т. п.
В этой связи программно-целевой метод решения региональных проблем следует рассматривать как важный метод реализации региональной политики, одновременно обеспечивающий как ее формирование, так и осуществление путем практического выполнения конкретных программ разного уровня и назначения. Для этого программы, как специально
разработанный перечень заданий (мер, действий), ориентированных на полное или частичное решение конкретной социально-экономической проблемы регионального характера, должны отвечать ряду обязательных требований. К ним относятся:
- легитимность (разработка и реализация программ в соответствии с действующим законодательством и исключение ситуаций, противоречащих ему);
- нормативность программ федерального, муниципального уровня (утверждение соответствующим органом и обязательность для исполнения всеми сторонами);
- реалистичность (принципиальная достижимость поставленной цели, наличие соответствующих ресурсов, готовность сторон к выполнению заданий);
- вариантность (наличие нескольких вариантов полного или частичного достижения целей программы при различных уровнях ресурсного обеспечения);
- конкретность (постановка целей и задач, имеющих конкретные параметры, позволяющие однозначно оценить их достижение и решение);
- контролируемость (наличие условий для постоянного мониторинга результативности и эффективности выполнения программных заданий);
- ответственность (установление прямой и полной ответственности конкретных лиц и организаций за использование ресурсов, выполнение отдельных заданий и программы в целом).
Повышение результативности и эффективности программ как инструмента региональной политики во многом зависит от предмета программного регулирования, целепола-гания и постановки задач. Предметом целевых комплексных программ должны стать конкретные приоритетные региональные проблемы. Именно приоритетность проблемы делает ее предметом будущей программы, а конкретность цели определяет всю последующую процедуру разработки и утверждения этого документа.
Действительно, отбор проблем для программной разработки и реализации на федеральном уровне должен исходить из их особой значимости для осуществления крупных
структурных изменений и повышения эффективности развития конкретных отраслей и регионов, образования и социальной сферы, обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования; сжатости сроков решения этих проблем и необходимости концентрации ресурсов; взаимосвязанности соответствующих мероприятий (заданий), обеспечивающих целевое управление межотраслевыми связями технологически сопряженных отраслей и производств 2.
Предельно четкое и конкретное формулирование каждой из региональных проблем означает создание первичной основы всей программы. Это позволит обеспечить поддержку «точек роста» и создаст предпосылки для концентрации сил и средств на решении конкретных задач в установленные сроки.
Существенным организационным условием результативности программ следует считать ориентацию всех разработчиков на строго целевой отбор программных мероприятий и заданий. Необходимо обеспечить максимальное соответствие каждого предлагаемого мероприятия поставленной цели; четко фиксировать начало и окончание выполнения каждого задания, их соответствие целям программы.
В настоящее время программы (как и другие инструменты государственного регулирования территориального развития и селективной поддержки регионов) пока еще не формируются исходя из системного представления о региональных проблемах. Поэтому целесообразно составить перечень потенциальных территорий, нуждающихся в программном регулировании. В него могут быть включены депрессивные регионы, в которых неэффективно действуют рыночные механизмы и отсутствуют естественно-природные условия саморазвития (прежде всего для самостоятельного выхода из депрессии), а также территории, которые нуждаются в целевой поддержке будущих «точек опережающего роста». Указанные территории следует объявить сферами приоритетного программного финансирования с предоставлением гарантий государственного участия.
Формирование такого перечня, естественно, не означает обязательности выделения средств федерального бюджета для решения каждой из перечисленных проблем. Однако по
каждой целесообразно подготовить соответствующую программную разработку. Перечень соответствующих разработок может стать информационной базой для открытого отбора проблем (регионов) для приоритетного программного решения на федеральном уровне.
Кроме того, при разработке каждой программы следует учитывать возможность недофинансирования как вероятное условие ее реализации. Для этого необходимо предложить варианты достижения цели при разных объемах финансирования. Целесообразно оценить, как изменятся структура и набор программных заданий, их приоритетность и количественные параметры при разных объемах финансирования программы. В исключительных ситуациях придется прибегать к пропорциональному сокращению всех расходов по программе, но в большинстве случаев потребуется более сложный пересмотр комплекса программных мероприятий (изменение набора и последовательности их проведения, корректировка содержания и сроков реализации соответствующих задач). Такие разработки вполне осуществимы на стадии формирования программы.
Важным аспектом реализации программного подхода в стратегическом управлении регионами, позволяющим повысить эффективность его использования, служит конкурсный отбор программ. В настоящее время программы не отвечают обязательному требованию - решению небольшого числа приоритетных, самых острых и неотложных региональных проблем. Когда речь идет о необходимости наиболее эффективного распределения ограниченного объема средств на реализацию мер государственной поддержки регионов, ранжирование решаемых проблем и конкурсный отбор предложений о разработке и реализации соответствующих программ представляются необходимыми.
Для этого могут быть предложены следующие меры:
- разработка порядка формирования ежегодно обновляемого официального перечня наиболее острых региональных проблем - потенциальных объектов программ. Конкретные поддающиеся решению проблемы должны стать объектом программ;
- определение формализованной процедуры отбора приоритетных проблем из указанного перечня, для реализации которых могут быть гарантированы бюджетные ресурсы;
- организация по тем же критериям конкурса предложений для включения их в проект правительственных предложений
о разработке, начале реализации и продолжении федеральных программ в будущем финансовом году; отбор должен быть организован гласно и открыто;
- установление порядка прохождения предложений о разработке программ через процедуры разработки и утверждения федерального бюджета на очередной год.
Использование программного метода в обязательном порядке должно предусматривать контроль хода выполнения, результативности и эффективности программ. Расходование государственных бюджетных средств на разработку и реализацию программ требует не только контроля со стороны государственного заказчика работы исполнителей, но и государственного контроля работы самого заказчика. Это одно из самых слабых мест государственной системы разработки и реализации целевых программ. По сути дела, весь современный контроль нацелен только на отслеживание действительного расхода финансовых ресурсов на утвержденные программные мероприятия.
В этой ситуации предлагается ввести порядок раздельной оценки эффективности и результативности программ. Под эффективностью региональных программ следует понимать экономическую выгодность решения поставленных задач на основе реализации включенных в программу заданий; иначе говоря, следует определить, насколько предложенный вариант достижения цели экономически выгоднее имеющихся альтернативных вариантов. Кроме того, практически возможно оценить экономическую эффективность предложенных в программе специальных механизмов (стимулов, льгот). Далее полезно сравнить полученные результаты с результатами оценки последствий регионального развития без реализации предложенной программы.
Результативность программы следует понимать как меру соответствия ее ожидаемых результатов поставленной цели, степень приближения к последней; прямые позитивные воздействия на социальную, демографическую и экологическую ситуацию в регионе. При оценке результативности программы важно максимально корректно выразить качественно-количественные параметры программной цели, а в ряде случаев - и конкретизирующих ее задач. Это должно быть делом самих разработчиков программ и стать обязательным условием включения предлагаемых ими заданий в состав любой программы, финансируемой из федерального бюджета.
Следует также ввести в практику порядок, по которому экспертиза выполнения программ не должна замыкаться только на финансовых вопросах и быть комплексной.
Одним из важных факторов обеспечения успешной реализации региональных программ является соблюдение принципа ответственности за их выполнение. При общей не-исполняемости программ оправданием всегда служит их недофинансирование из федерального бюджета. Однако круг причин их неисполнения значительно шире. К ним относятся, например, включение заведомо неисполнимых (из-за нехватки ресурсов) заданий, расходование выделенных средств на непрограммные цели и др.
В этой связи правомерно предложить ряд мер по обеспечению большей ответственности за разработку и реализацию программы:
- полную персонификацию (составление перечня) всех участников разработки и реализации программ (государственного заказчика; конкретных лиц, отвечающих за выделение средств из федерального бюджета на данную программу, их получение и доведение до исполнителей; за достижение установленных результатов на федеральном, региональном и местном уровнях). Также следует четко определить меры ответственности за выполнение указанных функций;
- организацию наблюдательных советов из числа представителей финансирующих структур в условиях софинансиро-вания программ (из средств федерального, регионального и местного бюдже-
тов, средств различных инвесторов). Главной задачей этих советов может стать подготовка решений, упреждающих неисполнение программ, прекращающих действие программ и т. п.;
- осуществление Счетной палатой контроля расходования средств федерального бюджета, поступающих на территорию соответствующих субъектов Федерации по различным каналам (в первую очередь по каналам финансирования целевых программ).
Широкое использование программного управления обусловило в последние годы необходимость соблюдения принципа межпрограммной координации действий. Для этого на стадии разработки каждой программы должны быть: сформированы предложения по уточнению заданий других федеральных программ по смежным вопросам; введен особый «отсылочный» блок заданий, которые имеют шанс с наибольшей эффективностью и результативностью реализоваться в составе других программ; осуществлена выборка заданий других программ, которые имеют непосредственное отношение к поставленной проблеме, выполняются независимо от данной программы и для которых нужно предусмотреть меры контроля результатов и использования для достижения целей данной программы. Поскольку выполнение этих рекомендаций предполагает детальное знакомство разработчиков (а впоследствии и государственного заказчика) со всем массивом реализуемых и подготовленных федеральных программ, необходимо создание соответствующего информационного обеспечения с техническими возможностями целевого поиска интересующих позиций любых программ.
Межпрограммная координация важна и на стадии реализации программ, когда появляется возможность кооперации и интегрирования конкретных программных заданий.
Позитивными результатами межпрограммной координации могут стать: исключение дублирования; укрупнение ряда заданий на основе объединения ресурсов, выделенных на выполнение смежных действий; экономия затрат; выигрыш во времени. Функции межпрограммного координатора может выполнять специально созданный координационный центр.
В период подготовки федерального бюджета на очередной год полезно проводить общее координационное совещание государственных заказчиков всех реализуемых федеральных программ. Кроме того, возможности повышения результативности и снижения затрат на разработку программ могут быть существенно расширены при условии вовлечения в процесс такой координации программ, самостоятельно разрабатываемых в субъектах Федерации.
Другим важным аспектом разработки региональных программ служит формирование адекватного нормативно-правового обеспечения данного процесса. В современных условиях назрели пересмотр и кардинальное обновление такой нормативно-правовой базы. Учитывая, что федеральные программы должны выступать в качестве государственных регуляторов решения приоритетных проблем регионального развития и что в этих целях используются ресурсы федерального бюджета, целесообразно зафиксировать основные нормативные положения разработки и реализации программ в форме специального федерального закона. Актуальность и сложность разработки такого закона подтверждается фактом его включения в перспективные планы законотворческой деятельности Государственной Думы 3.
Важной проблемой государственного регулирования как на федеральном, так и на местном уровнях в последнее десятилетие стал отход от реализации функции долгосрочного стратегического планирования. На практике это проявилось в фактическом прекращении разработки концепций и стратегий развития субъектов Федерации, а также конкретизирующих их программ и планов. Недостаточное использование потенциала долгосрочного планирования развития территории, отрасли и т. п. приводит к ограничению временных горизонтов планирования несколькими годами, превращению программы в бессистемный перечень многочисленных мелких мероприятий по решению текущих проблем.
Особенно негативными могут стать результаты использования таких подходов к планированию развития регионов со сложными природно-климатическими условиями, неразвитой производственной и социальной инфраструктурой. Системообразующими факторами социально-экономического развития в них вы-
ступают природные богатства территорий -нефть, газ, уголь и другие полезные ископаемые. В этих условиях особенно остро стоит задача системной проработки программ, учитывающих отдаленные во времени последствия предлагаемых решений. Поэтому необходимо определить, каким станет регион на стадии завершения или после завершения активной разработки его природных богатств.
Реализация программ регионального развития предполагает создание мощных инфраструктурных объектов (дорог, жилья, инженерных сооружений) с учетом последних градостроительных достижений, реализацию инновационных проектов - информационных, телекоммуникационных, образовательных и др. Должны быть приняты жесткие нормативные акты, минимизирующие экологические риски в период активного извлечения природных богатств, предусмотрено значительное увеличение капитальных вложений в охрану окружающей среды. По мере реализации программы представляется возможность оказания поддержки местным промыслам, а также развития туризма.
Наконец, в дополнение к развитию общей региональной программы должна быть разработана система подпрограмм, направленных на решение наиболее проблемных и
актуальных вопросов социально-экономического развития региона.
Формирование региональных программ и их реализация с учетом высказанных рекомендаций будут способствовать сглаживанию диспропорций и нивелированию уровней развития регионов страны, обеспечению прогрессивного роста их хозяйственных систем, созданию благоприятных условий развития экономической и социальной сфер.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Стратегия макрорегионов России: методологические подходы, приоритеты и пути реализации / Под ред. акад. А.Г. Гранберга. М.: Наука, 2004. С. 24.
2 См.: Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация: Утв. Постановлением Правительства РФ №9 594 от 26 июня 1995 г. (с дополнениями и уточнениями 1997 г). М., 1997.
3 См.: О разработке и реализации федеральных целевых программ решения региональных проблем: Проект Закона РФ // Материалы Аналитического управления Государственной Думы РФ. М., 1988.
