CC BY
266ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА
Theory and history of law and state
УДК 343.83
П. В. Голодов
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОТРУДНИКОВ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
В статье представлен научный анализ отдельных проблем правового регулирования пенсионного обеспечения лиц, проходивших службу в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы; сформулированы предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной деятельности, направленные на повышение уровня социальной и правовой защиты сотрудников Федеральной службы исполнения наказаний. В исследовании использованы методы анкетного опроса, теоретического анализа научной литературы и системно-структурного анализа нормативных правовых актов.
Предлагается установление единых подходов к назначению пенсии государственным служащим с учетом специфики вида государственной службы; осуществление регламентации вопросов пенсионного обеспечения сотрудников уголовно-исполнительной системы на законодательном уровне в рамках специального закона, исключение дублирования правовых норм в иных законодательных актах; частичный отказ от «карьерного» подхода к назначению пенсии; обеспечение большей дифференциации коэффициентов льготного зачета выслуги лет; совершенствование правовой регламентации льготного зачета выслуги лет при назначении пенсии медицинскому персоналу исправительных учреждений для пожизненно осужденных, сотрудникам, находящимся в отпуске по уходу за ребенком и проходящим службу на условиях неполного рабочего времени; установление пенсии как инвалидам вследствие военной травмы сотрудникам, ставшим инвалидами вследствие серьезных вирусных и инфекционных заболеваний; пересмотр минимального размера пенсии за выслугу лет; отмена понижающего коэффициента к размеру денежного довольствия, учитываемого при исчислении пенсии; пересмотр размеров надбавки за выслугу лет и предельного размера пенсии за выслугу лет; правовое закрепление порядка межведомственного взаимодействия пенсионных служб уголовно-исполнительной системы.
Ключевые слова: уголовно-исполнительная система; правоохранительная служба; социальная защита; правовая защита; пенсионное обеспечение.
P. V. Golodov
ORGANIZATIONAL AND LEGAL PROBLEMS OF PENSION PROVISION FOR EMPLOYEES OF THE PENAL CORRECTION SYSTEM
The article presents a scientific analysis of some problems of legal regulation of pension provision for persons who served in institutions and bodies of the penal system; proposals are formulated to improve legislation and law enforcement activities aimed at raising the level of
© Голодов П. В., 2019 © Golodov P. V., 2019
social and legal protection for employees of the Federal Penal Service. The study used the methods of the questionnaire survey, the theoretical analysis of scientific literature and the system-structural analysis of regulatory legal acts.
Establishment of uniform approaches to award of pension by the public servant taking into account specifics of a type of public service is offered; implementation of a regulation of questions of provision of pensions of staff of penal correction system at the legislative level within the special law, an exception of duplication of precepts of law in other acts; partial refusal of "career " approach to award of pension; ensuring bigger differentiation of coefficients ofpreferential offset of a length of service; improvement of a legal regulation of preferential offset of a length of service at award ofpension to medical personnel of correctional facilities for for life convicts, to the employees who are on a child care leave and serving on the terms of part-time; establishment of pension as to disabled people owing to a military trauma to the employees who became disabled people owing to serious viral and infectious diseases; revision of the minimum amount of a long-service pension; cancellation of decreasing coefficient to the size of the monetary allowance considered at calculation of pension; revision of the sizes of a long-service bonus and extreme amount of a long-service pension; legal fixing of an order of interdepartmental interaction of pension services of penal correction system.
Keywords: penal system; law enforcement service; social protection; legal protection; pension privision.
Выплата государственных пенсий является объективно обусловленной социальной гарантией сотрудников уголовно-исполнительной системы (УИС), оправдывается спецификой и характером их службы [7, с. 103]. Прохождение службы в УИС объективно связано с воздействием на сотрудников множества экстремальных и психотравмирующих факторов, связанных с риском для их жизни и здоровья. Сотрудники УИС в ряде случаев ограничиваются в гражданских, личных, политических и социально-экономических правах, поэтому государство устанавливает для них наряду с различными моральными стимулами целый комплекс стимулов материального характера, наиболее значимым из которых является пенсионное обеспечение [4, с. 28]. Пенсионное обеспечение сотрудников УИС — это ежемесячная государственная денежная выплата, право на получение которой определено законодательством и которая предоставляется лицам в целях компенсации им дохода, утраченного в связи с прекращением службы в учреждениях и органах УИС [10, с. 224].
Пенсионное обеспечение лиц, проходивших службу в учреждениях и органах УИС, и их семей регламентируется нор-
мами Закона РФ от 12.02.1993 № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семей» (далее — Закон РФ от 12.02.1993 № 4468-1), постановления Правительства РФ от 22.09.1993 № 941 «О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий, компенсаций и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семьям в Российской Федерации» (далее — Постановление Правительства РФ от 22.09.1993 № 941), а
также ряда других нормативных правовых актов.
В рамках исследования правовых и организационных проблем пенсионного обеспечения сотрудников УИС нами были проанализированы нормативные правовые акты, изучена судебная практика в исследуемой области, собраны и обобщены статистические данные из 73 территориальных органов ФСИН России, проведено анкетирование сотрудников (140 респондентов) пенсионных служб 66 территориальных органов ФСИН России.
Приведем основные результаты проведенного нами анкетирования сотрудников ведомственных пенсионных служб.
1. По профилю имеющегося образования опрошенные респонденты распределились следующим образом: высшее экономическое образование (75 чел. — 54 %), высшее юридическое образование (24 чел. — 17 %), высшее педагогическое (16 чел. — 11 %), высшее инженерное (14 чел. — 10 %), иное (11 чел. — 8 %).
2. На вопрос относительно обоснованности включения в законодательство о прохождении службы в уголовно-исполнительной системе (ч. 15 ст. 36, ст. 38 Федерального закона от 19.07.2018 № 197-ФЗ «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы"», далее — Федеральный закон от 19.07.2018 № 197-ФЗ) норм, регламентирующих вопросы исчисления выслуги лет (периоды учебы, периоды нахождения в распоряжении, льготный зачет выслуги лет и др.), были получены следующие ответы:
- правовое закрепление данных норм нецелесообразно, поскольку вопросы исчисления выслуги лет для назначения пенсии должны регламентироваться в нормативных правовых актах специального характера (Закон РФ от 12.02.1993 № 4468-1, постановление Правительства РФ от 22.09.1993 № 941) (45,7 % респондентов);
- считаем возможным закрепление данных правовых норм и Федеральном законе от 19.07.2018 № 197-ФЗ, и в нормативных правовых актах специального характера (Закон РФ от 12.02.1993 № 4468-1, постановление Правительства РФ от 22.09.1993 № 941), в том числе посредством включения в последние отсылочных правовых норм (45 % респондентов);
- правовое закрепление данных правовых норм в Федеральном законе от 19.07.2018 № 197-ФЗ обоснованно, поскольку вопросы исчисления выслуги лет сотрудников уголовно-исполнительной системы являются предметом его регулирования (7,9 % респондентов).
3. Принятый законодателем подход, предусматривающий передачу на подзаконный уровень полномочий по определению порядка исчисления выслуги лет для назначения пенсии (абз. 3 ст. 18 Закона РФ от 12.02.1993 № 4468-1), оценивается опрошенными сотрудниками неоднозначно. 50 % респондентов считают вполне обоснованным действующее в настоящее время правовое закрепление порядка исчисления выслуги лет для назначения пенсии (данное мнение присуще как сотрудникам, имеющим высшее юридическое образование, так и сотрудникам с образованием иного профиля). 15 % респондентов отметили, что в постановлении Правительства РФ от 22.09.1993 № 941 должны регламентироваться исключительно процедурные вопросы расчета выслуги лет для назначения пенсии, а не основания включения в выслугу лет тех или иных периодов службы (работы, учебы), в том числе в льготном исчислении (данные вопросы должны регламентироваться на законодательном уровне). 35,7 % респондентов полагают допустимым правовое закрепление в постановлении Правительства РФ от 22.09.1993 № 941, наряду с сугубо процедурными вопросами, оснований включения в выслугу лет тех или иных периодов службы (работы, учебы), в том числе в льготном исчислении, но недопустимым их дальнейшее делегирование на
ведомственный уровень нормотворчества. По их мнению, в приказе Минюста России от 01.12.2005 № 233 «Об утверждении перечней должностей, предприятий, учреждений, организаций уголовно-исполнительной системы, служба в которых засчитывается в выслугу лет для назначения пенсии на льготных условиях» должны определяться конкретные наименования учреждений и органов УИС, их подразделений и конкретных должностей для льготного зачета выслуги лет, но не их виды.
4. Отвечая на вопрос об обоснованности законодательного установления отдельных различий в основаниях и порядке расчета выслуги лет и денежного довольствия для различных категорий лиц, пенсионное обеспечение которых осуществляется на основании Закона РФ от 12.02.1993 № 4468-1 (например, различия между абзацем 2 пп. а) п. 9 и абзацем 2 пп. б) п. 9 постановления Правительства РФ от 22.09.1993 № 941 — основания сохранения оклада по должности), 65 % опрошенных респондентов указали на необходимость реализации единого подхода к порядку расчета выслуги лет и денежного довольствия для назначения пенсии; специфика прохождения службы в различных ведомствах должна, по их мнению, учитываться посредством льготного зачета выслуги лет и дифференциации должностных окладов. 28,6 % респондентов полагают обоснованным установление таких различий с учетом специфики прохождения службы в различных ведомствах. 5,7 % респондентов предлагают вопросы пенсионного обеспечения сотрудников (военнослужащих) различных ведомств регламентировать раздельно в рамках законодательных актов, закрепляющих порядок прохождения службы в соответствующих ведомствах.
5. Согласно абзацу первому ст. 43 Закона РФ от 12.02.1993 № 4468-1, п. 8 и абзацу первому пп. б) п. 9 постановления Правительства РФ от 22.09.1993 № 941 пенсия уволенным со службы лицам рядового и начальствующего состава учре-
ждений и органов УИС при ее назначении исчисляется из сумм их денежного довольствия по последней штатной должности на момент увольнения. Исключение составляет сохранение должностного оклада лицам начальствующего состава в звании полковника внутренней службы и выше, переведенным по решению министра юстиции РФ в интересах службы по состоянию здоровья или возрасту с должностей, которые они занимали не менее трех лет, на должности с меньшим должностным окладом, имевшим на день перевода выслугу, дающую право на пенсию за выслугу лет: пенсия может исчисляться исходя из оклада по штатной должности, которую они занимали до указанного перевода (абзац второй пп. б) п. 9 постановления Правительства РФ от 22.09.1993 № 941). Т. е. общим правилом назначения пенсии сотрудникам УИС является ее назначение в соответствии с условно называемым «карьерным» принципом. Вместе с тем представляется, что при переводе сотрудника на нижестоящую должность, если такой перевод не производится в дисциплинарном порядке или по результатам прохождения аттестации, решение вопроса сохранения должностного оклада не должно зависеть исключительно от усмотрения министра юстиции РФ и от специального звания сотрудника. Кроме того, основанием для сохранения должностного оклада, на наш взгляд, должно быть не только состояние здоровья или возраст сотрудника, но и такой значимый для сотрудника факт, как сокращение его должности.
В частности, на вопрос о целесообразности «карьерного» подхода к назначению сотрудникам УИС пенсии 48,6 % опрошенных респондентов ответили отрицательно: 42,9 % указали, что такой подход нецелесообразен, поскольку не способствует стимулированию отсроченного выхода сотрудника на пенсию (необходимо расширить законодательные возможности по сохранению должностного оклада для назначения пенсии при переходе на нижестоящую должность);
5,7 % респондентов предлагают пересмотреть порядок расчета денежного довольствия, учитываемого при назначении пенсии (например, формирование пенсионных накоплений в течение всего периода службы; расчет среднего размера денежного довольствия за определенный период службы и другие, в том числе смешанные подходы). Вместе с тем, 42,9 % респондентов полагают, что применение «карьерного подхода» вполне обоснованно, поскольку служба в УИС построена по карьерному принципу, и назначение пенсии, таким образом, стимулирует служебно-должностное продвижение сотрудника; 10 % респондентов считают такой подход целесообразным, поскольку его применение упрощает порядок расчета пенсии.
По мнению ряда авторов, раскрывающих стимулирующую функцию пенсионного обеспечения сотрудников правоохранительных органов, «карьерный подход» обеспечивает связь результатов службы с будущей пенсией. В практической деятельности сотрудников это означает стремление к занятию более высоких должностей, что автоматически включает необходимость проявления своих лучших служебных качеств, повышения профессионального уровня, работу над собой, повышает престиж службы, активизирует деятельность сотрудника и устраняет простое «высиживание» времени выслуги [8, с. 55]. Вместе с тем, на наш взгляд, с данной позицией согласиться в полной мере нельзя, поскольку карьерный рост не должен стимулироваться размером пенсии в качестве определяющего фактора, а как раз наоборот — это стимулирует «высиживание» пенсии: достаточно прослужить в вышестоящей должности один день для получения права на более высокий размер пенсии.
6. Как отмечается в научной литературе, в настоящее время складывается устойчивая тенденция к относительному ухудшению пенсионного обеспечения «военных» пенсионеров: снизилось соотношение размера пенсии с общефеде-
ральной величиной прожиточного минимума для пенсионера, с гражданскими пенсиями, среднемесячной номинальной начисленной заработной платой по стране, а также с величиной полного денежного довольствия сотрудников [5, с. 89; 9, с. 58]. В ходе проведения анкетирования нами был задан вопрос, насколько обоснован размер минимального размера пенсии за выслугу лет, установленный в ст. 15 Закона РФ от 12.02.1993 № 4468-1. 50,7 % респондентов считают данный размер необоснованным, поскольку размер пенсии за выслугу лет сотруднику, выслужившему определенный законом срок, не может быть на уровне социальной пенсии для нетрудоспособных граждан. Ими предлагается повысить его до уровня минимального размера пенсии по инвалидности и (или) пенсии по случаю потери кормильца, а также предлагается установить в размере, кратном региональному прожиточному минимуму.
Как показало проведенное нами исследование, 47,9 % всех бывших сотрудников УИС, получающих пенсию за выслугу лет, имеют размер указанной пенсии менее 15 тыс. руб. (данные анализировались в сопоставимых показателях без учета районных коэффициентов и региональных доплат). Более того, около 3 % из числа указанных пенсионеров УИС получают пенсию за выслугу лет в размерах ниже регионального прожиточного минимума. Здесь можно согласиться с мнением С. Н. Чудаковой, что персонал мест лишения свободы, увольняясь из УИС, не должен испытывать финансовых трудностей [10, с. 226].
7. Отдельной проблемой, отмеченной респондентами в ходе анкетного опроса, является установление в соответствии с действующим законодательством понижающего коэффициента (72,23 % — с 01.01.2019; 73,68 % — с 01.10.2019) к размеру денежного довольствия, учитываемого при исчислении пенсии в соответствии со ст. 43 Закона РФ от 12.02.1993 № 4468-1. В частности, 67,9 % опрошенных считают установление
данного коэффициента необоснованным, поскольку для некоторых иных категорий государственных служащих (например, прокурорские работники, сотрудники Следственного комитета РФ) и судей таких ограничений не установлено. Вместе с тем, 22,1 % респондентов полагают, что установление данного коэффициента обосновано экономическими возможностями государства; 10,7 % — обосновано исходя из сопоставления средних размеров пенсии сотрудников УИС и размеров трудовых пенсий по старости иных категорий граждан РФ.
В структуру денежного довольствия сотрудников УИС входит значительное количество иных выплат, установление которых обусловлено выполнением служебных обязанностей. Однако на размер пенсии они не влияют, что препятствует достижению в системе пенсионирования сотрудников УИС цели наиболее полной компенсации дохода, утраченного гражданином в связи с увольнением со службы в УИС. Учитывая рисковый характер служебной деятельности, такое положение вещей нельзя считать оправданным. При этом пенсии за выслугу лет гражданских государственных служащих исчисляются из их среднемесячного заработка, размер которого не может превышать 2,3 должностного оклада (0,8 денежного вознаграждения) по замещавшейся должности федеральной государственной службы (ст. 21 Федерального закона РФ от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»). Полагаем возможным согласиться с мнением Н. В. Антипьевой, что изменение правил исчисления денежного довольствия для целей пенсионного обеспечения сотрудников УИС позволило бы сделать важный шаг на пути повышения уровня их жизни [1, с. 57].
Как показал анализ теоретических источников, ряд авторов отмечают, что Закон РФ от 12.02.1993 № 4468-1 предусматривает не единообразные условия расчета пенсии за выслугу лет для различных категорий государственных служащих. Более того, для государственных
гражданских служащих Российской Федерации в настоящее время действует отдельный закон, определяющий условия и размеры пенсионного обеспечения гражданских служащих. Данные факты не способствуют реализации такого принципа построения и функционирования системы государственной службы Российской Федерации, как единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы. Поэтому отдельными исследователями предлагается рассмотреть вопрос о принятии нового федерального закона, регулирующего правоотношения в области пенсионного обеспечения всех категорий государственных служащих, который унифицировал бы условия назначений и размеры пенсий для всех государственных служащих [3, с. 19]. В научной литературе также можно встретить предложение о создании единой пенсионной службы для сотрудников правоохранительных органов и членов их семей. В настоящее время существует целый ряд пенсионных служб, занимающихся вопросами назначения и выплаты пенсий. При незначительных различиях в статусе сотрудников отдельных правоохранительных органов их пенсионное обеспечение осуществляется на основе единого закона — Закона РФ от 12.02.1993 № 4468-1. В связи с этим и в целях повышения качества пенсионного обеспечения, унификации практики применения законодательства о пенсиях, по мнению отдельных авторов, целесообразно создать Федеральную службу государственного пенсионного обеспечения [11, с. 164].
8. Устанавливая льготный зачет выслуги лет сотрудникам учреждений и органов УИС, законодатель тем самым признает риск и сложность службы, связанной с исполнением уголовных наказаний. Вместе с тем, служебные обязанности многих категорий сотрудников УИС непосредственно не связаны с контактами с осужденными, подозреваемыми и
обвиняемыми, либо такие контакты осуществляются не на постоянной основе (например, в ходе контрольных мероприятий). В связи с этим многие практические сотрудники УИС, а также сотрудники, проходящие службу в других правоохранительных органах, нередко замечают, что установление в действующем законодательстве льготного порядка зачета в выслугу лет для назначения пенсии периодов службы в УИС на должностях, не связанных с непосредственным контактом с осужденными, не вполне обоснованно. Проведенный нами опрос сотрудников пенсионных служб УИС показал, что такого же мнения придерживаются только лишь 2,9 % респондентов, еще 12,9 % респондентов считают необходимым предусмотреть в законодательстве большую дифференциацию коэффициентов льготного зачета выслуги лет в зависимости от подразделения, в котором проходит службу сотрудник УИС, или в зависимости от замещаемой им должности. 83,6 % респондентов считают предусмотренный в настоящее время порядок льготного зачета выслуги лет оптимальным. Представляется, что такие результаты опроса связаны с тем, что сами опрашиваемые респонденты также проходят службу в УИС на должностях, не предусматривающих контакт со спецконтингентом. Кроме того, отдельные респонденты в ходе опроса предлагали и вовсе нестандартные пути решения данной проблемы. Например, предлагается дифференцировать виды деятельности учреждений и органов УИС, а также категории должностей сотрудников УИС в зависимости от наличия (отсутствия) постоянного контакта со спецконтингентом, присваивая сотрудникам специальные звания, а также устанавливая (не устанавливая) льготный зачет выслуги лет в зависимости от данного критерия: звание пенитенциарной службы — в случае постоянного (систематического) контакта со спецконтингентом; звание внутренней службы — в случае отсутствия такого контакта (например, для сотрудников
кадровых, юридических и тыловых служб).
9. В соответствии с действующим законодательством назначение пенсии по инвалидности вследствие военной травмы лицам, проходившим службу в исправительных учреждениях (в том числе в лечебно-исправительных и лечебно-профилактических учреждениях для ин-фекционно-больных осужденных) и ставших инвалидами вследствие таких серьезных заболеваний, как туберкулез, ВИЧ-инфекция, гепатит С, не представляется возможным. 49,3 % опрошенных нами респондентов считают, что требуется изменение подходов при назначении пенсии данной категории лиц, и пенсия им должна назначаться как инвалидам вследствие военной травмы. Решение данной проблемы, на наш взгляд, могло бы способствовать повышению правовой и социальной защищенности сотрудников УИС.
10. Согласно ч. 15 ст. 36 Федерального закона от 19.07.2018 № 197-ФЗ время нахождения сотрудника в распоряжении учреждения или органа УИС засчи-тывается в выслугу лет календарном исчислении. Вместе с тем, данный подход законодателя представляется не вполне обоснованным, поскольку сотрудник, находящийся в распоряжении, продолжает нести службу и, в том числе, исполнять служебные обязанности по ранее замещаемой должности (ч. 12. ст. 36 Федерального закона от 19.07.2018 № 197-ФЗ). Выяснение мнений сотрудников пенсионных служб УИС по данному вопросу показало, что только 6,4 % респондентов считают принятый законодателем подход по зачету в выслугу лет периодов нахождения в распоряжении целесообразным, обосновывая это тем, что сотрудник, находящийся в распоряжении, не замещает штатную должность в УИС. Однако 95 % респондентов не разделяют данную точку зрения, считая этот подход необоснованным (целесообразен зачет выслуги в льготном исчислении), поскольку находящийся в распоряжении сотрудник продолжает нести службу в
УИС и, как правило, исполнять ранее возложенные на него обязанности. При этом 53 % респондентов предлагают зачет выслуги в льготном исчислении производить при условии издания соответствующего приказа о возложении на находящегося в распоряжении сотрудника обязанностей по ранее замещаемой или иной должности в УИС. Отдельные респонденты небезосновательно предлагают ограничить действие нормы о календарном зачете в выслугу лет для назначения пенсии периода нахождения сотрудника УИС в распоряжении только периодами после вступления в законную силу Федерального закона от 19.07.2018 № 197-ФЗ. В любом случае потребуется приведение в соответствие положений Федерального закона от 19.07.2018 № 197-ФЗ и Правительства РФ от 22.09.1993 № 941, а также внесение соответствующих изменений в ст. 36 Закона РФ от 21.07.1993 № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», предусматривающую льготный зачет выслуги лет.
11. Нуждается в уточнении порядок назначения пенсии бывшим сотрудникам УИС в случае их лишения в установленном законодательством порядке специальных званий. В соответствии с ч. 3 ст. 2 Закона РФ от 12.02.1993 № 4468-1 пенсии указанным лицам назначаются на основаниях, установленных Федеральным законом от 28.12.2013 № 400-ФЗ «О страховых пенсиях». 76,4 % опрошенных полагают лишение бывшего сотрудника УИС права на назначение (получение) пенсии в соответствии с Законом РФ от 12.02.1993 № 4468-1 обоснованным с учетом задач обеспечения безопасности, авторитета и престижа службы в УИС, предупреждения преступлений коррупционной направленности. Тем не менее, 22,1 % респондентов с такой позицией не согласны, поскольку она не соответствует принципам социальной защиты сотрудников УИС (данный сотрудник может иметь значительный стаж службы, травму при исполнении служебных обя-
занностей и др.). Здесь отметим, что лишение сотрудника УИС специального звания в установленном законом порядке применяется только при совершении им тяжких и (или) особо тяжких преступлений, причем с обязательным учетом характеристики его личности. 12,1 % респондентов в этой связи считают интересным опыт белорусского законодательства, предусматривающий возможность назначения государственной пенсии рассматриваемой категории лиц, но исходя из специального звания «рядовой» (Закон Республики Беларусь от 17.12.1992 № 2050-ХП «О пенсионном обеспечении военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, Следственного комитета Республики Беларусь, Государственного комитета судебных экспертиз Республики Беларусь, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям и органов финансовых расследований»).
Отдельно хотелось бы упомянуть и о несовершенстве юридической конструкции норм, регламентирующий порядок включения в выслугу лет периодов содержания сотрудника под стражей и домашним арестом в качестве меры пресечения. Согласно ч. 1 ст. 75 Федерального закона от 19.07.2018 № 197-ФЗ сотрудник в данном случае подлежит временному отстранению от исполнения служебных обязанностей. Согласно ч. 10 ст. 84 Федерального закона от 19.07.2018 № 197-ФЗ контракт с сотрудником расторгается в связи с осуждением за преступление со дня фактического заключения под стражу; согласно пп. б) п. 3 постановления Правительства РФ от 22.09.1993 № 941, в выслугу лет на льготных условиях один месяц службы за три месяца засчитывается время содержания под стражей в случае необоснованного привлечения к уголовной ответственности и последующей реабилитации бывшего сотрудника. Как можно видеть, применительно к мере пресечения в виде домашнего ареста данные вопросы в правовом плане не решены.
12. В числе значимых проблем практики пенсионного обеспечения сотрудников УИС и членов их семей опрошенные нами сотрудники пенсионных служб УИС отмечают также следующие:
- отсутствие правового регулирования порядка оплаты расходов на проезд в санаторно-курортную организацию пенсионеру УИС, а также расходов, связанных с переездом к новому месту жительства (порядок, предусмотренный постановлением Правительства РФ от 30.01.2013 № 63 «Об утверждении Правил возмещения расходов на проезд и провоз багажа к избранному месту жительства сотрудникам учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов Российской Федерации, выплаты денежной компенсации расходов на проезд в санаторно-курортные организации гражданам Российской Федерации, уволенным со службы в указанных учреждениях и органах, и членам их семей, а также проезда членов семей и родителей погибшего (умершего) сотрудника этих учреждений и органов к месту его погребения, находящемуся за пределами территории Российской Федерации», не учитывает особенности данной категории лиц и не устанавливает перечень необходимых документов; приказ ФСИН России от 24.04.2013 № 209 «Об утверждении Порядка оплаты сотрудникам уголовно-исполнительной системы стоимости проезда к месту лечения либо медицинского освидетельствования и обратно, к месту долечивания (реабилитации) в медицинской организации (санаторно-курортной организации) и обратно, к месту проведения медико-психологической реабилитации и обратно» касается только сотрудников УИС);
- в законодательстве не закреплен порядок взаимодействия пенсионных служб УИС с органами ЗАГС, что не позволяет в ряде случаев своевременно пре-
кращать выплату пенсии в связи со смертью пенсионера (отсутствует полномочие на запрос сведений о смерти пенсионера); не регламентируются также вопросы взаимодействия с учреждениями медико-социальной экспертизы (установление инвалидности), миграционными органами (изменение места жительства, в том числе выезд для проживания за рубеж), кадровыми аппаратами других правоохранительных органов (поступление или восстановление на службу в другой силовой структуре), органами Пенсионного фонда РФ (выплата надбавки на не получающих пенсий иждивенцев неработающим пенсионерам);
- несоответствие между нормами ч. 1 ст. 91 Федерального закона от 19.07.2018 № 197-ФЗ и п. б) части 1 ст. 13 Закона РФ от 12.02.1993 № 4468-1: условием назначения пенсии за выслугу лет на основании общего трудового стажа является достижение сотрудником УИС на момент увольнения со службы 45-летнего возраста, в то время как предельный возраст пребывания на службе в УИС изменился;
- приказ ФСИН России от 30.12.2005 № 258 «Об утверждении Инструкции об организации работы по социальному обеспечению сотрудников и их семей в уголовно-исполнительной системе» по своему содержанию устарел и требует переработки с учетом современного законодательства; в данном приказе необходимо закрепить исчерпывающий перечень документов, необходимых для назначения пенсии, а также перечень документов, необходимых для установления и контроля выплаты надбавки на иждивенцев; также требуется разграничение полномочий между пенсионными службами УИС и бухгалтериями территориальных органов УИС в части производства выплат пенсионерам УИС и членам их семей;
- предлагается устанавливать и выплачивать надбавку к пенсии на иждивенцев (п. б) ст. 17 Закона РФ от 12.02.1993 № 4468-1) вне зависимости от того, работает пенсионер или нет, либо
предусмотреть ее только для пенсионеров, являющихся инвалидами вне зависимости от их работы; также не урегулирован в должной мере вопрос выплаты данной надбавки в случаях обучения детей пенсионера в других городах или когда пенсионер находится в разводе, но платит алименты на ребенка;
- в постановлении Правительства РФ от 22.09.1993 № 941 нет однозначного закрепления порядка включения в выслугу лет для назначения пенсии периодов нахождения сотрудников в отпуске по уходу за ребенком в период прохождения службы (в календарном или льготном исчислении);
- не решен вопрос с льготным зачетом периодов службы в УИС в случае исполнения служебных обязанностей по должности на условиях неполного рабочего времени для беременных женщин, для сотрудников, имеющих детей в возрасте до 14 лет или осуществляющих уход за больным членом семьи в соответствии со ст. 63 Трудового кодекса РФ от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ТК РФ). Согласно ст. 93 ТК РФ работа на условиях неполного рабочего времени не влечет для работников каких-либо ограничений исчисления трудового стажа и других трудовых прав, в постановлении Правительства РФ от 22.09.1993 № 941 данный вопрос также не решен, т. е. фактически установлен льготный зачет в выслугу лет неоплачиваемых периодов фактического отсутствия сотрудников на службе;
- в некоторых территориальных органах ФСИН России возникают вопросы о правомерности зачета в выслугу лет для назначения пенсии вольнонаемной работы до зачисления на службу в УИС в учреждениях, исполняющих наказания, по совместительству, на неполную ставку (0,5, 0,25, 0,75 ставки) и на условиях неполного рабочего времени. Действующее трудовое и пенсионное законодательство предусматривает возможность зачета таких периодов в выслугу лет для назначения пенсии в полном объеме [2, с. 29]. Вместе с тем, как нам представляется,
такой подход законодателя представляется в определенной степени спорным;
- проблема применения районных коэффициентов к выплачиваемым пенсиям в случае, если пенсионер или член его семьи имеет регистрацию по месту жительства в регионе (районе), в котором установлен районный коэффициент, а фактически проживает и временно зарегистрирован по месту пребывания (или обучается в образовательной организации) в регионе (районе), в котором такой коэффициент не установлен, и наоборот, когда временно зарегистрирован и проживает в регионе (районе) с районным коэффициентом, а постоянно прописан в регионе (районе) без районного коэффициента (необходимо в абз. первом ст. 48 Закона РФ от 12.02.1993 № 4468-1 более четко раскрыть термин «проживающий»).
В рамках исследования нами также анализировалась информация о наличии судебной практики при разрешении споров по вопросам пенсионного обеспечения сотрудников и членов их семей. Всего, по сведениям 73 территориальных органов ФСИН России, в период с 2016 по 2018 г. в судах рассматривались 72 дела данной категории. Основными вопросами, разрешаемыми в судебном порядке, стали следующие:
- удержание излишне выплаченных сумм пенсии по случаю потери кормильца, а также сумм надбавки к пенсии на иждивенцев неработающим пенсионерам при несвоевременном сообщении получателем пенсии в пенсионный орган УИС о факте отчисления из образовательной организации;
- взыскание с получателей пенсии необоснованного обогащения и процентов за пользование чужими средствами в случае смерти пенсионера, за которого получалась пенсия по доверенности;
- удержание излишне выплаченных сумм районного коэффициента, установленного к пенсии, при несвоевременном сообщении получателем пенсии в пенсионный орган УИС о факте изменения места жительства (переезде в регион (район), в котором районный коэффициент не
установлен или установлен в меньшем размере);
- удержание излишне выплаченных сумм пенсии при несвоевременном сообщении получателем пенсии в пенсионный орган УИС о факте поступления на службу в правоохранительные органы;
- о восстановлении прав на пенсию с учетом периодов службы в Государственной пенитенциарной службе Украины.
Анализ судебной практики в исследуемой сфере также позволил выявить следующую проблему. Согласно действующему законодательству периоды прохождения службы в исправительных учреждениях, предназначенных для содержания осужденных с пожизненными сроками, включаются в выслугу лет для назначения пенсии за выслугу лет в льготном исчислении из расчета один месяц службы за два месяца (пп. в) п. 3 постановления Правительства РФ от 22.09.1993 № 941). Вместе с тем, прохождение службы в таких учреждениях на должностях медицинского персонала (имеет непосредственный контакт с пожизненно осужденными) права на такой льготный зачет не дает, поскольку медицинские части в настоящее время выведены из штатной структуры исправительных учреждений и являются филиалами самостоятельных юридических лиц УИС — медико-санитарных частей, имеющих свое собственное штатное расписание.
13. В ходе проведения исследования мы также попытались установить возможные правовые меры в рамках пенсионного законодательства, способные обеспечить стимулирование отсроченного выхода сотрудников УИС на пенсию за выслугу лет. В числе таких мер опрошенные нами респонденты назвали следующие:
- пересмотр размеров надбавки за выслугу лет в сторону их увеличения для сотрудников, имеющих значительный стаж службы (60,7 % респондентов). Например, в настоящее время размер доплаты за выслугу лет прокурорским работникам органов и учреждений прокура-
туры Российской Федерации при выслуге свыше 20 лет составляет 70 %;
- пересмотр в сторону увеличения предельного размера пенсии за выслугу лет, установленного ст. 14 Закона РФ от 12.02.1993 № 4468-1 (85 % от денежного довольствия для расчета пенсии), вплоть до полной отмены такого ограничения (49,3 % респондентов);
- введение понижающих или повышающих коэффициентов для сотрудников, имеющих общую выслугу для назначения пенсии менее или более 25 лет соответственно (7,9 % респондентов). Данная позиция поддерживается и рядом исследователей, по мнению которых, целесообразно не повышать срок службы для получения права на пенсию за выслугу лет, а внести изменения в правовые нормы, устанавливающие размеры пенсии в зависимости от срока службы. Изменения должны быть направлены в сторону существенного увеличения размера пенсии при продолжении службы после 20-летней выслуги, что, бесспорно, будет являться сильной мотивацией для дальнейшей службы [3, с. 18];
- установление (возврат) доплаты к денежному довольствию действующих сотрудников УИС, рассчитываемой пропорционально размеру пенсии за выслугу лет, которая могла бы быть им назначена (2 % респондентов). Данное предложение поддерживается многими исследователями, поскольку это могло бы существенно улучшить материальное положение сотрудников УИС, а значит, способствовало бы сохранению стабильности кадрового состава [6, с. 189]. Говоря об установлении единого подхода к пенсионному обеспечению различных категорий государственных служащих, следует отметить, что в настоящее время такую доплату получают прокурорские работники (приказ Генпрокуратуры России от 05.06.2013 № 236 «Об утверждении Положения о порядке установления и перерасчета ежемесячной надбавки работникам органов и учреждений прокуратуры, имеющим право на пенсию за выслугу лет»), в то время как сотрудники органов внутренних дел и
уголовно-исполнительной системы ее были лишены;
- установление минимального возраста для получения пенсии за выслугу лет (например, 45 лет) (2 % респондентов).
Таким образом, проведенное нами исследование организационно-правовых основ и практики пенсионного обеспечения лиц, проходивших службу в учреждениях и органах УИС, позволило выявить ряд проблем и сформулировать предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной деятельности, направленные на повышение уровня социальной и правовой защиты сотрудников Федеральной службы исполнения наказаний. В частности, предлагается следующее:
- установление единых подходов (или их сближение) к назначению пенсии государственным служащим с учетом специфики вида государственной службы;
- осуществление регламентации пенсионного обеспечения лиц, проходивших службу в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системе, на законодательном уровне в рамках специального закона, исключение дублирования правовых норм в иных законодательных актах;
- обеспечение большей дифференциации коэффициентов льготного зачета выслуги лет в зависимости от подразделения, в котором проходит службу сотрудник УИС, или в зависимости от замещаемой им должности;
- обеспечение правовой регламентации порядка включения в выслугу лет для назначения пенсии периодов нахождения сотрудников в отпуске по уходу за ребенком в период прохождения службы, а
также периодов службы в случае исполнения служебных обязанностей по должности на условиях неполного рабочего времени;
- законодательное установление льготного зачета выслуги лет из расчета один месяц службы за два месяца медицинскому персоналу исправительных учреждений, предназначенных для содержания осужденных с пожизненными сроками;
- установление пенсии как инвалидам вследствие военной травмы лицам, проходившим службу в исправительных учреждениях и ставшим инвалидами вследствие серьезных вирусных и инфекционных заболеваний;
- совершенствование правовых норм, регламентирующих применение районных коэффициентов к выплачиваемым пенсиям;
- отмена установленного в пенсионном законодательстве понижающего коэффициента к размеру денежного довольствия, учитываемого при исчислении пенсии;
- регламентация порядка оплаты расходов на проезд в санаторно-курортную организацию пенсионерам уголовно-исполнительной системы, а также расходов, связанных с их переездом к новому месту жительства;
- законодательное закрепление порядка взаимодействия пенсионных служб уголовно-исполнительной системы с органами записи актов гражданского состояния, учреждениями медико-социальной экспертизы, миграционными органами, кадровыми аппаратами других правоохранительных органов, органами Пенсионного фонда РФ.
1.
Литература
Антипьева, Н. В. Развитие законодательства о пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу по контракту // Вестник Омского университета. Серия: право. — 2009. — № 1 (18).
Бураков, Т. В. Актуальные вопросы исчисления выслуги лет для назначения пенсии // Ведомости уголовно-исполнительной системы. — 2016. — № 9.
3. Бялт, В. С., Трипутин, С. Н. Институт пенсионного обеспечения сотрудников органов внутренних дел: актуальные проблемы и пути решения // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. — 2014. — № 4 (64).
4. Завитова, С. В. Пенсионное обеспечение сотрудников уголовно-исполнительной системы России и Казахстана // Сетевой электронный научно-популярный журнал частного и публичного права «Ius Publicum et Privatum». — 2018. — № 1.
5. Мазина, Г. П. Современные проблемы пенсионного обеспечения сотрудников органов внутренних дел и членов их семей // Общественная безопасность, законность и правопорядок в III тысячелетии. — 2017. — № 3-2.
6. Михеенков, Е. Г. Правовые основы пенсионного обеспечения сотрудников пенитенциарной системы в Сибири в 1917-1919 гг. // Вестник Владимирского юридического института. — 2011. — № 4 (21).
7. Мухтарова, Е. А. Социальная защита сотрудников уголовно-исполнительной системы // Актуальные вопросы кадровой работы, социальной и правовой защиты сотрудников уголовно-исполнительной системы России : сборник материалов научно-практического семинара (г. Вологда, 17 апреля 2017 г.). — Вологда, 2017.
8. Попов, А. М., Михайликов, В. Л., Колесова, Т. С. Пенсионное обеспечение сотрудников органов внутренних дел // Известия Юго-Западного государственного университета. Серия История и право. — 2015. — № 3 (16).
9. Федотов, А. И., Хачатурян, А. А. Экономическая и социальная необходимость преобразования системы пенсионного обеспечения лиц, проходящих военную службу // Вестник Военного университета. — 2007. — № 5.
10. Чудакова, С. Н. Некоторые административно-правовые аспекты пенсионного обеспечения сотрудников, увольняемых из уголовно-исполнительной системы // Уголовно-исполнительная система России: проблемы и перспективы : мат. меж-дунар. науч. конф. (г. Самара, 25 апреля 2014 г.). — Самара, 2014.
11. Шайхатдинов, В. Ш., Дресвянкин, Д. С. Пенсионное обеспечение сотрудников правоохранительных органов как часть российской пенсионной системы // Известия Уральского государственного экономического университета. — 2006. — № 4 (1).
References
1. Antip'eva, N. V. Razvitie zakonodatel'stva o pensionnom obespechenii lits, prokho-divshikh voennuyu sluzhbu po kontraktu [Development of legislation on pensions for persons performing military service under contract] // Vestnik Omskogo universiteta. Seriya: pravo [Herald of Omsk university. Series: Law], 2009, no. 1 (18).
2. Burakov, T. V. Aktual'nye voprosy ischisleniya vyslugi let dlya naznacheniya pensii [Current issues of calculation of seniority for pension assignment] // Vedomosti ugolov-no-ispolnitel'noi sistemy [Records of the penal correction system], 2016, no. 9.
3. Byalt, V. S., Triputin, S. N. Institut pensionnogo obespecheniya sotrudnikov organov vnutrennikh del: aktual'nye problemy i puti resheniya [Institute of pensions for employees of internal affairs agencies: current problems and ways of solving] // Vestnik Sankt-Peterburgskogo universiteta MVD Rossii [Vestnik of the St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia], 2014, no. 4 (64).
4. Zavitova, S. V. Pensionnoe obespechenie sotrudnikov ugolovno-ispolnitel'noi sistemy Rossii i Kazakhstana [Pension support for employees of the penal correction system of Russia and Kazakhstan] // Setevoi elektronnyi nauchno-populyarnyi zhurnal chastnogo i publichnogo prava «Ius Publicum et Privatum» [Online Electronic Science-Popular Journal of Private and Public Law «Ius Publicum et Privatum»], 2018, no. 1.
5. Mazina, G. P. Sovremennye problemy pensionnogo obespecheniya sotrudnikov organov vnutrennikh del i chlenov ikh semei [Current pension problems for internal affairs officials and their families] // Obshchestvennaya bezopasnost', zakonnost' i pravoporyadok v
III tysyacheletii [Public security, the rule of law and the rule of law in the third millennium], 2017, no. 3-2.
6. Mikheenkov, E. G. Pravovye osnovy pensionnogo obespecheniya sotrudnikov penitentsi-arnoi sistemy v Sibiri v 1917-1919 gg. [Legal basis of pension provision of prison system employees in Siberia in 1917-1919] // Vestnik Vladimirskogo yuridicheskogo institute [Bulletin of Vladimir Law Institute], 2011, no. 4 (21).
7. Mukhtarova, E. A. Sotsial'naya zashchita sotrudnikov ugolovno-ispolnitel'noi sistemy [Social protection of prison officers] // Aktual'nye voprosy kadrovoi raboty, sotsial'noi i pravovoi za-shchity sotrudnikov ugolovno-ispolnitel'noi sistemy Rossii [Current issues of personnel work, social and legal services of employees of the Russian penal correction system]: sbornik materialov nauchno-prakticheskogo seminara (g. Vologda, 17 aprelya 2017 g.), Vologda, 2017.
8. Popov, A. M., Mikhailikov, V. L., Kolesova, T. S. Pensionnoe obespechenie sotrudnikov organov vnutrennikh del [Pension provision for employees of internal affairs agencies] // Izvestiya Yugo-Zapadnogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya Istoriya i pravo [Proceedings of South-West State University. Series History and Law], 2015, no. 3 (16).
9. Fedotov, A. I., Khachaturyan, A. A. Ekonomicheskaya i sotsial'naya neobkhodimost' preobrazovaniya sistemy pensionnogo obespecheniya lits, prokhodyashchikh voennuyu sluzhbu [Economic and social need to transform the pension system for military personnel] // Vestnik Voennogo universiteta [Bulletin of the Military university], 2007, no. 5.
10. Chudakova, S. N. Nekotorye administrativno-pravovye aspekty pensionnogo obespecheniya sotrudnikov, uvol'nyaemykh iz ugolovno-ispolnitel'noi sistemy [Some administrative and legal aspects of the pension coverage of staff members separated from the penal correction system] // Ugolovno-ispolnitel'naya sistema Rossii: problemy i perspektivy [Russia 's Penal Enforcement System: challenges and prospects] : mat. mezhdunar. nauch. konf. (g. Samara, 25 aprelya 2014 g.), Samara, 2014.
11. Shaikhatdinov, V. Sh., Dresvyankin, D. S. Pensionnoe obespechenie sotrudnikov pravookhranitel'nykh organov kak chast' rossiiskoi pensionnoi sistemy [Pension provision for law enforcement officials as part of the Russian pension system] // Izvestiya Ural'skogo gosudarstvennogo ekonomicheskogo universiteta [Journal of the Ural State University of Economics], 2006, no. 4 (1).
Сведения об авторе
Голодов Павел Васильевич: ФКОУ ВО Вологодский институт права и экономики ФСИН России (г. Вологда, Российская Федерация), профессор кафедры административно-правовых дисциплин, кандидат юридических наук, доцент. E-mail: [email protected]
Information about the author
Golodov Pavel Vasilyevich: Vologda Institute of Law and Economics of the Federal Penal Service of Russia (Vologda, Russia), professor of the Department of Administrative and Legal Disciplines, Ph.D. in Law, Associate Professor. E-mail: [email protected]
