CC BY
44
Е.Н. Сабына
Разработка и реализация городских целевых программ (на примере Барнаула)
Городское управление предполагает решение комплекса социально-экономических задач, взаимосвязанных по времени, ресурсам и другим параметрам. В практике городского хозяйствования необходимо выделить проблемы, для разрешения которых требуется довольно длительный период. Эти вопросы не могут быть решены без интеграции основных факторов развития и различных методов, учета всей полноты показателей ведения хозяйства, а также без комплексного сбалансированного и корпоративного управления экономикой. Решить их во взаимосвязи на базе существующих способов, не всегда адекватных современному состоянию дел в городском хозяйстве, представляется затруднительным. В качестве инструмента для их преодоления предлагается программно-целевой метод, основной формой которого, наиболее полно отражающей его особенности, являются комплексные программы [1-3].
Программу в самом общем виде можно определить как совокупность намеченных и подлежащих выполнению действий, операций, процедур, связанных с общественно решаемой задачей, а также информацией об этих действиях. С ее помощью происходит взаимное увязывание многих целей различного содержания и объединение различных видов деятельности, направленных на решения общей задачи.
Стержень программы - ее целевая часть, где ведущая роль отводится главной, конечной цели, так называемому желаемому образу будущего. От правильной постановки, определения задачи зависит построение всей программы.
Комплекс социально-экономических программ представляет собой систему целевых ориентиров социально-экономического развития территории, прогнозируемых и планируемых государством, муниципалитетами и хозяйствующими агентами эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров, включающих научно-исследовательские, производственные, социально-экономические, организационнохозяйственные, финансовые меры, увязанные по ресурсам, исполнителям и срокам.
В системе реализуемых на территории города программ можно выделить четыре уровня: федеральные, региональные, муниципальные и местные (организаций, предприятий).
Особенностью муниципальных программ является то, что граница их действия совпадает с границами административно-территориального деления, время реализации - с принятыми периодами перспективного и текущего планирования, а органы управления входят в состав организационной структуры городской администрации.
Органы городского управления воздействуют на подведомственную территорию с помощью финансово-бюджетных инструментов, прогнозирования, планирования, программирования.
В Барнауле в 2004 г. была утверждена стратегия развития, и в настоящее время возникает необходимость реализации для ее разработки программ и увязки с ней ранее действующих.
В Барнауле общее число городских программ возросло с 2 в 1996 г. до 18 в 2004 г., среди них «Программа репродуктивного здоровья детей и подростков г. Барнаула», программа «Пожилой человек», «Программа содействия занятости населения Барнаула». Более 80% целевых программ предназначались для выполнения социальных задач.
В основном программы носили общегородской и долгосрочный характер. По широте охвата программной отрасли 38,5% являются отраслевыми, 61,5% - межотраслевыми. Преобладают программы, оказывающие влияние на все население города в целом. С небольшим перевесом наблюдалось прямое влияние на программную область по сравнению с косвенным.
Анализ выполнения целевых программ, сроки действия которых уже истекли, показывает, что не по всем направлениям этих программ фактические результаты соответствуют намеченным (как правило, в срок реализуются 60% плановых мероприятий). Приходится констатировать, что большинство программ имеет ряд недостатков теоретического и методического характера, существенно ограничивающих эффективность их практической реализации.
В сентябре 2004 г. нами было проведено социологическое исследование в форме экспертного опроса муниципальных служащих из низшего, среднего и высшего состава, а также представителей Барнаульской городской думы, всего 55 чел. Получены следующие результаты.
Разработка и реализация городских целевых программ
Эксперты представляют себе программноцелевой подход как разработку и реализацию целевых программ и построение системы планов и прогнозов на основе долговременных целей (47,3% от числа опрошенных).
По мнению экспертов, применение программно-целевого подхода должно происходит одновременно с прогнозированием либо планированием как неотъемлемыми частями городского управления. Об этом же свидетельствует и срок, на который должны разрабатываться целевые городские программы - от 1 -го года до 5-ти лет. Т ак считает подавляющее большинство - 84,2%.
Сужая объектную область программирования развития города и выделяя основные проблемы, которые вызывают необходимость разработки городских программ, эксперты сформулировали следующие приоритеты: жилищно-коммунальное хозяйство - 25,8%; низкие доходы, бедность населения - 15%; здравоохранение - 10,7%; образование - 7,5%; формирование бюджета - 7,5%; преступность - 7,5%; безработица - 6,5%; развитие малого и среднего бизнеса - 6,4%; экология -5,4%; демография - 4,3%; изношенность и выбытие основных фондов - 2,1 %; транспорт - 1,1%.
Заслуживают внимания перспективные направления совершенствования программно-целевого подхода:
• более точное и корректное формулирование целей - 36,8%;
• разработка методики построения и реализации программ - 34,2%;
• внедрение новых форм и методов контроля за исполнением программ - 28,9%.
Улучшение ситуации по третьему направлению эксперты, возможно, видят в осуществлении механизмов персональной ответственности за достижение результатов программы (73,7%). Кроме этого, активизация деятельности по данному направлению возможна за счет повышения мониторинга программ на городском уровне, ведь большинство экспертов (71%) не знакомо с такими технологиями, как мониторинг и оценка.
В настоящее время, считают 28,9% экспертов, осуществляется мониторинг или оценка некоторых программ.
Целевые комплексные программы развития города должны разрабатываться для решения ключевых задач, определяющих перспективу направления отдельных городских систем, однако проблемы социально-экономического развития чаще всего формулируются в структурных подразделениях муниципального образования, как и происходит в Барнауле, что приводит к несоответствию перечня принятых городских программ реальной структуре проблем (например, патриотическое воспитания молодежи -
приоритетная проблема?) и к недостаточному обоснованию необходимости применения программно-целевого метода для решения данной проблемы.
Таким образом, во-первых, к недостаткам разработки и применения городских целевых программ можно отнести что, то некоторые из них разработаны для решения далеко не приоритетных проблем развития местной экономики, а, скорее, вслед за программами, разработанными на федеральном и региональном уровнях. Они копируют их или носят чисто формальный характер.
Во-вторых, наблюдается расплывчатое и не-субординарное формирование целей программы, что делает ее выполнение почти бесконтрольным. Так, в программе «Неотложные меры по борьбе с туберкулезом в Барнауле на 20022004 гг.» определена задача обеспечения адекватного лечения и реабилитации больных туберкулезом.
В-третьих, некоторые городские программы вообще не предусматривают финансирования или в качестве источника средств указывается текущее финансирование, или используется формулировка о том, что объемы средств, направления и формы финансирования устанавливаются при утверждении бюджета на соответствующий год. Все это приводит к еще большему распылению средств по множеству мероприятий без учета реальной возможности их завершения и отсутствию четкой системы контроля.
В-четвертых, разработанные мероприятия не способствуют решению проблем, дублируются задачи, отсутствуют методы, устанавливающие и обеспечивающие соблюдение приоритетности программных мероприятий. Кроме этого, нет четкой координации между отдельными программами, задания которых часто взаимосвязаны и повторяют друг друга; с общими прогнозноаналитическими показателями; региональными и федеральными программами.
В-пятых, в процессе разработки программы часто не представляется возможным осуществление их вариативного отбора из числа предложенных для реализации альтернатив. В основу проектов закладываются сложившиеся тенденции и пропорции, недостаточно учитываются интенсивные факторы развития.
В-шестых, в условиях дефицита средств городского бюджета все еще традиционен путь финансового обеспечения через выделение бюджетных средств. Во многих программах прописано привлечение средств, но совершенно не отработан механизм, или это делается по принуждению, например, в свете соблюдение федерального законодательства о выбросах загрязняющих веществ.
В-седьмых, отсутствует эффективная система управления программой со стороны головного исполнителя и системы контроля со стороны государственного заказчика программы. Об этом говорит, в частности, непредставление полной и четкой информации в городскую думу.
Анализ практики реализации городских программ показывает неоднозначность этого процесса. Хотя попытки использовать программно-целевой метод для решения муниципальных проблем предпринимаются повсеместно, однако зачастую название «программа» используется для документов, в действительности программами не являющихся, а представляющих по существу набор традиционных мероприятий, перспективный план деятельности администрации того или иного территориального уровня в рамках выполнения ею повседневных функциональных обяза н ностей.
Преодоление сложившихся негативных тенденций применения программно-целевого подхода возможно с помощью следующих рекомендаций:
1) осуществить позиционирование программы, т.е. выявить ее место в системе экономикоорганизационных мер, реализующих цели городской политики;
2) не ограничиваться решением оперативных задач; необходимо ставить задачи стратегического плана, которые призваны обеспечить совершенствование экономической базы, улучшение градостроительного облика, корректировку социальной среды адекватно новым условиям и требованиям, перейти от традиционного «экстраполяционного» подхода к методам стратегического анализа и учитывать выявленные предпосылки, возможности и ограничения в перспективном развитии Барнаула;
3) разработать порядок формирования ежегодно обновляемого перечня наиболее острых городских проблем и создать механизм, позволяющий их включать во вновь формируемые и уже выполняемые предложения населения, предприятий и организаций;
4) создать банк данных городских, федеральных, краевых целевых программ для их межпрограммной координации, более четкого согласования целей и мероприятий;
5) разрабатывать несколько вариантов программы при разных объемах финансирования, реализации того или иного мероприятия, сосредотачиваться на тех, что дают наибольший мультипликационный эффект;
6) обеспечить максимальное соответствие каждого мероприятия поставленной цели с фиксированием его начало и конца. Для этого можно организовать экспертизу программных мероприятий, которая проводится при личном участии или под руководством координатора программы, создание единого сетевого графика;
7) рассматривать проект программы с разбивкой по мероприятиям одновременно с проектом городского бюджета на очередной финансовый год, разработать механизм инвестиционной привлекательности ГЦП;
8) создавать специальные целевые группы для разработки и реализации программ, а также координационной совет или комиссию в качестве высшего органа управления программой. Необходима полная персонификация участников разработки и реализации программ;
9) проводить мониторинг на всех этапах разработки и реализации, от анализа проблемы до контроля исполнения с разработками соответствующих форм предоставления информации.
Литература
1. Афанасьев В.Г. Общество: системность, по- 3. Руднева Е.В. Целевые комплексные прознание и управление. - М., 1991. граммы: организационно-экономический меха-
2. Райзберг Б.А. Программно-целевое плани- низм. - М., 1989. рование и управление / Б.А. Райзберг, А.Г. Лоб-
ко. - М., 2002.
