CC BY
53
5.2. РАЗРАБОТКА МЕТОДОЛОГИИ СИСТЕМНОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРОГРАММАМИ СОЦИАЛЬНОЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ В УВЯЗКЕ С ЦЕЛЕВЫМИ ПРОГРАММАМИ РАЗВИТИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ СИСТЕМ
Грузков А.П., к.э.н., доцент г. Москва
Перейти на Главное МЕНЮ
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Аннотация. В статье автором рассматриваются стратегические условия развития регионов, локализованных в пространстве современной России, определяющие необходимость широкого использования институциональных инструментов взаимосвязи между программами социальноэкономического развития субъектов РФ и целевыми программами развития региональных систем. Каждому компоненту стратегически ориентированной региональной политики должна соответствовать специфицированная целевая программа
Ключевые слова: системное управление, целевые программы развития региональных систем
В общекризисных условиях и при весьма большой продолжительности переходного периода государственная региональная политика может быть только соединением принципиальных направлений (концепции) решения региональных проблем и предельно конкретизированных мер государственно организуемого регулирования территориального развития. При хронической нехватке бюджетных средств и малой экономической самодостаточности населения практически во всех регионах указанные регулятивные меры должны осуществляться по наиболее приоритетным поводам, причем только в такой организационной форме, которая обеспечивает постановку конкретной цели, отбор наиболее результативных первоочередных действий, возможность контроля за использованием средств и результативностью каждого действия и т.п. Поэтому конструктивная часть региональной политики переходного периода в кризисных условиях может осуществляться только в программной форме. Иначе говоря, каждый компонент этой политики должен предполагать наличие специально разработанной целевой программы.
Считается, что главное препятствие для реализации государственной политики состоит в крайне слабой финансовой базе. Не меньшей проблемой является отсутствие настоящих программных раз-
работок по приоритетным проблемам каждого региона и муниципального образования.
Считается, что такие программы выгодно иметь только в том случае, если по ним можно получить какие-то средства из федерального бюджета. По нашему мнению, более существенным является сам факт специально организованной работы на перспективу, а также формирования вариантно обоснованного перечня конкретных действий по решению конкретных проблем. Отсутствие программ в большинстве регионов и муниципальных образований является одним из свидетельств отсутствия и региональной политики как таковой, поскольку она может разрабатываться и осуществляться только на базе всесторонней оценки региональных ситуаций, выявления и ранжирования региональных проблем, нахождения путей их решения при различных вариантах ресурсного обеспечения, при ясности в вопросе о том, кто и в какие сроки может выполнить соответствующие действия и т.п. Все это, повторим, возможно реализовать только в форме программ.
В этой связи программно-целевой подход к решению региональных проблем следует рассматривать как инструмент региональной политики, одновременно обеспечивающий как формирование этой политики в целом, так и её реализацию в виде конкретных программ разного уровня и назначения. Для этого программы должны отвечать ряду обязательных требований.
К ним относятся:
легитимность, что предполагает разработку и реализацию программ в соответствии с действующим законодательством и исключает создание ситуаций, противоречащих этому законодательству;
нормативность программ любого уровня (федеральный, муниципальный), что предполагает их утверждение соответствующим органом и обязательность для исполнения всеми сторонами;
реальность, что предполагает принципиальную достижимость поставленной цели, наличие соответствующих ресурсов, готовность сторон к выполнению заданий;
вариантность, что предполагает наличие нескольких вариантов полного или частичного достижения целей программы при различных уровнях ресурсного обеспечения;
конкретность целей и задач, что предполагает постановку только таких целей и задач, которые могут быть выражены в параметрах, поддающихся учету и контролю, и по которым может быть дана однозначная оценка их достижения и решения, контролируемость, что предполагает наличие условий для постоянного отслеживания хода результативности и эффективности выполнения программных заданий;
ответственность, что предполагает установление прямой и полной ответственности конкретных лиц
и организаций за использование ресурсов, выполнение отдельных заданий и программы в целом.
Повышение результативности и эффективности программ как инструмента региональной политики во многом зависит от предмета программного регулирования, целеполагания и постановки задач. Предметом программ должны стать конкретные и приоритетные региональные проблемы, а не "регионы" или их "социально-экономическое развитие (как в настоящее время
Наши рекомендации по упорядочению целепола-гания как важнейшего компонента разработки и реализации программ исходят из того, что предельно четко и конкретно сформулировать каждую из таких проблем - значит создать первичные
Поддержка "точек роста" и предпосылки для концентрации сил и средств на решении принципиально решаемых (а не политически декларируемых) задач в конкретно определенные сроки. Существенным организационным условием результативности программ следует считать ориентацию всех разработчиков на строго целевой отбор программных мероприятий и заданий. Поскольку программы (как и другие используемые в Российской Федерации методы государственного регулирования территориального развития и селективной поддержки регионов) пока еще не исходят из системного представления о критических региональных ситуациях, было бы полезным составить перечень потенциальных зон программного регулирования, включив сюда ограниченное число локальных депрессивных территорий, на которых отсутствуют рыночные механизмы и естественноприродные условия саморазвития (прежде всего, самостоятельного выхода из депрессии), а также таких территорий, где это имеется и нужна лишь целевая поддержка будущих "точек опережающего роста". Такие зоны следовало бы объявить сферами приоритетного программного финансирования с предоставлением гарантий государственного участия; не исключено, что в отдельных случаях было бы полезно придание соответствующим расходам статуса защищенных статей бюджетов всех уровней.
Формирование такого перечня (которое целесообразно включить в состав функций Минфедера-ции), естественно, не означало бы обязательности выделения средств федерального бюджета для решения каждой включенной в этот перечень проблемы. Однако по каждой из них могла бы появиться соответствующая программная разработка, цели которой следовало бы формулировать исходя из вышеуказанных рекомендаций. Перечень соответствующих разработок и мог бы стать информационной базой для периодического гласного отбора проблем (а, следовательно, и регионов) для приоритетного программного решения на федеральном уровне.
Современные программы никогда не финансировались в полном объеме, что служило и поводом, и оправданием невыполнения программ. В то же время недофинансирование настолько предсказуемо, что при разработке каждой программы это следовало бы учитывать как вполне вероятное условие.
Для этого необходимо изменить технологию разработки программ, формируя варианты достижения цели при разных объемах финансирования. Иначе говоря, целесообразно оценить, как, например, изменятся структура и набор программных заданий, их приоритетность и количественные параметры, коль скоро программа будет профинансирована на 90, 80, 50 и менее процентов. Понятно, что в каких-то исключительных ситуациях придется прибегать к простому пропорциональному сокращению всех расходов по программе, но в большинстве случаев потребуется более сложный пересмотр комплекса программных мероприятий (изменение набора и последовательности их проведения, корректировка содержания и сроков реализации соответствующих задач и т.п.). Такого рода очевидные вариации не сложны и вполне выполнимы на стадии разработки программ.
Программные возможности реализации приоритетов региональной политики. Конкурсный отбор программ.
В настоящее время программы не отвечают одному из обязательных требований - решению небольшого числа наиболее приоритетных, самых острых и неотложных региональных проблем. При отсутствии централизованной информации о таких проблемах, при отсутствии общепринятой методики их сравнительной оценки и ранжирования, при отсутствии государственно выраженного интереса к их объективной оценке, российскую региональную политику вообще нельзя рассматривать как приоритетно ориентированную. Однако в том случае, когда речь идет о необходимости наиболее эффективного распределения весьма небольших средств на реализацию однотипных мер государственной поддержки регионов (в первую очередь, программ), ранжирование решаемых проблем и конкурсный отбор предложений о разработке и реализации соответствующих программ представляются необходимыми.
Для этого могут быть предложены следующие меры:
разработка порядка формирования ежегодно обновляемого официального перечня наиболее острых региональных проблем - потенциальных объектов программ. Конкретные, поддающиеся решению проблемы (а не регионы и их социальноэкономическое развитие) должны стать объектом программ;
установление формализованной процедуры отбора приоритетных проблем из указанного переч-
ня, для реализации которых могут быть гарантированы бюджетные ресурсы;
организация по тем же критериям конкурса предложений для включения их в проект правительственных предложений о разработке, начале реализации и продолжении федеральных программ в будущем финансовом году; отбор должен быть организован гласно и открыто;
установление порядка прохождения предложений о разработке программ через процедуры разработки и утверждения федерального бюджета на очередной год; обязательность представления в Государственную Думу материалов конкурсного отбора программ.
Осуществление таких предложений не представляет серьезных трудностей, а дополнительные незначительные затраты могут сразу же окупиться за счет исключения малоэффективных программ. В то же время это позволит если и не полностью, то хотя бы в определенной части (в зоне действия программ) впервые ориентировать региональную политику на конкурсно выявленные приоритеты.
Рекомендуемые меры исходят из того, что расходование государственно значимых бюджетных средств на разработку и реализацию программ требует контроля не только со стороны государственного заказчика за работой исполнителей, но и государственного контроля за работой самого заказчика. В настоящее время это - одно из самых слабых мест государственной системы разработки и реализации целевых программ. Действующий нормативный порядок лишь устанавливает, что Госкомстат РФ должен организовать ежеквартальную статистическую отчетность о реализации утвержденных целевых программ по перечню показателей, согласованных с Минэкономики РФ. Это министерство, в свою очередь, с участием Минфина РФ, государственных заказчиков, заинтересованных органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов федерации должно организовывать экспертные проверки хода реализации отдельных целевых программ. Такие проверки иногда осуществляются, но их результаты еще ни разу не стали поводом для корректировки или "отмены" программ и, тем более, поводом для привлечения к ответственности тех, кто плохо организовал выполнение программы, нецелевым образом использовал выделенные средства и т.д. По сути дела весь современный контроль нацелен только на отслеживание действительного расхода финансовых ресурсов на утвержденные программные мероприятия.
Следует ввести в практику порядок, по которому экспертиза выполнения программ должна быть комплексной и не должна замыкаться только на финансовых вопросах. Главное для каждой программы - достижение результатов и обеспечение эффективности каждой программы, и в этом направлении следует переориентировать и деятель-
ность института экспертизы проектов целевых программ и хода их реализации.
Ответственность за реализацию программ
В настоящее время никакой реальной ответственности за реализацию программ никто не несет. В этой связи рекомендуется ряд мер по обеспечению большей ответственности за разработку и реализацию программы.
Прежде всего, необходима полная персонификация всех участников разработки и реализации программ. По каждой программе должен быть составлен исчерпывающий "Перечень лиц, ответственных за разработку и реализацию программы" с указанием конкретного лица, представляющего государственного заказчика, конкретных лиц, отвечающих за выделение средств федерального бюджета на данную программу, за получение этих средств, за доведение их до исполнителей, за достижение установленных результатов на федеральном, региональном и местном уровнях. Должны быть установлены меры административной и иной ответственности этих лиц за выполнение указанных функций.
В связи с тем, что практически все рассматриваемые программы реализуются в порядке софи-нансирования (федеральный, региональный и местный бюджеты, средства различных инвесторов и т.д.), целесообразно организовать наблюдательные советы из числа представителей финансирующих структур. Главной задачей этих советов могла бы стать подготовка решений, упреждающих неисполнение программ, прекращающих действие программ и т.п. Такие решения могли бы стать дополнительным стимулом к более ответственной реализации программ.
Значительную роль в повышении этой ответственности могла бы сыграть Счетная Палата, в функции которой следовало бы включить систематический контроль за расходованием средств федерального бюджета, поступающих по различным каналам (в первую очередь, по каналам финансирования целевых программ) на территорию соответствующих субъектов федерации.
Организация межпрограммной координации
Собственно федеральные программы решения региональных проблем составляют лишь небольшую часть всех федеральных программ и по количеству (менее 5%) и по объему финансирования (около 6%).
Для этого на стадии разработки каждой программы должны быть: (а) сформированы предложения по уточнению заданий других федеральных программ по смежным вопросам; (б) введен особый "отсылочный" блок заданий, которые имеют шанс с наибольшей эффективностью и результативностью реализоваться в составе других программ; (в) осуществлена выборка заданий других программ, которые имеют непосредственное отношение к поставленной проблеме, выполняются независимо
от данной программы и для которых стоит предусмотреть лишь особью меры контроля за их результатами и использованием для достижения целей настоящей программы. В этой связи в числе программных заданий, рекомендуемых к утверждению на федеральном уровне, желательно выделить отдельные группы предложений, которые можно назвать "рекомендуемые задания для включения в состав других федеральных и межгосударственных программ" и "задания других федеральных и межгосударственных программ, выполнение которых представляет особый интерес для данной программы".
Поскольку выполнение этих рекомендаций предполагает детальное знакомство разработчиков (а впоследствии и государственного заказчика) со всем массивом реализуемых и подготовленных федеральных программ, необходимо создание соответствующего информационного обеспечения с техническими возможностями целевого поиска интересующих позиций любых программ.
Не менее важна межпрограммная координация и на стадии реализации программ, когда появилась бы возможность кооперации и интегрирования конкретных программных заданий.
Общие выгоды рекомендуемой межпрограммной координации определяются исключением дублирования, укрупнением ряда заданий за счет объединения ресурсов, выделенных на выполнение смежных действий, экономией затрат и выигрышем во времени. Функции межпрограммного координатора могло бы взять на себя, например, Минфеде-рации, Минэкономики России или специально созданный ими координационный центр. Было бы полезным проводить в период подготовки федерального бюджета на очередной год общее координационное совещание государственных заказчиков всех реализуемых федеральных программ.
Возможности повышения результативности и снижения затрат на разработку программ могли бы быть существенно расширены при вовлечении в процесс межпрограммной координации массива программ, самостоятельно разрабатываемых в субъектах федерации.
Развитие нормативно-правового обеспечения разработки и реализации программ
Учитывая, что федеральные программы призваны быть государственными регуляторами решения наиболее острых, приоритетных проблем регионального развития и что в этих целях используются ресурсы федерального бюджета, целесообразно зафиксировать основные положения этой обновленной нормативной базы разработки и реализации программ в форме специального федерального закона. Необходимость и, одновременно, сложность разработки такого закона подтверждается тем, что последний в 1996, 1997, 1998 и 1999 годах включался в перспективные планы законотворческой деятельности Государственной Думы,
Рекомендуемый перечень положений проекта федерального закона "О разработке и реализации федеральных целевых программ решения региональных проблем" включает:
• уточнение места и роли федеральных целевых программ в общей системе государственного регулирования регионального развития;
• уточнение понятия "программы" как совокупности государственно организуемых мер, способных полностью или частично решить предельно конкретную региональную проблему;
• закрепление обязательности формулирования цели каждой программы в количественно выраженных параметрах, характеризующих сущность конкретной региональной проблемы;
• установление порядка формирования ежегодно обновляемого перечня наиболее острых региональных проблем как потенциальных объектов программного решения (закрепление этой функции за Минфедерацией);
• установление принципов, критериев и методов отбора из вышеуказанного перечня проблем ограниченного числа наиболее приоритетных, для реализации которых имеются (гарантированы) бюджетные ресурсы;
• обеспечение гласности и открытости программного решения на федеральном уровне;
• отбора проблем для установление порядка прохождения программ через процедуры разработки и утверждения федерального бюджета на очередной год;
• закрепление условия обязательного софинан-сирования программ (консолидации ресурсов) со стороны федерального, региональных и местных бюджетов;
• закрепление условия персонифицированной ответственности за финансирование, целевое использование финансовых средств и выполнение программных заданий;
• установление общего порядка разработки и реализации программ, а также контроля за его выполнением (модернизация действующего порядка, утвержденного Правительством РФ, с учетом предыдущих рекомендаций);
• закрепление единых эффективности программ;
• методов оценки результативности и
• установление порядка межпрограммной координации, форм и методов её организации.
Все эти рекомендации вписываются в действующую систему конституционных и законоустановленных норм государственного регулирования социально-экономического развития и в этой связи их сведение в единый законопроект представляется вполне реальным.
Список литературы:
1. Б. Д. Ширапов, П.Ж. Хандуев Один из подходов к принятию управленческих решений в экономике
региона Байкальский Институт Природопользования СО РАН, лан-Удэ, 2000.
2. Государственная политика регионального развития в России (тезисы), Владимир Княгинин, кандидат юридических наук, эксперт ЦСР "Северо-Запад", Санкт-Петербург, 2001 г., публикация в Интернет: http://www.csr-nw.ru/publications.php.
3. Качаев С.В., Макаренко Д.И. Интегрированный информационно-аналитический комплекс для ситуационного анализа социально-экономического развития региона. М. ИПУ Ран, 2001 г.
4. Мазур И. И., Шапиро В. Д. Управление проектами. Справочник для профессионалов - М., Высшая школа, 2001.
5. На пороге новой регионализации России / Под рук. П.Г.Щедровицкого и В.Н.Княгинина.- Нижний Новгород: ЦСИ ПФО, 2001.
6. Управление инвестиционными проектами. / Шапиро В.Д. Уч.-практич. Пособие. - М.: Изд-во Рос. Экон. Акад., 2000, -133 с.
7. Эффективный менеджмент предприятий и компаний./ Шапиро В.Д., Ольдерогге Н.Г. Уч. - практич. Пособие - М.: Изд-во Рос. Экон. Акад. , 2001. - 305 с.
Рецензия
Рецензируемая статья написана на весьма актуальную тему. Следует выделить четкую постановку автором проблемы своего исследования, а также концентрацию внимания на одном из наиболее интересных и важных аспектов регионального развития -сопряжении программ социально-экономического развития субъектов Федерации в увязке с целевыми программами развития региональных систем. Достоинством статьи является то, что автор сумел привлечь достаточное количество разнообразных теоретических и методологических ресурсов для решения поставленной им научной проблемы.
Среди полученных автором научных результатов необходимо выделить новые оценочные и институциональные инструменты развития региональных систем, востребованные на современном этапе развития России. Можно согласиться с автором в избранном им способе обоснования полученных научных результатов.
Статья написана логически последовательно, хорошим литературным языком, содержит необходимую аргументацию, ссылки на источники. Ее основные результаты достоверны. Считаю, что она может быть опубликована в научном журнале.
Рецензент, заведующий кафедрой экономики Южного института менеджмента (г. Краснодар), доктор экономических наук, профессор А.А. Ермоленко
