CC BY
12
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РАЗРАБОТКИ КРАЕВЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ ПРОМЫШЛЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ АЛТАЙСКОГО КРАЯ
к. И. ВАСИЛЬЕВ
Алтайская академия экономики и права (институт)
Все мероприятия, производимые для совершенствования механизма разработки краевых программ, можно разделить на две группы:
1) мероприятия, которые могут быть решены местными органами управления;
2) находящиеся вне компетенции местных органов мероприятия, которые могут быть решены только путем подготовки соответствующих предложений в государственные органы управления.
Больший интерес для нас представляет именно первая группа мероприятий.
С нашей точки зрения, она должны включать в себя следующие основные направления:
1) нормотворческое;
2) формирование и отбор проблем;
3) организационное:
• формирование матричной структуры для разработки и реализации краевых целевых программ;
• улучшение информационного обеспечения и документооборота городского программирования;
• совершенствование контроля, проведение мониторингов;
4) финансовое.
Для регулирования процедуры разработки и реализации программ в крае необходимо принятие нормативно-правового акта. Желательно включить в него положения, касающиеся:
• уточнения места и роли краевых целевых программ в общей системе регулирования муниципального развития;
• уточнения понятия «программы» как совокупности организуемых мер, способных полностью или частично решить предельно конкретную городскую либо краевую проблему;
• закрепления обязательности формулирования цели каждой программы в количественно
выраженных параметрах, характеризующих сущность конкретной проблемы;
• установления порядка формирования ежегодно обновляемого перечня наиболее острых краевых проблем как потенциальных объектов программного решения;
• установления принципов, критериев и методов отбора из указанного перечня проблем ограниченного числа наиболее приоритетных, для реализации которых имеются (гарантированы) бюджетные ресурсы;
• обеспечения гласности и открытости отбора проблем для программного решения;
• установления порядка утверждения программ при рассмотрении городского бюджета на очередной период;
• определения условий персональной ответственности за выполнение программных заданий;
• установления общего порядка разработки и реализации программ, а также контроля за ходом его выполнения;
• закрепления единых методов оценки результативности и эффективности программ;
• установления порядка межпрограммной координации, форм и методов ее организации (рис. 1). Разработка программ может осуществляться
по нескольким вариантам. Первый вариант: сначала может разрабатываться единая программа по городу (краю) в целом, а затем — уточняющие и развивающие ее межвидовые, проблемно-видовые, видовые программы. Такой путь внешне наиболее логичен, но на практике он пока еще не реализуется в связи с тем, что требования конкретности и комплексности на стадии разработки общегородской программы трудновыполнимы без предварительной проработки отдельных видовых или межвидовых вопросов.
Прогноз социально-экономического развития
т
Стратегия развития города
Программа социально-экономического развития
Городские целевые программы
► 1 вариант;
• 2 вариант;.....► 3 вариант;-► 4 вариант
Объем федеральных ассигнований
1197,0
Рис. 1. Общая схема последовательности разработки основных документов социально-экономического развития
Вполне допустим и второй вариант, когда начать можно не с общекраевых, а с отдельных функциональных или локальных программ, причем эта работа может быть выполнена корректно и соответствовать задаче сбалансированного развития города (края), в целом. Главным условием этого является наличие научной концепции развития города (края) формирование на ее основе системы непротиворечивых целей развития видов деятельности, социальной инфраструктуры и решения отдельных функциональных проблем.
Третий вариант (в настоящее время очень актуален) — это создание стратегии развития города (края), которую затем целесообразно подкреплять специальными целевыми программами, такими, например, как Программа социальной помощи малообеспеченным, Целевая программа развития инновационной сферы, Программа сноса ветхого и аварийного жилья и другими, которые будут входить в стратегию как ее составляющие.
Мероприятия программ охватывают важнейшие сферы хозяйственной деятельности края: транспортный и агропромышленный комплексы, развитие коммуникативного хозяйства, социальная сфера. В 2007 г. основной объем ассигнований был направлен на реализацию ряда федеральных целевых программ (рис. 2).
В Алтайском крае в 2007г. действовали 3 8 краевых целевых программ и 21 их подпрограмма; в 3,2 раза больше, чем в 2006 г направлено средств из краевого бюджета на реализацию краевых целевых программ.
Четвертый вариант предполагает, в первую очередь, разработку прогноза социально-экономического развития, затем — подготовку стратегии развития, следующим этапом должно стать принятие программы социально-экономического развития и в заключение — утверждение краевых целевых комплексных программ. Четвертый вариант, с нашей точки зрения, наиболее оптимален.
Характеристика альтернативных вариантов целевой программы должна содержать следующую информацию:
• о решаемой проблеме, целях, задачах, мероприятиях, сроках реализации;
• об объеме финансирования (всего, средства бюджета, внебюджетные источники);
• о численности клиентской группы;
• о затратах на одного представителя клиентской группы;
Софинансирование из краевого бюджета
Модернизация транспортной системы России до 2010 года
60,7
432
Жилище на 2002-2010 гг.
163,4
98,5 / Социальное развитие села до 2010 года \ 183
\ /
306,1 Развитие образования на 2006-2010 годы 70
53,6
Преодоление последствий радиационных аварий и катастроф до 2010 года
50,2
103,2
Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями на 2007-2011 годы
Рис. 2. Объем ассигнований, направленных на реализацию федеральных целевых программ, млн руб.
• об ожидаемом эффекте;
• об эффекте на одного представителя клиентской группы;
• о рейтинге экспертной оценки значимости программы.
Для реализации мер по межпрограммной координации на стадии разработки каждой программы должны быть:
• сформированы предложения по уточнению заданий других программ по смежным вопросам;
• введен особый «отсылочный» блок заданий, которые имеют шанс с наибольшей эффективностью и результативностью реализоваться в составе других программ;
• осуществлены выборки заданий других программ, которые имеют непосредственное отношение к поставленной проблеме, но выполняются независимо от данной программы и для которых стоит предусмотреть лишь особые меры контроля за их результатами и использованием для достижения целей настоящей программы.
Поскольку выполнение этих рекомендаций предполагает детальное знакомство разработчиков (а впоследствии и заказчика) со всеми реализуемыми и подготовленными программами, то необходимо создание соответствующего информационного обеспечения техническими возможностями целевого поиска интересующих позиций любых программ.
Рекомендуется также создание заключительного блока, посвященного вопросам корректировки программы, т. е. механизму связи, позволяющему обеспечить адекватную реакцию на отклонения, возникающие в ходе ее реализации.
Основными недостатками краевого программирования являются отсутствие эффективных структурно-организационных форм управления и отсутствие должного финансирования. Именно эти две причины были основными препятствиями для действенной реализа-
ции разработанных краевых программ. Именно на них указывают эксперты в экспертном исследовании, проведенном нами (рис. 3).
Суть отношений при формировании матричных организационных структур программно-целевого управления мы видим в следующем.
Руководителю программы передаются от главы города (края) или главы соответствующего представительного органа необходимые полномочия по распорядительству ресурсами, а также исполнителями и мероприятиями, составляющими программу.
Для общего руководства программой, согласования и координации решений, связанных с межфункциональной деятельностью по ее выполнению, создаются специальные органы. В качестве высшего органа управления может быть создан коллегиальный орган — совет программы (координационный совет, комиссия), образуемый при местной администрации, а организационные и исполнительские функции будет осуществлять целевая или рабочая группа во главе с ее руководителем. В состав коллегиального органа рекомендуем ввести руководителей соответствующих комитетов администрации города, края (в обязательном порядке — комитета по экономике и управления по финансам), руководителей комитетов городской (краевой) Думы, наиболее крупных организаций — участников программы и др. Если разрабатываемая программа носит комплексный характер и
Рис. 3. Построение матричной структуры управления целевыми программами
охватывает различные направления деятельности, целесообразно включать в совет также представителей инфраструктурных ведомств. Представительство в коллегиальном органе должно оговариваться специальным положением, утверждаемым исполнительным органом.
Целесообразно также введение в функции комитета по экономике администрации города (края) полномочий, связанных с разработкой, экспертизой и концентрацией всей информации о реализуемых на территории локальных комплексных программах.
Коллегиальный орган помогает обеспечить координацию и контроль различных звеньев хозяйства, взаимодействие с государственными и местными органами управления, входящими в сферу влияния программы.
Между коллегиальными и функциональными органами управления должно иметь место разделение управленческих функций. После выполнения поставленной задачи группа может быть расформирована. Это придает организационной структуре необходимую гибкость и в то же время сохраняет оперативную управляемость организации.
За координационным советом закрепляется определение, когда и что должно быть выполнено, а за его руководителем — право принятия решения о том, как, каким образом должна быть выполнена данная работа. В его компетенцию можно внести следующие вопросы:
• выбор наиболее целесообразного варианта для каждого этапа реализации программы;
• координация действий организаций-исполнителей;
• корректировка вариантов осуществления программы в зависимости от хода ее выполнения;
• обеспечение сбалансированности финансовых, материальных и трудовых ресурсов;
• утверждение ответственных исполнителей;
• согласование наиболее сложных межотраслевых вопросов. В специальные целевые группы, куда включаются специалисты из различных подразделений, назначаются руководители. Последние обладают обычными правами начальника в отношении подчиненных в группе, даже если в традиционной линейно-функциональной структуре статус членов группы выше, чем статус ее руководителя. Именно это обстоятельство является «камнем преткновения» для перехода к матричной структуре управления. Естественно, что осуществление работы над программой всегда представляет собой допол-
нительную нагрузку на специалистов, которая должна дополнительно стимулироваться. Прямые (должностные) обязанности на время реализации программы с них не снимаются. При этом чтобы не нарушать сложившиеся отношения в существующей линейно-функциональной структуре организации, мы считаем необходимым упорядочить формирование института ответственных исполнителей программных мероприятий. Этот статус приобретают руководители подразделений, выполняющих задания по программе самостоятельно. Ответственные исполнители находятся в двойном подчинении. По вопросам содержания, срокам исполнения и результатам выполнения соответствующих заданий и мероприятий они подотчетны руководителю программы. По всем остальным вопросам своей деятельности они подчиняются своим постоянным руководителям согласно должностным обязанностям и действующей иерархии.
Низший уровень управления — исполнители мероприятий и заданий целевой программы.
Концентрация абсолютно всех управленческих функций в рамках указанного органа управления нецелесообразна, потому что иногда это приводит к запаздыванию принятия решений и снижению их эффективности. В связи с необходимостью быстрого реагирования на возникающие отклонения оперативность управленческой работы становится жизненно необходимым условием, поэтому надо производить «делегирование компетенции» ответственным исполнителям, несущим персональную ответственность за выполнение определенных мероприятий. Это облегчает оперативное маневрирование ресурсами, повышает самостоятельность исполнителей.
Управление программой на общественных началах или ее необеспеченность материальными, финансовыми и другими ресурсами сводит руководство ею преимущественно к административно-функциональному манипулированию исполнителями и к незначительной координации текущей деятельности. В большинстве случаев это приводит еще и к тому, что проблема управления разработкой и реализацией программы комплексно не решается.
Статус управляющего органа программы, его полномочия, область принимаемых решений могут варьироваться в зависимости от ее специфики и масштабности, от степени охвата.
Главным недостатком матричных структур является чрезмерная сложность в администра-
тивном построении. В путах «множественного командирования» высококвалифицированные специалисты, выполняющие обязанность «руководителей команд», «ответственных исполнителей», будут вынуждены отдавать больше времени и сил бумажной работе, порожденной планированием и отчетностью внутри матриц.
Соответственно, и наша схема не лишена недостатков, но применение ее на практике позволит реализовать все плюсы программно-целевого управления, что намного лучше, чем просто линейно-функциональное управление программой.
Разработка совершенного организационно-матричного управления не может быть осуществлена походя, без значительных затрат времени и усилий, на основе поверхностных знаний о существе программно-целевого подхода.
При управлении программой также возможно использование основанного на взаимном соглашении сторон договора, опосредующего главным образом горизонтальные отношения между несоподчиненными звеньями и позволяющего эффективно регулировать и контролировать взаимодействие между участниками этих структур.
Договоры рекомендуется заключать под эгидой местной администрации и предусматривать в них степень удовлетворения потребностей исполнителей в конечной продукции программ, объемы долевого участия в финансировании. При реализации программ развития производственной и социальной инфраструктур, охраны окружающей среды, создания специализированных производств могут применяться кооперативные формы управления, основанные на долевом объединении финансовых, материальных и трудовых ресурсов исполнителей.
Чтобы создать эффективную систему управления реализацией комплексных программ, необходимо обеспечить ее максимальную согласованность со сложившейся системой стимулирования труда и заинтересовать исполнителей программных мероприятий в их выполнении. Для этого нужно, с одной стороны, компенсировать потери, которые могут возникнуть в отдельных звеньях как из-за выполнения непрофильных заданий, так и по другим причинам, а с другой — предусмотреть соответствующее поощрение за успешное выполнение путем отнесения на счет каждого исполнителя части конечного эффекта от реализации программы [3, с. 93].
Опыт показывает, что управление городской (краевой) программой требует соответствующего
надежного информационного обеспечения на всех стадиях, так как эта деятельность неразрывно связана с получением и переработкой большого количества разнообразной информации, что в свою очередь требует создания надежных и гибких информационных систем, обеспечивающих механизм управления достоверной, разносторонней и своевременной информацией.
Вместе с тем нет необходимости в создании новых информационных структур, в коренной перестройке существующего информационного обеспечения. Можно произвести некоторое совершенствование системы информационного обеспечения в рамках существующего управления, которое позволило бы приспособить ее к требованиям городского (краевого) программирования. Для этого информационное обеспечение должно охватить важнейшие пропорции городского (краевого) хозяйства и их изменения в динамике, взаимосвязи, каналы движения материальных, финансовых, трудовых ресурсов.
Необходимо отметить, что к особенностям информационного обеспечения локального программного планирования относится, прежде всего, высокий уровень локализации. Информационное обеспечение разработки локальных программ формируется в основном внутри данной территории. Вместе с тем требуется привлечение научной, технической, проектной, нормативной и другой информации извне. Но поскольку сами проблемы локального программного планирования замыкаются внутри города, то их информационное обеспечение не имеет практического значения для других территорий, хотя представляет определенный интерес методического характера.
Опыт показывает, что в организации информационного обеспечения выделяется ряд последовательных стадий:
• составление перечня показателей и объектов с указанием степени их агрегирования, охватываемых временных интервалов;
• разработка специальных форм обследования для получения необходимых данных;
• сбор статистической, плановой, нормативной информации;
• обработка первичной информации и получение конечных показателей.
Для улучшения деятельности по разработке и реализации целевой программы важно привлекать команду высококвалифицированных специалистов, владеющих необходимым инструментарием для получения и обработки количественной и
качественной информации. Кадровое обеспечение требует создания команды единомышленников из администрации, предпринимателей, местной интеллигенции, объединенных общей идеей.
Безусловно, основой планомерного и результативного выполнения программ является гарантия ее финансирования. Именно оно позволяет руководителям краевых целевых программ обеспечить своевременное выполнение программных мероприятий, реализовать запланированную последовательность действий по достижению поставленной цели.
Финансовое обеспечение предполагает прежде всего определение необходимого объема финансирования, источников, потенциальных инвесторов, создание условий, стимулирующих вложение инвестиций.
Предлагаем рассчитывать потребность в ресурсах на весь период реализации программы с разбивкой по годам, этапам и исполнителям. При определении ресурсов могут использоваться различные методы, в том числе экспертный, нормативный и аналоговый.
В свою очередь, приоритетное развитие производств, инфраструктурных сфер, обслуживающих общегосударственные потребности, должно осуществляться на основе средств федерального уровня с привлечением средств субъекта Российской Федерации и муниципальных образований на принципах долевого участия.
В целях устранения дублирования из программных мероприятий, предлагаемых к бюджетному финансированию, как правило, надо выводить расходы, связанные с текущими затратами, а также расходы на капитальное строительство и ремонт.
Источники финансирования должны быть дополнены конкретным инструментарием их мобилизации и использования. Руководители краевых программ должны в целях обеспечения многока-нальности источников финансирования прорабатывать самые разнообразные формы привлечения внебюджетных средств, а также бюджетных источников вышестоящих уровней, например, при включении в краевые и федеральные программы.
Анализ данных мониторинга при условии правильной организации системы позволит не только избежать неэффективного использования бюджетных средств, но и получить качественную аргументацию в пользу той или иной программы (или отказа от нее) для представления как в органы управления финансами, так и населению. Это, в свою очередь, расширит возможности для общественных дискуссий и партнерства органов государственной власти и местного самоуправления.
ЛИТЕРАТУРА
1. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Рос. газета. 25 декабря 1993 г.
2. О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации: Федеральный закон от 20.07.1995 № 115-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995, № 30. Ст. 2871.
3. Руднева Е. В. Целевые комплексные программы: организационно-экономический механизм. - М.: Наука, 1989. - 216 с.
