CC BY
311
УДК 338.2
Т. В. Зеленская, А. А. Портнова
ПРОБЛЕМЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ: РАЗРАБОТКА И ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ДОЛГОСРОЧНОЙ ПРОГРАММЫ СОЦИАЛЬНОЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ ИННОВАЦОННОГО СЦЕНАРИЯ НА ПРИМЕРЕ ГОРОДА КРАСНОЯРСКА
Приводится анализ федерального и регионального (на примере Красноярского края) законодательства в части вопросов разработки и реализации органами местного самоуправления комплексных программ социально-экономического развития. Посредством анализа опыта муниципального образования - городского округа Красноярска по формированию программы социально-экономического развития города до 2020 г. авторами предлагаются: механизм включения в процесс разработки программы биснес-структур и экспертного сообщества через создание отраслевых экспертных советов; установление взаимосвязи технологий стратегического планирования и муниципальной финансовой политики посредством внедрения программно-целевого подхода и инструмента ДРОНД. Приводятся результаты анализа среднего уровня отклонений в запланированных параметрах социально-экономического развития муниципального образования на основе применения индикативного подхода к оценке возможных рисков социально-экономического развития.
Ключевые слова: стратегическое планирование, социально-экономическое развитие, отраслевые экспертные советы, целевые ориентиры, сценарное планирование, индикативный подход к измерению рисков.
Стратегическое планирование - составная часть всей системы управления. Это особый вид управленческой деятельности, который заключается в разработке стратегических решений, предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий поведения объектов управления, реализация которых обеспечивает их эффективное функционирование в долгосрочной перспективе и адаптацию к изменяющимся особенностям внешней среды.
Ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения отнесено принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социальноэкономического развития муниципального образования. Учитывая, что деятельность публичной власти направлена на благо людей, главная цель программ социально-экономического развития муниципалитетов - повышение качества жизни населения.
На сегодняшний день основные понятия и, особенно, методология стратегического планирования развития муниципальных образований не достаточно полно определены нормативно-правовой базой федерального и регионального уровня.
Так, Федеральный закон № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социальноэкономического развития Российской Федерации» в общих принципах определяет возможности использования этого института развития, дает определение терминам «программа» и «концепция» и выделяет этапы кратко-, средне- и долгосрочного планирования.
Из вышеуказанного документа следует, что концепция социально-экономического развития - это система представлений о стратегических целях, приоритетах и важнейших направлениях социальноэкономической политики, а также средствах реализации указанных целей. В то время программа развития считается комплексной системой целевых ориентиров
социально-экономического развития и средств достижения указанных ориентиров, включая комплекс социально-экономических, организационно-хозяйственных, финансовых мер, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам [1].
Приказом Минрегиона РФ № 14 «Об утверждении требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации» необходимый понятийный аппарат дополнен определением термина «стратегия», но только применительно к документам долгосрочного планирования развития субъекта Российской Федерации.
Региональное законодательство устанавливает более четко очерченные рамки методологии стратегического планирования для муниципальных образований. Так, постановлением Правительства Красноярского края от 19 апреля 2011 г. № 204-п «О порядке взаимодействия органов исполнительной власти края и органов местного самоуправления в процессе планирования социально-экономического развития Красноярского края» дано определение понятия «комплексная программа социально-экономического развития муниципального района, городского округа», установлено требование обязательности процедуры согласования проекта муниципальной программы с органами исполнительной власти края с точки зрения соответствия типовому макету программы и с точки зрения соответствия краевым целевым программам в отношении целей, задач, целевых ориентиров, сроков реализации мероприятий, объемов и источников их финансирования.
Этим же постановлением органам местного самоуправления городских округов и муниципальных районов рекомендован единый Типовой макет комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования Красноярского края [2]. Данный макет разработан на основе требований Типового макета программы социально-экономического развития муниципального образования Сибирского
федерального округа [3]. Поскольку в данной сфере пока нет общепризнанных методик, разработка единого Типового макета в Сибирском федеральном округе свидетельствует о назревшей необходимости перехода к единой методологической основе для разработки документов стратегического планирования развития муниципальных образований. А законодательно вмененная обязательность применения единого макета на территории Красноярского края гарантирует возможность проведения сравнительного анализа достижений муниципальных образований одного субъекта РФ на основе однородных документов стратегического планирования.
Этим же постановлением определено, что порядок разработки, утверждения и корректировки муниципальной программы определяется органами местного самоуправления [2]. При этом не установлено требование обязательности процедуры публичных слушаний для муниципальной программы как документа стратегического планирования, отсутствуют рекомендации в части механизмов взаимодействия органов местного самоуправления и иных необходимых участников муниципального планирования стратегического развития территории (бизнеса, экспертного сообщества), а также механизмов синхронизации стратегии развития муниципалитета со стратегиями муниципальных образований - соседей на территории самого субъекта Российской Федерации - Красноярского края, и с федеральными отраслевыми стратегиями крупных госкорпораций, филиалы которых находятся на территории муниципального образования (таких, как РАО «ЕЭС России», ОАО «РЖД»).
Кроме того, в процессе согласования проектов комплексных программ социально-экономического развития муниципалитетов, мероприятия проектов программ, предлагаемые к финансированию с использованием средств краевого бюджета в годы, выходящие за период планирования краевых целевых программ, должны согласовываться в соответствии со стратегией развития отраслей и прогнозируемыми возможностями бюджета. Учитывая, что на сегодняшний день Красноярский край не имеет стратегического документа социально-экономического развития региона и отраслевых стратегий развития на долгосрочный период, согласование возможно только в рамках лимитов, доведенных до главных распорядителей бюджетных средств министерством финансов Красноярского края и, соответственно, согласование проектов муниципальных программ ограничивается трехлетним бюджетным периодом.
Таким образом, несмотря на кажущуюся законодательную и теоретическую определенность, на практике орган местного самоуправления, как основной разработчик, а впоследствии, после принятия проекта представительным органом власти, и основной ответственный за реализацию программы, сталкивается с большим количеством вышеобозначенных затруднений. Как же на практике муниципалитет может решать проблемы обеспечения организации стратегического планирования? Предлагается рассмотреть опыт
города Красноярска в части разработки Программы социально-экономического развития города до 2020 г.
Вопросами стратегического планирования Красноярск занялся в 2000 г. В мае 2001 г. решением Красноярского городского совета были утверждены «Основные направления социально-экономического развития Красноярска на период до 2005 г.». Город обрел публичную стратегию развития, а программный подход позволил двигаться целенаправленно. В марте 2005 г. утверждена Программа социально-экономического развития города Красноярска на период до 2010 г. Кризисный 2009 г. повлиял на снижение ряда планируемых показателей (не выполнен план по строительству и вводу объектов социальной сферы, превышен планируемый уровень безработицы), но в целом большинство мероприятий программы были выполнены [4].
Необходимость актуализации стратегии развития города связана с изменением экономических условий в посткризисный период, с проектом создания Красноярской Агломерации и возникшими в связи с этим новыми требованиями к социально-экономическому потенциалу Красноярска - одному из крупнейших индустриальных и административных центров Сибири.
Красноярск сегодня - информационный и фактический центр управления пространственного размещения, обслуживания и функционирования производительных сил Красноярского края и приграничных территорий в зоне влияния крупных корпораций. Город является полюсом притяжения трудовых ресурсов, культурным, научно-образовательным, инновационным центром Красноярского края. Его удельный вес в объеме инвестиций в основной капитал по Красноярскому краю в 2010 г. составил 24,8 %, во вводе жилья - 63,3 %, в розничном товарообороте - 58,4 %, в предоставлении услуг населению - 64,8 % [5]. Это свидетельствует о том, что роль Красноярска в обеспечении функционирования экономики края и обслуживании населения весьма значительна. Следовательно, приоритеты стратегического развития городка должны были быть органично вписаны в систему приоритетов развития края и Сибири.
Работа над проектом Программы социальноэкономического развития города до 2020 г. (далее -Программа) была начата в 2009 г. Проект учитывает иерархию стратегических целей и приоритетов Концепции долгосрочного развития России до 2020 г., обновленной Стратегии развития Сибири до 2020 г. и проекта Стратегии развития Красноярской агломерации.
Как уже упоминалось ранее, в сфере стратегического планирования развития муниципальных образований пока нет общепризнанных методик. Поэтому Красноярск принял собственное положение о системе стратегического планирования, не противоречащее региональному законодательству и дополняющее его в части определения необходимых элементов системы. В целях регламентации механизма разработки и реализации Программы принято постановление Главы города от 02.02.2009 № 18 «О процессах формирова-
ния и реализации комплексной программы социально-экономического развития города Красноярска на долгосрочный период», которым утверждены:
- Положение о порядке разработки, принятия и реализации комплексной программы социальноэкономического развития города Красноярска;
- состав Программного совета по социально-экономическому развитию города Красноярска;
- контрольные показатели реализации Программы, используемые для мониторинга и оценки эффективности реализации [6].
Положение о порядке разработки, принятия и реализации комплексной программы определило содержание, порядок разработки, согласования, утверждения, реализации и корректировки Программы, а также порядок (механизм) взаимодействия органов местного самоуправления и иных участников муниципального планирования и управления (см. рисунок).
Уже на первоначальном этапе разработки проекта Программы возникли вопросы: кто должен определить те самые приоритетные функции, выполнение которых в заданной перспективе обеспечит территории эффект развития? Как обеспечить реальное, а не формальное, привлечение к разработке программы населения, бизнеса и экспертного сообщества?
В механизм разработки и реализации Программы был изначально заложен учет разнонаправленных интересов населения, власти и бизнеса при разработке, принятии и реализации бизнес-проектов или планов развития, обеспеченный широким публичным обсуждением проекта Программы, информационной открытостью процесса реализации и мониторинга выполнения мероприятий программы.
Так как одним из основных принципов формирования Программы была выбрана максимальная информационная открытость, стимулирующая вовлечение в процесс обсуждения проекта как можно большего числа представителей различных социальных групп населения, политических и профессиональных объединений, то с мая по октябрь 2010 г. был разработан и реализован специальный план публичных обсуждений проекта. Проект обсуждался в СМИ, был размещен на официальном сайте и в газете «Городские новости», организовано анкетирование жителей города и экспертного сообщества, проведены встречи с населением и директорами крупных предприятий в каждом районе города и, как завершающее мероприятие - публичные слушания проекта Программы. В процессе обсуждений принято от красноярцев более 150 предложений, основная часть которых касалась вопросов строительства и реконструкции учреждений образования, здравоохранения, благоустройства города, строительства и содержания дорог. Большая часть предложений учтены в проекте программы.
Кроме того, был предложен новый эффективный механизм включения профессионального и экспертного сообщества в процесс не только обсуждения, но и разработки программы. Положением о порядке разработки, принятия и реализации комплексной программы предусмотрено обязательное создание при всех органах администрации города, задействованных
в разработке отраслевых разделов проекта Программы, отраслевых эксперных советов. Члены отраслевых экспертных советов избираются с соблюдением представительства в каждом совете экспертов от науки, бизнеса, администрации города и городской общественности [6]. Таким образом было создано 9 отраслевых экспертных советов по основным приоритетным направлениям Программы: образование, здравоохранение, культура, спорт, общественная безопасность и ГО и ЧС, архитектура и градостроительство, ЖКХ, экология, транспорт. Функционал отраслевого экспертного совета по приоритетам экономического блока Программы был возложен на постоянно действующие органы - Координационный совет в области развития малого и среднего предпринимательства при Главе города и Инвестиционный совет администрации города. Основное назначение отраслевых экспер-ных советов - разработка отраслевых разделов проекта Программы, включающая анализ и постановку существующих проблем в конкретной сфере городской жизнедеятельности, определение приоритетов и направлений развития, разработка предложений по мероприятиям, механизмам реализации, а также участие в формировании предложений в отраслевые городские целевые программы.
Таким образом, заявленные приоритеты и механизмы их достижения были согласованы с отраслевыми экспертными сообществами, представители которых вошли в состав специально созданных экспертных советов. А инвестиционные проекты, включаемые в программу развития, прошли процедуру рассмотрения Инвестиционным советом администрации города и Координационным советом в области развития малого и среднего предпринимательства при Главе города Красноярска, что можно рассматривать как предынвестиционную и предменеджментовую процедуру принятия решения по реализации конкретного проекта.
Ни одна программа не может существовать обособленно, без логического продолжения, которым обычно становятся соответствующие прикладные документы. Если концепция или стратегия - это прогнозно-аналитические документы, то программа - уже прогнозно-проектный, реализующий концепцию и содержащий совокупность увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам реализации мероприятий, которые направлены на достижение стратегического выбора территории.
Именно здесь бюджетно-экономическая составляющая выходит на первый план. Однако на практике одни мероприятия осуществляются через национальные проекты, федеральные и краевые целевые программы, другие - через городские целевые программы, третьи - через механизмы привлечения частных инвесторов. Смысл стратегических документов в том, чтобы изменить сложившуюся ситуацию и сформировать именно целостное видение имеющихся ресурсов. Необходима взаимоувязка технологий стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования и муниципальной финансовой политики.
Согласование проекта программы с органами исполнительной власти края
Документы стратегического планирования вышестоящего уровня: Концепция долгосрочного социальноэкономического развития РФ до 2020 г. Стратегия социально-экономического развития Сибири до 2020 г.
Проект стратегии развития Красноярской агломерации до 2020 г.
Публичное обсуждение с населением
Программа социально-экономического развития города Красноярска до 2020 г.
Программный совет по социальноэкономическому развитию города Красноярска
Отраслевые экспертные советы по основным приоритетным направлениям Программы
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРОГРАММЫ Программный совет Отраслевые экспертные советы
Бюджетная комиссия по разработке бюджетного послания на очередной финансовый год и плановый период
Комиссия по формированию адресной инвестиционной программы города Красноярска
Инвестиционный совет администрации города
Координационный совет в области развития малого и среднего предпринимательства при Главе города
Органы администрации города
Включение мероприятий и объектов города в федеральные и долгосрочные краевые целевые программы, привлечение средств из Инвестиционного фонда РФ
Формирование и реализация Программы СЭР г. Красноярска до 2020 г.
В Программе социально-экономического развития города Красноярска до 2020 г. сформирована система программных мероприятий, определены объемы, источники финансирования и целевые ориентиры выполнения программных мероприятий; выявлен комплекс приоритетных инвестиционных проектов, намеченных к реализации на территории города, в том числе перечень объектов капитального строительства [7].
На сегодняшний день финансирование мероприятий Программы осуществляется посредством программно-целевого подхода, учитывающего как долгосрочное планирование (саму комплексную Программу социального экономического развития города Красноярска до 2020 г. и отдельные стратегические программы развития отраслей), так и среднесрочное планирование (городские целевые программы) и трехлетнее бюджетное планирование (адресная инвестиционная программа, 11 ведомственных целевых программ).
При этом стратегические программы развития отраслей должны жестко соответствовать приоритетам комплексной программы социально-экономического развития города, а в идеале, являться ее составными частями, а не отдельными документами. А охват программно-целевым походом к финансированию бюджетов отраслей в перспективе должен возрастать. Так, если в 2011 г. в Красноярске действуют 24 городские целевые программы, то к 2013 г. с учетом передачи полномочий по текущему содержанию учреждений здравоохранения, количество ГЦП может возрасти до 27. Охват программно-целевым походом к финансированию бюджетов отраслей возрастет с 87 % в 2011 г. до 97 %.
При этом, по мнению авторов статьи, при определении объемов финансирования программных мероприятий совершенно не обязательно жесткое требование по расчетам сбалансированности основных параметров собственных доходов и расходов бюджета муниципального образования на долгосрочную пер-
спективу и учета в Программе текущих расходов. В долгосрочном периоде (10 и более лет) должны быть определены отраслевые приоритеты, перечни объектов капитального строительства, а корректировка по годам возможна в результате бюджетного процесса.
Как уже ранее отмечалось, стратегический выбор подразумевает необходимость формулирования целей и приоритетов развития, а также методов качественного и количественного измерения их достижения. В Программе социального экономического развития города Красноярска до 2020 г. присутствуют не только качественные, но и количественные цели.
Учитывая планируемый с 2013 г. переход от действующей системы ведомственных целевых программ к формированию системы муниципальных программ города и внедрению инструмента ДРОНД (докладов о результатах и основных направлениях деятельности), во всех органах местного самоуправления вне зависимости от реализации ими муниципальных программ был разработан и включен в Программу перечень целевых ориентиров - отраслевых индикаторов реализации мероприятий по заявленным приоритетам Программы на среднесрочный период (до 2015 г.). Всего в программе определено 154 целевых индикатора [7].
При этом перечень целевых ориентиров и порядок мониторинга и отчетности о реализации Программы установлены с учетом системы оценки эффективности деятельности органов администрации города в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.09.2008 № 1313-р «О реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607». Таким образом, степень достижения целевого ориентира показывает не только степень реализации того или иного мероприятия по заявленным приоритетам Программы, но и степень эффективности деятельности органов администрации города Красноярска.
Программа социально-экономического развития города Красноярска до 2020 г. предусматривает два сценария: инерционный и целевой (инфраструктурный). Сценарии отличаются, прежде всего, интенсивностью реализации инвестиционных проектов. Базовым сценарием выбран инфраструктурный. В качестве критерия выбора применена доля объема капитальных вложений на создание инженерной, транспортной, социальной инфраструктуры и инфраструктуры поддержки предпринимательства по отношению к собственным доходам бюджета города: 16 % в среднем до 2015 г. и 18 % в среднем до 2020 г. При этом ежегодный дрейф между инерционным и инфраструктурным сценариями составляет 4-5 % [7].
Безусловно, дрейф запланированных количественных показателей всегда существует. Он обусловлен как сложностью анализа, так и серьезностью протекающих макроэкономических изменений. Это необходимо прогнозировать и учитывать в стратегических
документах с целью минимизации рисков их выполнения.
Категория «риска» применительно к управлению развитием муниципальных экономических систем может быть рассмотрена как опасность потенциально вероятной потери ресурсов или недополучения доходов по сравнению с вариантом, который рассчитан на планируемое использование всех видов ресурсов в муниципальном сообществе. В современных условиях целесообразен переход от принципа «абсолютной» безопасности или «нулевого» риска к принципу «приемлемого» риска, что обеспечивает качественный подход в управлении территориальным развитием. Вероятность и уровень проявления различных рисков учитываются посредством сценарного планирования, что позволяет проектировать варианты развития с учетом предполагаемого воздействия факторов среды, набора мер и проектов. При проявлении рисков наличие сценариев развития позволяет оценивать вероятный уровень смещения траектории развития в пределах учитываемых тенденций и принимать меры альтернативного сценария.
Посредством сценарного планирования в Программе социально-экономического планирования развития города Красноярска до 2020 г. учтен риск изменения экономической конъюнктуры, приведена оценка вероятного уровня влияния отдельных факторов на смещение предполагаемой траектории развития города, возможного «коридора» характеризующих параметров. В проекте Программы выделены риски социально-экономического развития города: риски макрогруппы, связанные с ухудшением макроэкономических условий на мировых рынках, и риски микрогруппы, связанные с нереализацией или несвоевременным запуском крупных инвестиционных проектов.
Для измерения рисков в Программе использован индикативный подход. Индикаторы проявления рисков: индекс промышленного производства, рост инвестиций в сопоставимых ценах, рост реальной заработной платы. Произведена оценка отклонения значений индикаторов между сценариями Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г., Стратегии социальноэкономического развития Красноярской агломерации до 2020 г., а также измерение влияния кризиса - порога цикличного максимального изменения в кризисных условиях.
Анализ показал, что допустимый средний уровень ежегодного отклонения по ключевым индикаторам развития составляет: индекс промышленного производства +/- 4,5 %, рост инвестиций в сопоставимых ценах +/- 5,5 %, рост реальной заработной платы +/- 4,6 %. В условиях существенных структурных изменений на макроуровне дрейфование показателей составляет порядка 8,5-10 % [7].
Таким образом, в проект Программы уже на стадии разработки заложена возможность «разумных» допустимых отклонений в параметрах социальноэкономического развития города. При ухудшении
макроэкономических условий на мировых рынках, ослаблении рубля и недостаточном притоке капитала в экономику города инвестиционная политика города и перечень программных мероприятий будут пересмотрены в сторону альтернативного сценария с целью реализации специально разработанных антикризисных мероприятий по стабилизации экономики города.
Реализация стратегической программы развития муниципального образования в перспективе должна предполагать не только наличие бюджетного обеспечения на текущий год, но и разработку стратегического годового баланса финансовых ресурсов, учитывающего государственные финансы, вкладываемые в развитие территории муниципального образования, а также предпринимательскую деятельность на этой территории. Эта перспективная задача влечет за собой следующие задачи, а именно, необходимость разработки механизмов:
1. Согласования и синхронизации стратегий регионального развития субъектов Российской Федерации, стратегий развития муниципальных образований и федеральных отраслевых стратегий. В настоящее время различные аспекты деятельности территориального планирования «разнесены» по различным ведомствам. Реформы инфраструктур (транспорт, связь, энергетика, ЖКХ) и в целом последствия реализации пакета реформ на территориальном уровне не скоординированы и не синхронизированы.
Любой субъект РФ представляет собой совокупность городских округов, муниципальных районов и поселений. Мысль о том, что всякий ресурс для развития субъекта РФ находится на территории муниципальных образований, должна в явном виде прослеживаться в программах социально-экономического развития регионов. К сожалению, на сегодняшний день Красноярский край не имеет не только законодательно принятого стратегического документа социально-экономического развития региона, но и даже правового поля разработки и реализации отраслевых стратегий развития на долгосрочный период.
2. Привлечение на развитие территории средств крупных корпораций и частного бизнеса путем их включения в процесс стратегического планирования.
Инвестиционный портфель Программы на период до 2020 г. насчитывает 305 инвестиционных проектов. Объемы инвестиций за счет всех источников финансирования на 2011-2015 гг. составляют 336,6 млрд руб., на 2016-2020 гг. - 409 млрд руб. [7]. Доля частных инвестиций в среднем 80 % - это жилищная застройка, ключевые проекты частных инвесторов и инвестиционные программы предприятий коммунального комплекса. Безусловно, это только малая часть частных инвестиций, реально поступающих и потенциально возможных к вложению на развитие города.
Для воплощения заявленной стратегии развития Красноярска очень важна реализация принципов частно-государственного и частно-муниципального партнерства, распределение задач между частным бизнесом, государством и муниципалитетом, разра-
ботка плана их совместных действий, системы координации и процедур распределения рисков.
Следует отметить, что в реализации мер поддержки хозяйствующих субъектов органы местного самоуправления ограничены полномочиями, установленными Федеральным законом № 131-ФЗ и бюджетным законодательством. Давно назрела необходимость законодательно закрепить в рамках Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» полномочиями органов местного самоуправления «выращивание» бизнеса на своей территории, а также правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления с крупным бизнесом;
3. Кроме того, в планировании развития города необходимо учитывать и то, что в настоящих условиях практически не реализуется механизм межмуници-пального сотрудничества при наличии законодательных для этого основ № 131-ФЗ. Сегодня Красноярск выходит за свои границы. Активно развивается малоэтажное строительство, появляются новые промышленные площадки, укрепляются кооперационные связи между различными организациями Красноярска и близлежащих городов и районов. Среди вопросов, требующих выстраивания межмуниципального сотрудничества в рамках стратегического планирования, можно обозначить:
- сотрудничество в рамках территориального планирования, учет и развитие кооперационных связей в территориальном планировании между отдельными территориями;
- формирование схемы управления совместными между муниципалитетами проектами и распределение налоговых доходов от реализации совместных проектов;
- формирование тарифов на ресурсы, потребляемые муниципалитетами совместно, и создание центра управления формированием и регулированием тарифов.
В заключение необходимо отметить, что имеющееся нормативно-правовое и методологическое обеспечение организации стратегического планирования развития муниципального образования не вполне адекватно сложности задач, возникающих перед муниципалитетами как разработчиками и основными ответственными за реализацию программ социально-экономического развития.
Необходима взаимоувязка технологий стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования и муниципальной финансовой политики, внедрение программно-целевого подхода на всех уровнях планирования: долгосрочном, средне- и краткосрочном.
Необходимо переосмысление роли бизнеса и экспертного сообщества в процессе разработки и реализации документов стратегического планирования развития муниципалитетов, а также синхронизация стратегии развития муниципалитета со стратегий регионального развития субъекта Российской Федерации, со стратегиями муниципальных образований - сосе-
дей на территории субъекта Российской Федерации и с федеральными отраслевыми стратегиями крупных госкорпораций, филиалы которых находятся на территории муниципального образования.
В систему мониторинга реализации Программы целесообразно включить мониторинг возможных рисков социально-экономического развития города, разработку упреждающих мер и предложений по изменению траектории развития, для чего в систему управления Программой целесообразно встраивать подсистему научного сопровождения.
Таким образом, вопросы разработки и обеспечения реализации программ социально-экономического развития муниципальных образований в сегодняшних условиях не могут эффективно решаться без совместной, согласованной политики, требующей проработки концептуальных задач на основе нормативного регулирования субъектов РФ, а также партнерства различных уровней власти и субъектов хозяйствования в стратегическом планировании.
Библиографические ссылки
1. Российская Федерация. Законы. О государственном прогнозировании и программах социальноэкономического развития Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер. закон РФ № 115-ФЗ от 20.07.1995. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
2. Российская Федерация. Постановления. О порядке взаимодействия органов исполнительной власти края и органов местного самоуправления
в процессе планирования социально-экономического развития Красноярского края [Электронный ресурс] : постановление Правительства Красноярского края № 204-п. от 19.04.2011. URL: http://www.zakon.krskstate.ru/0/doc/5481.
3. Комплексные программы социально-экономического развития муниципальных образований: Опыт, проблемы, рекомендации / И. С. Головко, Т. В. Пса-рева, Е. В. Репина-Гаврикова и др. ; под общ. ред. Т. В. Псаревой. Новосибирск, 2006.
4. О деятельности администрации города Красноярска в 2010 г. и основных направлениях деятельности на 2011 г. [Электронный ресурс] : материалы к докладу Главы города на сессии Краснояр. город. сов. депутатов. URL: http://www.admkrsk.ru/citytoday/ economics/Pages/developmentprogram.aspx.
5. Красноярск в цифрах // Красноярскстат. Красноярск, 2011. № 1-10.
6. Российская Федерация. Постановление.
О процессах формирования и реализации комплексной программы социально-экономического развития города Красноярска на долгосрочный период [Электронный ресурс] : постановление
администрации № 18 от 02.02.2009. URL:
http ://www.sibinfo .su/kras/officiality/t2/.
7. Российская Федерация. О программе социальноэкономического развития города Красноярска до 2020 г. [Электронный ресурс] : решение Краснояр. гор. совета депутатов № В-267 от 13.10.2011 г. URL: http ://www.sibinfo .su/alt/officiality/.
T. V. Zelenskaya, A. A. Portnova
PROBLEMS OF STRATEGIC PLANNING: DEVELOPMENT AND MAINTENANCE OF REALIZATION OF A LONG-TERM PROGRAM OF SOCIAL AND ECONOMIC DEVELOPMENT OF MUNICIPAL UNIT IN CONDITIONS OF INNOVATIVE SCENARIO ON THE EXAMPLE OF CITY OF KRASNOYARSK
The authors present analysis of federal and regional (on an example of Krasnoyarsk region) legislations, with regard to questions of development and realization of complex programs of social and economic development. By means of the analysis of experience of municipal unit, namely, city district of Krasnoyarsk, on formation of the program of social and economic development of the city till 2020, the authors offer: mechanism of integration in process of development of a program of business-structures and expert community through creation of branch advisory councils; establishment of interrelation of technologies of strategic planning and municipal financial policy by means of introduction of the program-target approach and tool DROND. In the planned parameters of social and economic development of municipal unit, on the basis of application of the indicative approach, results of the analysis of the average level of deviations are presented, for estimation of possible risks of social and economic development.
Keywords: strategic planning, social and economic development, branch advisory councils, target reference points, scenary planning, the indicative approach to measurement of risks.
© 3eneHCKaa T. B., nopTHOBa A. A., 2012
