CC BY
491
Пенсионная реформа
ПРОБЛЕМЫ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГРАЖДАН, ПРОХОДИВШИХ СЛУЖБУ В СИЛОВЫХ ВЕДОМСТВАХ
Правовые проблемы
В Счетной палате РФ проведен анализ вопросов пенсионного обеспечения граждан, получающих пенсии в соответствии с законом РФ от 12.02.1993 № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (далее — военные пенсионеры).
Проведенный анализ действующего законодательства, определяющего порядок назначения, исчисления и выплаты пенсий военным пенсионерам и приравненным к ним лицам, практики осуществления пенсионного обеспечения в социальных органах Минобороны России и МВД России, обращений и жалоб пенсионеров выявил наличие ряда проблем, связанных с правовым регулированием пенсионного обеспечения и социального обслуживания военных пенсионеров.
Значительная часть законодательных и иных нормативных актов, закрепляющих основные элементы системы пенсионного обеспечения военных пенсионеров, принята более 10 лет назад, в них вносились существенные изменения и дополнения. Кроме того, постоянно растет массив нормативных актов, устанавливающих различные доплаты, компенсации и т.д. военным пенсионерам, которые в некоторых случаях вступают в противоречие друг с другом.
Объемность и разноуровневый характер действующего законодательства (законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные акты) приводят, с одной стороны, к усложнению практического применения правовых норм органами пенсионного обеспечения, а с другой стороны, — к прямым нарушениям прав отдельных категорий пенсионеров, обусловленных
несовершенством и противоречивостью нормативной базы. В результате все большую роль в разрешении некоторых правовых проблем в данной области приобретают решения судов, которые при отсутствии должной и своевременной корректировки законодательства становятся прецедентными. При этом сама судебная практика неоднозначна — нередко суды по одному и тому же вопросу выносят различные решения.
Анализ показывает, что немаловажной причиной наличия большого числа противоречий в военно-пенсионном законодательстве, а также значительной роли судебных решений является отсутствие координирующего органа власти на федеральном уровне, в полномочия которого входили бы мониторинг правоприменительной практики, разработка и инициирование внесения своевременных корректировок в законодательство.
Следует отметить, что за время проведения мероприятия был принят ряд нормативных правовых актов, устраняющих некоторые проблемы в пенсионном обеспечении военных пенсионеров.
Так, Федеральным законом от 03.12.2007 № 319-ФЭ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» изменен порядок исчисления минимальных размеров пенсий за выслугу лет, по инвалидности и по случаю потери кормильца, увеличений и повышений пенсий, надбавок к пенсиям для соответствующих категорий пенсионеров.
Вместо «минимального размера пенсии по старости» (336 руб. 5 коп.), названное выше исчисление будет производиться исходя из «расчетного размера пенсии», который устанавливается в фиксированном размере, равном размеру базовой части трудовой пенсии по старости.
Кроме того, Федеральным законом устанавливаются:
• размеры увеличений пенсий за выслугу лет инвалидам вследствие военной травмы и участникам Великой Отечественной войны, ставшим инвалидами вследствие других причин, в размере второй пенсии по инвалидности, предусмотренной указанным категориям пенсионеров Федеральным законом от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»;
• размеры надбавок к пенсиям и повышений пенсий соответствующим категориям пенсионеров в процентном отношении к «расчетному размеру пенсии», исходя из существующего соотношения «минимального размера пенсии по старости» к «расчетному размеру пенсий»;
• минимальные размеры пенсий за выслугу лет, по инвалидности и по случаю потери кормильца в процентном отношении к «расчетному размеру пенсии», исходя из обеспечения их соответствия размерам пенсий, предусмотренных Федеральным законом от 15.12.2001 № 166-ФЗ для военнослужащих, проходивших военную службу по призыву, и членов их семей. Федеральным законом предусматривается
осуществление пересмотра минимальных размеров пенсий, надбавок к ним, повышений и увеличений пенсий одновременно с индексацией «расчетного размера пенсии».
Также данным законом родителям военнослужащих, погибших вследствие военной травмы, которые сами являются военными пенсионерами, предоставляется право на одновременное получение ими пенсии по случаю потери кормильца, устанавливаемой на условиях и в порядке, предусмотренными Законом № 4468-1.
Кроме данного Федерального закона также необходимо отметить Федеральный закон от 01.12.2007 № ЗИ-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти» (далее — Федеральный закон №311-Ф3), а также Указ Президента РФ от 18.10.2007 № 1373с «О некоторых мерах по обеспечению социальной защиты пенсионеров», которые будут более подробно рассмотрены в соответствующих разделах статьи.
Однако в полной мере имеющиеся противоречия и пробелы в законодательстве не устранены. При проведении анализа в основном рассматривались вопросы пенсионного обеспечения и не анализировались иные социальные гарантии и
льготы, предоставленные военным пенсионерам (санаторно-курортное лечение, ритуальные услуги и т. д.). Необходимое внимание уделялось данным вопросам только при обнаружении каких-либо существенных проблем.
Правовой массив, регламентирующий вопросы пенсионного обеспечения военных пенсионеров, можно разделить на 3 составные части.
1. Законы Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ, закрепляющие основные принципы, общий порядок осуществления пенсионного обеспечения данной категории граждан.
Основными нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы исчисления, назначения, перерасчета и выплаты пенсий военным пенсионерам, в этой группе являются:
• Федеральный закон от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»;
• закон Российской Федерации от 12.02.1993 № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (далее — Закон № 4468);
• постановление Совета Министров — Правительства РФ от 22.09.1993 № 941 «О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий, компенсаций и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семьям в Российской Федерации» (далее — постановление № 941).
2. Ведомственные нормативные правовые акты:
• приказ МВД России от 27.05.2005 № 418 «Об утверждении Инструкции об организации работы по пенсионному обеспечению в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации»;
• приказ ФСБ России от 01.05.2003 № 302 «Об организации пенсионного обеспечения в органах федеральной службы безопасности»;
• приказ Минюста России от 30.12.2005 № 258 «Об утверждении Инструкции об организации работы по социальному обеспечению сотруд-
ников и их семей в уголовно-исполнительной
системе».
В ФСКН России подобный нормативный акт не издан.
В Минобороны России порядок регулируется Методическими рекомендациями по организации работы по пенсионному обеспечению и социальному обслуживанию пенсионеров из числа лиц, уволенных с военной службы, и их семей, разработанными Главным управлением военного бюджета и финансирования Минобороны России для сотрудников министерства, непосредственно осуществляющих деятельность, связанную с осуществлением пенсионного обеспечения. Данный документ официально не опубликован и не носит нормативного характера.
В ФТС России действует Инструкция о порядке пенсионного обеспечения сотрудников таможенных органов Российской Федерации и членов их семей, утвержденная приказом ГТК России от 25.01.2001 № 85.
Порядок исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий работникам органов и учреждений Прокуратуры РФ и членам их семей определен в постановлении Правительства РФ от 12.08.1994 № 942.
3. Судебные решения, а именно: постановления и определения Конституционного Суда РФ и судов общей юрисдикции. Это обусловлено в основном неточностью формулировок норм как Закона № 4468-1, так и издаваемых подзаконных актов, допускающих неоднозначное толкование. Прежде всего следует обратить внимание на наиболее важные нормы Закона № 4468-1 (толкование которых вызывало и вызывает наибольшие споры), касающиеся исчисления денежного довольствия для назначения пенсий, а также вопросов индексации пенсий, надбавок и т.д.
Согласно ст. 43 Закона № 4468-1 (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона № ЗИ-ФЗ) для исчисления пенсии военным пенсионерам «учитываются в порядке, определяемом Правительством РФ, оклады по должности, воинскому или специальному званию (без учета повышения окладов за службу в отдаленных, высокогорных местностях и в других особых условиях) и процентная надбавка за выслугу лет, включая выплаты в связи с индексацией денежного довольствия. Для исчисления им пенсии в денежное довольствие включается также месячная стоимость соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим, ежемесячной денежной продовольственной компенсации, выплачиваемой лицам рядового и начальствующего состава».
В соответствии со ст. 49 Закона пенсии военным пенсионерам и членам их семей, а также надбавки к пенсиям, повышения и увеличения пенсий подлежали пересмотру:
а) при повышении стоимости жизни и оплаты труда в соответствии с законодательством Российской Федерации об индексации денежных доходов и сбережений населения;
б) при увеличении денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц, исходя из уровня увеличения учитываемого при исчислении пенсий денежного довольствия соответствующих категорий военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава одновременно с его увеличением;
в) при повышении установленного федеральным законом минимального размера пенсии по старости.
При одновременном возникновении двух оснований (по пп. «а» и «б») для пересмотра назначенных пенсий пересчет может быть произведен только по одному из них. Порядок пересмотра пенсий определяется Правительством РФ.
В настоящее время наиболее существенными необходимо признать 3 проблемы, непосредственно касающиеся толкования вышеуказанных норм и практики их применения.
1. Отсутствие в судебной практике единого подхода по вопросу перерасчета пенсий за период с 1 января 1995г. по 1 марта 1998г. в связи с фактическим повышением окладов по воинским должностям и званиям на 25 % на основании постановления Правительства Российской Федерации от 07.12.1994 № 1349 «О дополнительных мерах по усилению социальной защиты личного состава Вооруженных Сил Российской Федерации, внутренних войск и органов внутренних дел».
Данным постановлением министру обороны Российской Федерации было предоставлено право устанавливать военнослужащим (кроме солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву) и гражданскому персоналу Вооруженных Сил оклады по воинской должности (должностные оклады) с увеличением на 25 % за службу (работу) в Вооруженных Силах Российской Федерации, внутренних войсках и органах внутренних дел.
Приказом Минобороны России от 10.01.1995 № 20 «О дополнительных мерах по усилению социальной защиты личного состава Вооруженных Сил Российской Федерации», введенным в действие с 1 января 1995 г., военнослужащим, проходившим военную службу по контракту, выплата окладов по воинской должности была предусмотрена с
увеличением на 25 %. Однако это увеличение не учитывалось пенсионными органами при определении размера пенсии.
Судебные решения по данной проблеме носили противоречивый характер. До 2005 г. суды общей юрисдикции отказывали в удовлетворении исков пенсионеров, связанных с требованиями перерасчета военных пенсий за период с 1 января 1995 г. по 28 февраля 1998 г. Изменение правовой позиции судов произошло в 2005 г.
Решением Верховного Суда РФ от 17.06.2005 установлено, что фактическое повышение с 1 января 1995 г. денежного довольствия военнослужащих, состоящих на службе, имело место, что в силу п. «б» ст. 49 Закона № 4468-1 является основанием для увеличения размера пенсий. Иное, по мнению суда, противоречило бы равенству всех перед законом. В дальнейшем суды восприняли позицию Верховного Суда РФ и стали в массовом порядке выносить решения в пользу пенсионеров.
Так, Октябрьский районный суд Санкт-Петербурга, рассмотрев заявление прокурора города в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц — военных пенсионеров Санкт-Петербурга — об оспаривании бездействия Военного комиссариата г. Санкт-Петербурга, своим решением от 21.02.2007 обязал Военный комиссариат произвести соответствующий перерасчет пенсий.
Во исполнение данного решения был произведен перерасчет пенсий почти 55 000 военных пенсионеров. Сумма задолженности подлежала выплате с учетом ее индексации, исходя из роста потребительских цен за период с 1 января 1995 г. по 1 марта 2007 г. За данный период индекс потребительских цен вырос почти в 22 раза, а суммарные расходы средств федерального бюджета на данные выплаты военным пенсионерам Санкт-Петербурга составили около 1,1 млрдруб.
Согласно данным Минобороны России, по состоянию на 1 июля 2007 г. оплачено 300тыс. судебных решений на общую сумму более 5,0 млрд руб.
Указанная проблема характерна и для других министерств и ведомств.
Издан Указ Президента РФ от 18.10.2007 № 1373с «О некоторых мерах по обеспечению социальной защиты пенсионеров», закрепляющий обязанность Правительства РФ произвести в 2008 г. указанной категории лиц единовременную доплату к пенсиям, назначенным в соответствии с Законом № 4468-1, в связи с увеличением должностных окладов на 25 % на основании: • постановления Правительства РФ от 15.08.1994 № 961 «О предоставлении Главнокомандующему Пограничными войсками РФ права
установления дополнительных выплат военнослужащим и гражданскому персоналу Пограничных войск РФ» — за период с 1 октября 1994 г. по 31 декабря 1997 г.;
• постановления Правительства РФ от 07.12.1994 № 1349 «О дополнительных мерах по усилению социальной защиты личного состава Вооруженных Сил РФ, внутренних войск и органов внутреннихдел» — запериод с 1 января 1995 г. по 28 февраля 1998 г.
При этом, учитывая, что, согласно Указу, лица, получившие на основании судебных решений и (или) по другим основаниям данную доплату к пенсии, лишены права на ее получение, сохраняется проблема обеспечения единообразия в механизмах и размерах этой компенсации (доплаты).
2. Учет стоимости продовольственного пайка при исчислении пенсий. Статьей 43 Закона№ 4468-1 определено, что для исчисления пенсий военнослужащим и их семьям в денежное довольствие включается стоимость соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим, либо ежемесячная денежная продовольственная компенсация, выплачиваемая лицам рядового и начальствующего состава.
С 2000 г. пенсии военнослужащим исчисляются без учета стоимости продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим. Вместо стоимости указанного продовольственного пайка (2007 г. — 67,48 руб. в сутки) в состав денежного довольствия для исчисления пенсии включается денежная компенсация взамен продовольственного пайка (20 руб. в сутки), размер которой ежегодно определяется в федеральном законе о бюджете на очередной год, а с 2005 г. — устанавливается постановлением Правительства РФ.
Судебная и правоприменительная практика по данной проблеме также весьма противоречива, однако до настоящего времени большинство судов общей юрисдикции поддерживает позицию Правительства РФ и Минобороны России, заключающуюся в утверждении следующих тезисов:
• размер компенсации за продовольственный паек закреплен в законах о федеральном бюджете;
• в доход, получаемый военнослужащими, входит компенсация за продовольственный паек, а не его стоимость, поэтому исчисление пенсии военным пенсионерам с учетом стоимости продовольственного пайка приведет к возникновению неравенства между пенсионерами и военнослужащими.
В то же время Конституционным Судом РФ вынесен ряд определений, предполагающих воз-
можность пересмотра пенсий при увеличении стоимости продовольственного пайка.
Так, определением Конституционного Суда РФ от 14.12.2004 № 429-0 установлено, что положения федеральных законов о федеральном бюджете на 2000 — 2003 гг. не могут рассматриваться как препятствующие пересмотру пенсий военным пенсионерам на основании действующего пенсионного законодательства в связи с увеличением стоимости продовольственного пайка.
В определении Конституционного Суда РФ от
15.02.2005 № 57-0 отмечено, что установление федеральными законами о федеральном бюджете размеров денежной компенсации взамен продовольственного пайка не может рассматриваться как допускающее отказ от реализации действующих законодательных предписаний о пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу по контракту, и как блокирующее право этих лиц на пересмотр пенсий при увеличении стоимости соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим.
Однако правоприменительная практика органов исполнительной власти сложилась таким образом, что перерасчет стоимости пайка и выплата денежных средств происходят только на основании решений судов общей юрисдикции.
Определением Конституционного Суда РФ от
20.06.2006 установлено, что положения ст. 43 и 49 Закона № 4468-1 предполагают обязанность органов государственной власти определить стоимость продовольственного пайка в нормативном правовом акте, что до настоящего времени не сделано.
Учитывая, что компенсация за продовольственный паек определена в федеральных законах, фактически не применялась действующая норма п. 11 постановления Правительства РФ № 941, в которой закреплен исчерпывающий механизм расчета стоимости продовольственного пайка, предполагающий, что его месячную стоимость необходимо определять, исходя из суточной нормы довольствия, установленной соответственно по общевойсковому продовольственному пайку по ценам на продовольственные товары, существующим ко дню назначения или перерасчета пенсии. При этом для определения месячной стоимости продовольственного пайка его суточная стоимость умножается на 365, арезультатделится на 12.
Анализ нормативных правовых актов и судебной практики по рассматриваемому вопросу позволяет прийти к выводу, что основная проблема в данном случае заключается в противоречивости нормативной базы, когда одни правовые нормы принимаются без учета других и при отсутствии внятных обоснований таких решений.
Так, несмотря на установление в федеральных законах компенсации взамен продовольственного пайка, ее размер (20 руб.) ничем не обоснован; расчет данной суммы отсутствует; механизм индексации, в отличие от других составных частей денежного довольствия и, несмотря на прямые установления ст. 49 Закона № 4468-1 о случаях индексации, не предусмотрен; определение Конституционного Суда РФ в части необходимости определить стоимость продовольственного пайка в нормативном правовом акте не выполнено.
По данным Минобороны России, по состоянию на 1 июля 2007 г. по вопросу перерасчета пенсии в связи с увеличением стоимости продовольственного пайкас 1993 по 1999 г. оплачено 4130 судебных решений на общую сумму 69,8 млн руб.
1 декабря 2007 г. вступил в силу Федеральный закон № ЗИ-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти», которым понятия «месячная стоимость продовольственного пайка» и «ежемесячная денежная продовольственная компенсация» исключены из Закона № 4468-1, и их размер учтен в окладе военнослужащих. Это, однако, не устраняет наличия данной проблемы для целей пенсионного обеспечения граждан, вышедших на пенсию до вступления в силу данного Федерального закона.
3. Перерасчет пенсий в связи с увеличением с 1 января 2000г. стоимости денежной компенсации взамен продовольственного пайка до 20руб. (пенсии с учетом этого увеличения были перерассчитаны только с 1 декабря 2000 г. одновременно с увеличением должностных окладов).
В настоящее время практически во всех регионах данный вопрос решается в пользу пенсионеров. Вместе с тем соответствующие изменения и дополнения в нормативные правовые акты, которые позволили бы выплатить пенсионерам соответствующие средства, не приняты, что приводит к многочисленным обращениям граждан в суды и, соответственно, увеличению объема работы правового характера, которой вынуждены заниматься пенсионные органы; росту судебных издержек, выплачиваемых за счет средств федерального бюджета (оплата госпошлины и услуг адвокатов пенсионеров). По данным Минобороны России, по состоянию на 1 июля 2007 г. оплачено 5224 иска на общую сумму 32,5 млн руб.
Таким образом, пробелы в законодательстве, противоречивость его положений и отсутствие единого органа государственной власти, коорди-
нирующего данные вопросы, хотя бы в правовом плане, приводят к многочисленным исковым заявлениям пенсионеров, росту их недовольства и к значительным расходам средств федерального бюджета по судебным издержкам.
Только Минобороны России к настоящему времени по судебным решениям выплачено более 5,1 млрд руб., и эта сумма постоянно растет.
Данный вывод также подтверждается анализом иных норм действующего законодательства и правоприменительной практики, которые в меньшей степени затрагивались судебными решениями.
Выявленные в ходе мероприятия проблемы можно разделить на 2 категории:
1. Законодательные ограничения, нарушающие принцип социальной справедливости в отношении отдельных категорий пенсионеров:
• отсутствие в законодательстве прав на получение двух пенсий гражданами, награжденными знаком «Житель блокадного Ленинграда» (за выслугу лет и по инвалидности) и получающими пенсию в соответствии с Законом № 4468-1, хотя пенсионерам, получающим трудовую пенсию по старости, такое право предоставлено. Необходимо отметить, что законопроект, устраняющий названную проблему, разработан и в настоящее время проходит стадию согласования;
• проблематичность восстановления ранее назначенной пенсии в случае поступления военного пенсионера на правоохранительную и иную государственную службу и учета при осуществлении пенсионного обеспечения всей выслуги лет.
Согласно Закону № 4468-1 выплата пенсии приостанавливается в случае, если пенсионер вновь поступил на правоохранительную или иную государственную службу, однако в связи с отсутствием в законодательстве понятия «восстановление пенсии» при повторном выходе на пенсию она назначается вновь.
Данный вопрос рассматривался Конституционным Судом РФ в отношении службы в таможенных органах военных пенсионеров, которым пенсионные органы «силовых» структур отказывали в праве на получение ранее назначенной пенсии.
Конституционный Суд РФ в определении от 09.11.2004 № 320-0 указал, что повторное поступление на службу лиц, получающих пенсию за выслугу лет, и приобретение ими вновь статуса военнослужащего (сотрудника правоохранительных органов) не может и не должно иметь своим результатом снижение размера пенсионного обеспечения за выслугу лет по сравнению с тем, который они имели
бы, продолжая находиться на пенсии. Поэтому при увольнении со службы в таможенных органах такие лица вправе выбирать наиболее предпочтительный для них вариант—либо оформить пенсию за выслугу лет, полагающуюся им как сотрудникам таможенных органов, либо получать ранее назначенную им пенсию за выслугу лет. В то же время данная позиция суда не решает проблемы полностью, так как в случае выбора пенсионером возможности получения ранее назначенной пенсии выслуга лет, выработанная на втором и последующих местах службы, учтена не будет.
2. Нормативная неурегулированность вопросов организации взаимодействия пенсионных органов с органами государственной власти и иными организациями:
• отсутствие пенсионных органов силовых министерств и ведомств в перечне организаций, которым руководитель органа записи актов гражданского состояния сообщает сведения о государственной регистрации смерти в течение 10 дней после ее регистрации, приводитквозникновению случаев, когда родственники умерших пенсионеров продолжали получать их пенсии по доверенности;
• отсутствие в действующем законодательстве нормы, закрепляющей право пенсионных органов на доступ к конфиденциальной информации налоговых органов, делаеттрудно-выполнимой задачу по установлению фактов выполнения пенсионерами условия о неполучении им доходов от трудовой и иной деятельности, что необходимо для осуществления выплаты надбавок на иждивенцев, надбавок на лиц, осуществляющих уход за детьми до 14 лет и получающих пенсию по случаю потери кормильца, а также получения дополнительного ежемесячного материального обеспечения;
• отсутствие нормативно определенного механизма взаимоотношений пенсионных органов министерств и ведомств и ПФР делает возможным возникновение случаев получения гражданином нескольких пенсий;
• отсутствие в законодательстве обязанности военных пенсионеров сообщать в пенсионные органы обо всех обстоятельствах, влияющих на условия его пенсионного обеспечения, например, о поступлении на военную или правоохранительную службу, об отчислении из учебного заведения детей, получающих пенсию по случаю потери кормильца, приводит к возникновению случаев переплат пенсий в связи с несвоевременным получением соответствующей информации. Представляется целесообразным предусмотреть в Законе № 4468-1 такую обязанность пенсио-
неров по аналогии с обязанностью, установленной в ст. 15 Федерального закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации».
Кроме вышеназванных проблем правового регулирования в ходе мероприятия были выявлены и некоторые другие вопросы, требующие законодательного решения.
1. Принятые в рамках проведения пенсионной реформы федеральные законы «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» установили иные условия и порядок назначения и пересмотра пенсий, в результате которых размер трудовой пенсии зависит не от продолжительности трудового стажа, а от объемов пенсионных накоплений, т. е. от продолжительности трудовой деятельности, в течение которой уплачивались страховые взносы в ПФР.
В результате бывшие военнослужащие, прослужившие менее 20 лет и уволенные со службы без права на пенсию в соответствии с Законом № 4468-1, при выходе на трудовую пенсию по старости окажутся в худшем положении, чем гражданские пенсионеры, так как размер пенсионного капитала бывшего военнослужащего будет значительно ниже вследствие неуплаты за них страховых взносов за период службы. В настоящее время уплата страховых взносов за военнослужащих не производится, в связи с чем представляется целесообразным поставить вопрос о необходимости осуществления такой уплаты государством.
2. Указом Президента РФ от 18.02.2005 № 176 военным пенсионерам была установлена ежемесячная доплата к пенсии в размере 240 руб., выплата которой в тот момент была обусловлена необходимостью синхронного увеличения пенсий в связи с повышением размера базовой части трудовой пенсии с 660 до 900 руб. Однако в настоящее время данная доплата теряет свои социальные функции, так как с момента введения она не индексировалась в связи с отсутствием механизма такой индексации. Кроме того, статус этой доплаты не определен, в состав пенсии она не входит, а Законом № 4468-1 вообще не предусмотрен такой вид дополнения к пенсии как «доплата». В Законе упоминаются только надбавки, повышения и увеличения пенсий.
Оценка пенсионного обеспечения военных пенсионеров по сравнению с другими категориями граждан
Общая численность военных пенсионеров и приравненных к ним лиц, согласно данным,
предоставленным в ходе проведения мероприятия министерствами и ведомствами (без учета численности пенсионеров ФСБ России) по запросам Счетной палаты Российской Федерации, на протяжении анализируемого периода постоянно росла. Так, в 2002 г. общее количество пенсионеров составляло 1 780 116, в 2004г. - 1 879 102, а в 2006 г. - 1 915 076, или на 7,6 % больше, чем в 2002 г. Таким образом, хотя размеры средних пенсий за выслугу лет и по инвалидности на протяжении всего исследуемого периода выросли, направления изменения этого показателя по сравнению с покупательной способностью (ПС) средней заработной платы в стране были противоположными. Если покупательная способность средней зарплаты постоянно (кроме 2006 г.) росла достаточно высокими темпами, то ПС указанных видов пенсий с 2003 г. снижалась.
Покупательная способность пенсии по случаю потери кормильца в Минобороны России и МВД России фактически не обеспечивала уровня физиологического выживания и при этом имела общую тенденцию к снижению.
Показательным представляется сравнение темпов роста средних размеров пенсий военных и гражданскихпенсионеров, обслуживаемых ПФР.
Основной тенденцией, как показывает проведенный анализ, начиная с 2003 г. является отставание темпов роста пенсий военных пенсионеров от темпов роста среднего размера пенсий гражданских пенсионеров.
Так, с 2003 г. пенсии гражданскихпенсионеров выросли в 1,7 раза, в то время как пенсии военных пенсионеров ФТС России — в 1,2 раза, Минобороны России и МВД России — в 1,3 раза, ФСИН России — в 1,45 раза. Только размеры пенсий, выплачиваемых Генпрокуратурой России, росли в указанный период быстрее, чем средние размеры пенсий гражданских пенсионеров (более чем в 3 раза). Соответственно с 2003 г. наблюдается неуклонное снижение соотношения средних размеров пенсий военных пенсионеров и среднего размера пенсии пенсионеров ПФР1, за исключением пенсий, выплачиваемых Генпрокуратурой России. Так, в 2003 г. данный показатель составлял для пенсий Минобороны России — 212,9%, а к 2006г. его значение существенно снизилось и составило 189,7%.
Аналогичное снижение наблюдалось и в других министерствах и ведомствах. В МВД России данное соотношение снизилось с 204,6 до 158,6%, в
1 Использовались показатели средних размеров пенсий в среднем за год.
ФСИН России - с 205,1 до 176,4 %, в ФТС России -с 247,6 до 177,6%, в ФСКН России (с 2004г.) - с 257,7 до 202,9%.
Необходимо отметить, что выявленная тенденция, как показывают социологические опросы, проводимые в ходе подготовки докладов о результатах мониторинга социально-экономического и правового положения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, вызывает озабоченность бывших кадровых военных. Сближение размеров пенсий гражданских и военных пенсионеров, по их мнению, «нивелирует специфическое социальное отличие военнослужащих, исторически отмечаемое государством как особый статус и общественное положение действующих и уволенных в запас (отставку) защитников Отечества».
Представляет интерес также соотношение и темпы роста военных пенсий за выслугу лет и пенсий государственных служащих, выплачиваемых ПФР.
Как показывает проведенный анализ, средний размер пенсии госслужащих в 2002 г. превышал средние размеры военной пенсии за выслугу лет, выплачиваемой всеми министерствами и ведомствами, за исключением Генпрокуратуры России. Так, средний размер пенсии за выслугу лет в Минобороны России в 2002г. составлял около 70% средней пенсии государственных служащих, а в МВД России — чуть более 72 % от указанной величины. В 2006 г. ситуация изменилась — во всех силовых структурах средний размер пенсии за выслугу лет либо был равен (МВД России), либо превышал средний размер пенсии госслужащих2. Так, в ФСИН России он составлял 106,0% от средней величины пенсии госслужащего, в ФТС России — 107,8%, в Минобороны России — 110,0%, в ФСКН России — 121,9 %, в Генпрокуратуре России — 386,8 %.
В то же время, начиная с 2003 г., темпы роста средних размеров военных пенсий в Минобороны России, МВД России и ФТС России несколько отставали от темпов роста среднего размера пенсии государственных служащих. Так, в этот период средняя пенсия госслужащего выросла в 1,34 раза, тогда как пенсии за выслугу лет в ФТС России — только в 1,21 раза, в Минобороны России и МВД России — в1,3 раза.
Таким образом, благосостояние гражданских пенсионеров, в том числе и пенсионеров — государственных служащих, начиная с 2003 г. растет
2 При расчетах использовались показатели ПФР о размерах указанного вида пенсий на конец года.
более высокими темпами, чем благосостояние военных пенсионеров.
Организация деятельности силовых ведомств
по осуществлению пенсионного обеспечения
В ходе мероприятия на основании действующих нормативных правовых актов, а также информации, предоставленной в соответствии с запросами Счетной палаты Российской Федерации министерствами и ведомствами, были проанализированы существующие системы организации деятельности по пенсионному обеспечению военных пенсионеров и приравненных к ним лиц.
Министерство обороны Российской Федерации. Полномочия Минобороны России по организации пенсионного обеспечения военных пенсионеров установлены положением о нем, утвержденным Указом Президента РФ от 16.08.2004 № 1082. Реализация указанных полномочий осуществляется через систему органов, в которую входят: службы Минобороны России; центральные органы военного управления, не входящие в службы; иные подразделения.
Организационной основой системы органов военного управления Минобороны России по социальной защите военных пенсионеров является Служба экономики и финансов Минобороны России, среди основных задач которой в соответствии с приказом министра обороны от 05.01.2005 № 10 — организация пенсионного обеспечения военных пенсионеров, координация деятельности органов военного управления Вооруженных Сил по финансовому обеспечению социальной защиты военных пенсионеров, а также предоставление социальных гарантий и компенсаций.
Центральным органом военного управления Службы является Главное финансово-экономическое управление (далее — ГлавФЭУ), предназначенное для финансово-экономического обеспечения Вооруженных Сил. К основным функциям ГлавФЭУ относятся: финансирование расходов по выплате пенсий, пособий и компенсаций военным пенсионерам; обеспечение социальной защиты военных пенсионеров, ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий и семей погибших военнослужащих Вооруженных Сил, лиц, пострадавших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, ветеранов подразделений особого риска и граждан, пострадавших в других радиационных катастрофах; организация деятельности органов социального обеспечения Вооруженных Сил по исчислению выслуги лет военнослужащим, подлежащим увольнению с военной службы.
В составе ГлавФЭУ функционирует Управление социального обеспечения, которое организует социальное обеспечение лиц, проходивших военную службу, и членов их семей, ведет их учет и осуществляет работу по предоставлению им мер социальной поддержки.
Финансово-экономические управления военных округов, в свою очередь, образуют еще один элемент и уровень органов военного управления, участвующий в реализации социальной защиты военных пенсионеров, и осуществляют, в частности, функции по организации, руководству и контролю за работой военных комиссариатов по социальному обеспечению военнослужащих и членов их семей (через отделы социального обеспечения военных округов).
Ключевым звеном в системе органов военного управления, непосредственно реализующим функцию пенсионного обеспечения военных пенсионеров, являются военные комиссариаты. Они в анализируемом периоде осуществляли свою деятельность на основании Положения о военных комиссариатах, утвержденного Указом Президента РФ от 15.10.1999 № 1372 «Об утверждении положения о военных комиссариатах».
Основными задачами военных комиссариатов в сфере пенсионного обеспечения являются организация работы по пенсионному обеспечению и социальному обслуживанию военных пенсионеров, назначение им пенсий, пособий и компенсаций и осуществление контроля за правильностью и своевременностью их выплаты; ведение персонального учета пенсионеров Минобороны России, проживающих на территории, обслуживаемой военным комиссариатом, и ряд других. Указанные функции выполняют центры (отделы) социального обеспечения, являющиеся структурными подразделениями военных комиссариатов субъектов РФ.
В структуру органов Минобороны России по организации пенсионного обеспечения военных пенсионеров входят отделы социального обеспечения при посольствах (консульских отделах посольств) Российской Федерации в государствах Балтии.
С 2005 г. на органы социального обеспечения Минобороны России (без увеличения штатной численности) были возложены новые дополнительные задачи в части правового и организационного обеспечения по вопросам:
• возмещения налога на имущество физических лиц и земельного налога;
• оплаты расходов за наем (поднаем) жилья;
• возмещения расходов на проезд военных пенсионеров к месту стационарного или санаторно-курортного лечения и обратно;
• выплаты пособия на проведение летнего оздоровительного отдыха детям школьного возраста военнослужащих, погибших (умерших), пропавших без вести, ставших инвалидами в связи с выполнением задач в зоне вооруженного конфликта;
• оплаты стоимости путевок детям военных пенсионеров школьного возраста;
• выплаты дополнительного ежемесячного материального обеспечения некоторым категориям граждан Российской Федерации в связи с 60-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 — 1945 гг., а также гражданам Российской Федерации, признанным в установленном порядке инвалидами вследствие военной травмы;
• ежемесячной денежной выплаты ветеранам. По данным Минобороны России, в органах
социального обеспечения по состоянию на 1 января 2007 г. проходили военную службу (работали) 355 военнослужащих и 5 114 лиц гражданского персонала.
В связи с новыми задачами, связанными с переходом Вооруженных Сил на контрактный способ комплектования, Минобороны России в настоящее время осуществляет оптимизацию структуры органов военного управления, в том числе и пенсионных органов.
Выплата пенсий военным пенсионерам осуществляется через учреждения Сбербанка России на основании соглашений, заключенных Минфином России и Минобороны России с указанным банком.
Сбербанк России по условиям соглашений обязан не позднее следующего рабочего дня после поступления на его корреспондентский счет средств федерального бюджета, предназначенных для пенсионных выплат получателям, перечислить необходимые суммы на счета территориальных банков Сбербанка России в соответствии с заявками этих банков в пределах сумм, указанных в платежных поручениях. Территориальные банки Сбербанка России перечисляют отделениям Сбербанка России полученные средства не позднее следующего рабочего дня после их поступления. Отделения Сбербанка России зачисляют эти средства на счета получателей, а также обеспечивают оформление переводов указанных денежных средств получателям через организации связи на основании документов, оформленных пенсионными органами.
Для обеспечения автоматизированного учета по вопросам пенсионного обеспечения и социального обслуживания лиц, уволенных с военной
службы, в Минобороны России создана база данных централизованного учета пенсионеров, которая ежеквартально обновляется. В состав этой базы входит информация: действующие пенсионные дела; Ф. И. О. получателей пенсий; иждивенцы (члены семьи); произведенные выплаты (пособия, компенсации и прочее); прекращенные пенсионные дела и т. д.
Следует отметить, что порядок ведения и использования указанной базы данных, механизм внесения в нее изменений, дополнений и уточнений на момент проведения настоящего мероприятия нормативными документами Минобороны России не установлены. Данная база как программный продукт и объект интеллектуальной собственности на балансе органов Минобороны России не отражена.
Порядок организации работы по осуществлению пенсионного обеспечения военных пенсионеров в Минобороны России регулируется Методическими рекомендациями по организации работы по пенсионному обеспечению и социальному обслуживанию пенсионеров из числа лиц, уволенных с военной службы, и их семей, разработанными Главным управлением военного бюджета и финансирования Минобороны России для сотрудников Министерства, непосредственно осуществляющих деятельность, связанную с осуществлением пенсионного обеспечения. Данный документ официально не опубликован и не носит нормативного характера.
Министерство внутренних дел Российской Федерации. В целях урегулирования в системе МВД России деятельности по пенсионному обеспечению уволенных со службы военнослужащих внутренних войск МВД России, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации и членов их семей приказом МВД России от 27.05.2005 № 418 утверждена Инструкция об организации работы по пенсионному обеспечению в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее — Инструкция).
Инструкция определяет порядок организации работы по пенсионному обеспечению военнослужащих, уволенных из внутренних войск и военизированной пожарной охраны МВД России, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы МЧС России, федеральных органов налоговой полиции и членов их семей. Кроме того, в Инструкции отражены вопросы назначения и выплаты пособий, компенсаций, а также прекращение их выплаты; вопросы перерасчета пенсии, оказания пенсионерам материальной помощи, контроля за правильностью
назначения и выплаты пенсий, пособий и компенсаций; вопросы учета пенсионеров, хранения и пересылки пенсионныхдел и отчетности.
Общее методическое руководство пенсионной работой в системе МВД России, контроль за ее организацией и нормативное правовое обеспечение пенсионных органов МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации осуществляет Финансово-экономический департамент МВД России.
В соответствии с приказами МВД России от 20.11.2002 № 1120-дсп и от 24.05.2003 № 349 на базе пенсионных подразделений созданы центры пенсионного обслуживания, которые находятся в оперативном подчинении финансовых управлений (отделов) МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ. По состоянию на 1 января 2007 г. в указанных центрах проходят службу и работают 1094 человека.
Работало пенсионному обеспечению включает в себя своевременное назначение и перерасчет пенсий, пособий и компенсаций, организацию их выплаты; ведение персонального учета пенсионеров, пенсионныхдел и другие функции. Приказом МВД России от 09.12.1995 № 469 утверждена расчетная норма обслуживания на одного сотрудника, которая должна составлять 450 пенсионных дел. Фактически в ряде пенсионных подразделений этот показатель доходит до 1000 дел. Это связано с увеличением общего количества пенсионеров, а также с отсутствием целевого выделения штатной численности для выравнивания нагрузок.
Для автоматизации пенсионного обслуживания военных пенсионеров используется сетевая версия автоматизированной информационной системы «Ветеран». В базе данных содержится полная информация о пенсионерах: анкетные данные, сведения о службе в органах внутренних дел, необходимые для назначения пенсии, участие в боевых действиях, категория в соответствии с Законом «О ветеранах», инвалидность, награды, сведения об иждивенцах, денежные реквизиты, сведения о произведенных выплатах за различные периоды, реквизиты Сбербанка России, данные о получателях пенсии по случаю потери кормильца.
Централизованная база данных по всей системе пенсионных органов МВД России отсутствует. В каждом регионе разрабатываются и используются свои базы данных, которые не отражаются на балансе органов МВД России как программный продукт и объект интеллектуальной собственности.
Порядок финансирования и выплаты пенсий, пособий и компенсаций военным пенсионерам урегулирован Соглашением между МВД России и Сбербанком России от23 декабря 2004г., которое ежегодно пролонгируется.
Федеральная служба безопасности Российской Федерации. Приказом ФСБ России от 01.05.2003 № 302 утвержден Порядок организации пенсионного обеспечения в органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации.
Пенсионное обеспечение военных пенсионеров, проживающих на территории Российской Федерации, в зависимости от ведомственной принадлежности и последнего места военной службы осуществляется ФСБ России в отношении военнослужащих, уволенных из Федеральной службы безопасности (контрразведки), внешней разведки, Федеральной пограничной службы и органов пограничной службы РФ, федеральных органов правительственной связи и информации, Главного управления охраны Российской Федерации (ФСО России), Службы безопасности Президента РФ, Службы специальных объектов при Президенте РФ. Общее руководство пенсионной работой в органах безопасности и контроль за организацией пенсионного обеспечения осуществляет Финансово-экономическое управление Департамента обеспечения деятельности ФСБ России (далее — ФЭУДОД ФСБ России). Пенсии назначаются:
• ФЭУ ДОД ФСБ России — лицам, уволенным с военной службы, имеющим воинские звания высших офицеров, и лицам, уволенным с военной службы (независимо от имеющихся воинских званий), удостоенным звания Героя Российской Федерации, Героя Советского Союза или Героя Социалистического Труда;
• территориальными органами безопасности — иным лицам. Кроме того, ими назначаются также пособия и другие выплаты. Контроль за правильностью назначения,
перерасчета и выплаты пенсий пенсионными подразделениями осуществляется ФЭУДОД ФСБ России. Его пенсионный отдел выполняет также проверку назначенных пенсий в процессе выездов в территориальные органы безопасности. Последние осуществляют контроль за выплатой пенсий, проверяя выписки из лицевых счетов пенсионеров и извещения к поручениям на единовременные выплаты, поступающие из учреждений Сбербанка России.
Учет пенсионеров в территориальных органах безопасности ведется на карточках персонального (алфавитного) учета (далее — карточки). Карточка заполняется при назначении пенсии на каждого пенсионера или члена семьи, получающего пенсию по случаю потери кормильца.
Также следует отметить, что в отличие от остальных министерств и ведомств, осуществляющих
пенсионное обеспечение военных пенсионеров, ФСБ России самостоятельно выплачивает пенсионерам ежемесячную денежную выплату, тогда как в отношении остальных пенсионеров данную функцию выполняет ПФР.
Федеральная служба исполнения наказаний. Приказом Минюста России от 30.12.2005 № 258 утверждена Инструкция об организации работы по социальному обеспечению сотрудников и их семей в уголовно-исполнительной системе.
Пенсионными органами ФСИН России являются штатные пенсионные подразделения в центральном аппарате и территориальных органах ФСИН России либо финансовые (экономические) подразделения территориальных органов ФСИН России, имеющие в своем штате сотрудников по пенсионной работе.
Финансово-экономическое управление ФСИН России осуществляет общее методическое руководство работой по социальному обеспечению в УИС и контроль за ее организацией.
Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков. В соответствии с Указом Президента РФ от 28.07.2004 № 976 «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков» ФСКН России организует и осуществляет деятельность в области пенсионного обеспечения лиц, проходивших службу в органах наркоконтроля, и членов их семей в порядке и по нормам, которые установлены Законом № 4468-1.
Нормативный правовой акт, регулирующий вопросы организации пенсионного обеспечения, в ФСКН России отсутствует.
Федеральная таможенная служба. ФТС России осуществляет деятельность по пенсионному обеспечению бывших сотрудников таможенных органов на основании ст. 50 Федерального закона от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации».
Приказом ГТК России от 20.07.1998 № 497 в структуре ГТК России была создана пенсионная служба. В настоящее время указанная службадейс-твует на основании Положения о ней, утвержденного приказом ФТС России от 05.10.2005 № 924. Согласно данному Положению пенсионная служба ФТС России состоит из пенсионной службы Главного финансово-экономического управления ФТС России (пенсионная служба ГФЭУ) и отделов (отделений) пенсионного обеспечения финансово-бухгалтерских служб региональных таможенных управлений (далее — отдел (отделение) пенсионного обеспечения).
Работа по осуществлению пенсионного обеспечения бывших сотрудников таможенных орга-
нов проводится в ФТС России в соответствии с Инструкцией о порядке пенсионного обеспечения сотрудников таможенных органов Российской Федерации и членов их семей, утвержденной приказом ГТК России от 25.01.2001 № 85.
Генеральная прокуратура Российской Федерации. Пенсионное обеспечение работников прокуратуры осуществляется на основании закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) и постановления Правительства РФ от 12.08.1994 № 942 «О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации и их семьям».
По информации, предоставленной Генпрокуратурой России, в зависимости от количества пенсионеров в прокуратурах, пенсионное обеспечение осуществляется отделами пенсионного обеспечения, старшими помощниками и помощниками прокуроров субъектов Российской Федерации, прокурорами отделов кадров и работниками финансовых подразделений.
В системе органов военной прокуратуры подразделения, осуществляющие пенсионное обеспечение, отсутствуют, поскольку пенсии работникам военной прокуратуры, как и всем военнослужащим, выплачиваются центрами социального обеспечения военных комиссариатов.
В соответствии с вышеуказанным постановлением Правительства РФ приказом Генпрокуратуры России от 06.12.2002 № 72 утверждено Положение о комиссии Генеральной прокуратуры РФ по разрешению спорных вопросов пенсионного обеспечения.
Основными задачами данной комиссии являются: рассмотрение спорных вопросов, возникающих в процессе применения нормативных правовых актов об исчислении выслуги лет и назначении пенсий работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации и их семьям, и формирование единой практики применения законодательства о пенсионном обеспечении прокуроров и следователей и их семей пенсионными службами прокуратур субъектов РФ.
В ответе Генпрокуратуры России на запрос Счетной палаты РФ в части имеющихся проблем в области осуществления пенсионного обеспечения отмечается, что на протяжении длительного периода не удается решить вопрос об освидетельствовании прокурорских работников в военно-врачебных комиссиях в целях определения возможности назначения пенсий по инвалидности в связи с их отсутствием в перечне категорий граждан, медицинское освидетельствование которых возлагается
на указанные комиссии, закрепленном в Положении о военно-врачебной экспертизе, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от25.02.2003 № 123.
Таким образом, проведенный анализ организации деятельности Минобороны России, МВД России, ФСБ России, ФСИН России, ФСКН России, ФТС России и Генпрокуратуры России по осуществлению пенсионного обеспечения военных пенсионеров выявил отсутствие единообразия в системе построения пенсионных органов и нормативном регулировании этих вопросов. Так, в Минобороны России система пенсионных органов доходит до районного (городского) звена, тогда как в МВД России центры пенсионного обслуживания существуют только на уровне субъектов РФ.
Нормативное регулирование внутренней организации деятельности различных пенсионных органов также существенно отличается. Так, если в МВД России, ФСИН России, ФСБ России и ФТС России изданы подробные ведомственные нормативные документы, регламентирующие порядок осуществления данной работы, которые официально опубликованы и доступны для пенсионеров, то в Минобороны России данные вопросы регулируются Методическими рекомендациями, не носящими нормативного характера, а в ФСКН России подобный документ вообще отсутствует. Не имеется соответствующего документа и в Генпрокуратуре России, однако большинство вопросов, связанныхс пенсионным обеспечением прокурорских работников, отражено в Законе о прокуратуре и постановлении Правительства РФ от 12.08.1994 № 942.
Выводы
1. В результате проведенного анализа выявлены следующие основные тенденции, характеризующие уровень и динамику пенсионного обеспечения военных пенсионеров и приравненных к ним лиц в 2002 — 2006 гг.
1.1. Общая численность военных пенсионеров и приравненных к ним лиц на протяжении анализируемого периода постоянно росла. В 2002г. общее количество пенсионеров составляло 1 780 116, а в 2006г. - 1 915 076, или на 7,6% больше. Наибольшую долю в общей численности военных пенсионеров (около 60 %) составляют пенсионеры Минобороны России. Из общего количества пенсионеров основную часть (около 80 %) составляют получатели пенсий за выслугу лет, и их удельный вес постоянно растет.
1.2. Общие объемы средств, затраченных на выплату пенсий военным пенсионерам, в рассмат-
риваемом периоде существенно выросли. Так, если в 2002 г. на указанные цели было израсходовано 53 487,1 млн руб., то в 2006г. - 125 803 млн руб., или почти в2,3 раза больше.
1.3. В ходе мероприятия выявлен ряд негативных тенденций, характеризующих уровень пенсионного обеспечения военных пенсионеров и свидетельствующих об относительном ухудшении их материального положения:
• начиная с 2002 г. соотношение средних размеров военных пенсий и среднемесячной номинальной начисленной заработной платы по стране во всех рассматриваемых ведомствах, кроме Генпрокуратуры России, имеет тенденцию к снижению;
• покупательная способность средней зарплаты постоянно (кроме 2006 г.) росла достаточно высокими темпами, а покупательная способность военных пенсий с 2003 г. снижалась;
• начиная с 2003 года, темпы роста пенсий военных пенсионеров отстают от темпов роста пенсий гражданских пенсионеров;
• постоянно уменьшается доля пенсионнооб-разующих компонентов в полном денежном довольствии основных категорий военнослужащих, и соответственно, снижается соотношение средних размеров всех видов военных пенсий с величиной полного денежного довольствия военнослужащих.
1.4. Средние размеры пенсий в анализируемом периоде значительно выросли. Наибольших темпов роста достигли пенсии, выплачиваемые Генпрокуратурой России, которые выросли с 2002г. вЗ,2 раза. Пенсии, выплачиваемые Минобороны России, увеличились почти в 2,4 раза, ФТС России — в 2,3 раза, МВД России — в2,1 раза.
Размеры пенсий, выплачиваемые большинством силовых министерств и ведомств, как средние, так и по видам, к 2006г. составляли 4 500 — 5 000 руб., в то время как пенсии бывших сотрудников органов прокуратуры более чем в 3 раза выше. Это связано с иной структурой денежного содержания работников прокуратуры, оклады которых определяются в процентном отношении от оклада первого заместителя Генерального прокурора РФ и составляют более значимую часть в объеме денежного содержания по сравнению с иными силовыми ведомствами. При этом данная пропорция сохранялась на протяжении всего рассматриваемого периода, и разрыв между размерами пенсий даже увеличивался.
Таким образом, несмотря на то, что условия службы военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, важность выполняемых
ими задач по обеспечению обороноспособности и безопасности государства и охране правопорядка в стране в период прохождения службы практически одинаковы, размеры их пенсий значительно отличаются.
1.5. Средние размеры пенсий во всех министерствах и ведомствах в течение рассматриваемого периода существенно превышали величину прожиточного минимума пенсионера в Российской Федерации. Темпы роста средних размеров военных пенсий также опережали темпы роста прожиточного минимума пенсионеров. В то же время к 2006 г. средние размеры пенсий по случаю потери кормильца в Минобороны России, МВД России и ФСИН России не достигли величины прожиточного минимума.
Учитывая позицию Конституционного Суда РФ об обязанности государства обеспечить размер пенсии не ниже прожиточного минимума, следует отметить, что, в основном, в отношении пенсионеров, получающих пенсии по случаю потери кормильца, в Минобороны России, МВД России и ФСИН России данная обязанность не выполняется. Численность получателей пенсии по случаю потери кормильца в 2006 г. составляла около 250 тыс.
1.6. В большинстве субъектов РФ приняты нормативные правовые акты, устанавливающие дополнительные меры социальной поддержки военных пенсионеров, предоставляемые за счет региональных бюджетов, которые в некоторых случаях приобретают существенное социальное значение. Так, в Санкт-Петербурге установлена ежемесячная доплата к пенсии по случаю потери кормильца членам семьи лиц, умерших (погибших) вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей), в результате чего в 2007 г. размер этой пенсии с учетом доплаты будет превышать величину прожиточного минимума пенсионера в регионе.
2. Проведенный анализ выявил наличие ряда проблем, связанных с правовым регулированием пенсионного обеспечения и социального обслуживания военных пенсионеров.
Объемность и разноуровневый характер действующего законодательства, его несогласованность приводят, с одной стороны, к усложнению практического применения правовых норм органами пенсионного обеспечения и, с другой стороны, к прямым нарушениям прав отдельных категорий пенсионеров, обусловленных несовершенством и противоречивостью нормативно-правовой базы. В результате все большую роль в разрешении
некоторых правовых проблем в данной области приобретаютрешения судов, которые при отсутствии должной и своевременной корректировки законодательства становятся прецедентными. При этом сама судебная практика неоднозначна — нередко суды по одному и тому же вопросу выносят различные решения.
Анализ показывает, что еще одной немаловажной причиной наличия большого числа противоречий в военно-пенсионном законодательстве и значительной роли судебных решений является отсутствие координирующего органа власти на федеральном уровне, в полномочия которого входили бы мониторинг правоприменительной практики, разработка и инициирование внесения своевременных изменений в законодательство.
В настоящее время наиболее существенными необходимо признать две проблемы, непосредственно касающиеся практики реализации и толкования военно-пенсионного законодательства.
Учет стоимости продовольственного пайка при исчислении пенсий. Определением Конституционного Суда РФ от 20.06.2006 было установлено, что положения ст. 43 и 49 Закона 4468-1 предполагают обязанность органов государственной власти определить стоимость продовольственного пайка в нормативном правовом акте, что сделано не было, и для целей пенсионного обеспечения учитывается денежная компенсация взамен продовольственного пайка, устанавливаемая федеральными законами о федеральных бюджетах и постановлениями Правительства РФ, ее размер (20 руб.) не менялся с 2000 г., ничем не обоснован, расчет данной суммы отсутствует, механизм индексации в отличие от других составных частей денежного довольствия и, несмотря на прямые установления ст. 49 Закона № 4468-1 о случаях индексации, не предусмотрен.
1 декабря 2007 г. вступил в силу Федеральный закон № ЗИ-ФЗ, которым понятия «месячная стоимость продовольственного пайка» и «ежемесячная денежная продовольственная компенсация» исключены из Закона № 4468-1, что, однако, не устраняет наличия данной проблемы для целей пенсионного обеспечения граждан, вышедших на пенсию до вступления в силу данного Федерального закона.
Перерасчет пенсий в связи с увеличением с 1 января 2000г. стоимости денежной компенсации взамен продовольственного пайка до 20руб. Несмотря на увеличение стоимости денежной компенсации с 1 января 2000 г., пенсии с учетом этого увеличения были перерассчитаны только с 1 декабря 2000 г. (одновременно с увеличением должностных окладов). Вышеназванная проблема судами в настоящее время практически во всех регионах
страны решается в пользу пенсионеров, однако необходимые изменения в нормативные правовые акты не внесены, что приводит к многочисленным обращениям граждан в суды и росту судебных издержек пенсионных органов.
3. В ходе проведения мероприятия также выявлены иные проблемы правового характера, которые можно разделить на 2 категории.
3.1. Законодательные ограничения, нарушающие принцип социальной справедливости в отношении отдельных категорий пенсионеров:
• отсутствие в законодательстве прав на получение двух пенсий гражданами, награжденными знаком «Житель блокадного Ленинграда» (за выслугу лети по инвалидности) и получающими пенсию в соответствии с Законом № 4468-1, хотя пенсионерам, получающим трудовую пенсию по старости, такое право предоставлено;
• отсутствие правового механизма, который позволил бы учесть в размере восстановленной пенсии военных пенсионеров выслуги лет на втором и последующих местах службы.
3.2. Нормативная неурегулированность вопросов организации взаимодействия пенсионных органов с органами государственной власти и иными организациями, заключающаяся в отсутствии:
• пенсионных органов министерств и ведомств в перечне организаций, которым орган записи актов гражданского состояния сообщает сведения о государственной регистрации смерти (ст. 12 Федерального закона от 15.11.1997 № 143-Ф3 «Об актах гражданского состояния»);
• нормы, закрепляющей право пенсионных органов на доступ к информации, составляющей налоговую тайну;
• нормативно-определенного механизма взаимоотношений пенсионных органов силовых министерств и ведомств и Пенсионного фонда Российской Федерации;
• обязанности военных пенсионеров сообщать в пенсионные органы обо всех обстоятельствах, влияющих на условия их пенсионного обеспечения, например, о поступлении на военную или правоохранительную службу, об отчислении из учебного заведения детей, получающих пенсию по случаю потери кормильца.
Это приводит к возникновению переплат пенсий, получению родственниками умерших пенсионеров пенсии по доверенности, получению нескольких пенсий и т. д.
4. Кроме вышеназванных проблем правового регулирования в ходе мероприятия были выявлены и некоторые другие вопросы, требующие законодательного решения:
• в результате произошедших в рамках проведения пенсионной реформы изменений пенсионного законодательства бывшие военнослужащие, прослужившие на военной или правоохранительной службе менее 20 лет, т. е. уволенные со службы без права на пенсию в соответствии с Законом № 4468-1, окажутся при выходе на трудовую пенсию по старости в худшем положении, чем гражданские пенсионеры, так как размер пенсионного капитала бывшего военнослужащего будет значительно ниже вследствие неуплаты за них страховых взносов на обязательное пенсионное страхование за период службы;
• Указом Президента РФ от 18.02.2005 № 176 военным пенсионерам была установлена ежемесячная доплата к пенсии в размере 240 руб., выплата которой в тот момент была обусловлена необходимостью синхронного увеличения пенсий в связи с повышением размера базовой части трудовой пенсии.
Статус этой доплаты не определен, в состав пенсии она не входит и теряет свои социальные функции, так как с момента ее введения она не индексировалась в связи с отсутствием механизма такой индексации.
5. Проведенный анализ организации деятельности Минобороны России, МВД России, ФСБ России, ФСИН России, ФСКН России, ФТС России и Генпрокуратуры России по осуществлению пенсионного обеспечения военных пенсионеров выявил отсутствие единообразия в системе построения пенсионных органов и нормативном регулировании этих вопросов.
В Минобороны России система пенсионных органов доходит до районного (городского) звена, тогда как в МВД России Центры пенсионного обслуживания существуют только на уровне субъектов Российской Федерации.
Нормативное регулирование внутренней организации деятельности различных пенсионных органов также существенно отличается. Так, если в МВД России, ФСИН России, ФСБ России и ФТС России изданы подробные ведомственные нормативные правовые документы, регламентирующие порядок осуществления данной работы, которые официально опубликованы и доступны для пенсионеров, то в Минобороны России данные вопросы регулируются Методическими рекомендациями, не носящими нормативного характера, а в ФСКН России подобный документ вообще отсутствует.
6. В ходе мероприятия были также установлены и другие проблемы организационного и правового характера, снижающие эффективность деятельности пенсионных органов.
6.1. В Минобороны России и МВД России нормативными документами не установлен порядок ведения электронных баз данных пенсионеров, их использования и механизмов изменений, дополнений и уточнений.
Указанные базы как программный продукт и объект интеллектуальной собственности на балансе вышеназванных министерств не отражены.
Централизованная база данных по всей системе пенсионных органов МВД России отсутствует.
6.2. В соответствии с приказом Минздравсоц-развития России от 30.11.2004 № 294 основанием для назначения (продления) выплаты ЕДВ инвалидам является выписка из акта освидетельствования в федеральном учреждении медико-социальной экспертизы. Такая выписка выдается в единственном экземпляре и должна находиться в органе, осуществляющем пенсионное обеспечение. Однако выплату пенсий военным пенсионерам осуществляют пенсионные органы силовых министерств и ведомств, а выплату ЕДВ этой категории пенсионеров — органы ПФР.
Предложения
На основании изложенного Счетная палата РФ в целях улучшения социального положения военных пенсионеров и повышения эффективности деятельности пенсионных органов, осуществляющих их пенсионное обеспечение, полагает целесообразным принять следующие меры:
• устранить практику повышения денежного довольствия военнослужащих путем установления различных надбавок, не учитываемых при исчислении пенсий;
• унифицировать порядок формирования базы для исчисления пенсий (структуры денежного довольствия) с целью устранения дисбаланса межд у уровнем пенсионного обеспечения военных пенсионеров различных министерств и ведомств;
• возложить на один федеральный орган исполнительной власти обязанности по координации работы в части совершенствования военно-пенсионного законодательства и наделению его полномочиями в части осуществления мониторинга правоприменительной практики, разработки и инициирования внесения своевременных поправок в нормативные правовые акты;
• ускорить внесение изменений в законодательство, предоставляющих право на получение двух пенсий гражданам, награжденным знаком «Житель блокадного Ленинграда» (за выслугу лет и по инвалидности) и получающим пенсию в соответствии с Законом № 4468-1;
• внести дополнения в нормативные правовые акты, которые позволили бы учесть в суммах пенсий увеличение стоимости денежной компенсации взамен продовольственного пайка до 20 руб. за период с 1 января по 1 декабря 2000 г.;
• нормативно урегулировать вопросы организации взаимодействия пенсионных органов с органами государственной власти и иными организациями:
• внести пенсионные органы министерств и ведомств в перечень организаций, которым орган записи актов гражданского состояния обязан сообщать сведения о государственной регистрации смерти (ст. 12 Федерального закона от 15.11.1997 № 143-ФЭ «Об актах гражданского состояния»);
• разработать правовые нормы, закрепляющие право пенсионных органов на доступ к информации, составляющей налоговую тайну, необходимые для осуществления возложенных на них функций;
• нормативно определить механизм взаимоотношений пенсионных органов силовых министерств и ведомств и ПФР с целью устранения возможности получения гражданином нескольких пенсий;
• установить обязанность военных пенсионеров сообщать в пенсионные органы обо всех обстоятельствах, влияющих на условия их пенсионного обеспечения;
• разработать правовой механизм, который позволил бы учесть в размере восстановленной пенсии военных пенсионеров выслуги лет на втором и последующих местах службы;
• определить статус и механизм индексации ежемесячной доплаты к пенсии, установленной Указом Президента РФ от 18.02.2005 № 176;
• разработать механизм уплаты страховых взно-
сов на обязательное пенсионное страхование за бывших военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, не имеющих права на получение пенсии по Закону № 4468-1, за периоды военной и приравненной к ней службы;
• откорректировать требования приказа Мин-здравсоцразвития России от 30.11.2004 № 294 о предоставлении в органы ПФР для назначения (продления) выплаты ЕДВ военным пенсионерам-инвалидам оригиналов выписок из акта освидетельствования в федеральном учреждении медико-социальной экспертизы, имея в виду ее выдачу в единственном экземпляре и необходимость представления оригинала в орган, осуществляющий пенсионное обеспечение;
• обеспечить единообразие в системе построения пенсионных органов и нормативном регулировании внутренней организации их деятельности, имея в виду необходимость максимального учета прав пенсионеров, в том числе права на получения исчерпывающей информации о порядке их пенсионного обеспечения, применяемом в каждом министерстве и ведомстве;
• создать единые электронные базы данных учета военных пенсионеров в каждом министерстве и ведомстве, закрепить права интеллектуальной собственности на указанные базы, определить порядок их ведения, использования, внесения изменений и дополнений, определения их стоимости и отражения ее на балансе соответствующих юридических лиц.
По материалам Аналитической записки о результатах экспертно-аналитического мероприятия по анализу вопросов пенсионного обеспечения граждан... / С.А. Агапцов. Бюлл. Счетной палаты РФ. 2008. №5(125).
