CC BY
104
дарственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2010. № 1. С. 25-39.
8. Научно - политический журнал «Государственная служба», Формирование кадрового состава государственной службы Российской Федерации. №5(37). 2005. С. 77
A.J. Krasnoglazov
PERFECTION OF LEGAL REGULATION OF EDUCATIONAL SERVICES IN PROFESSIONAL SKILL IMPROVEMENT OF STATE AND MUNICIPAL EMPLOYEES
It considers the grounds for direction of a civil servant to professional retraining, improvement of professional skill or training courses. The article allocates shortcomings in the field ofprofessional training for public service of the Russian Federation. The author suggests strengthening of training and practice connection, ensuring unity of fundamental and applied training, working out the educational process model focused on practice.
Key words: public service, advanced training, legal regulation, professional training, perfection
УДК 331.2(09)
У.В. Пашинцева, соискатель, [email protected] (Россия, Москва, РАМ им. Гнессиных)
ОПЛАТА И СТИМУЛИРОВАНИЕ ТРУДА ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ
Рассмотрены правовые и исторические аспекты оплаты и стимулирования труда государственных служащих дореволюционной России.
Ключевые слова: российское общество, государственная служба в России, стимулирование служащего, размеры должностных окладов, денежное содержание.
Современное состояние российского общества, оставившего позади двадцатилетний период движения по новому демократическому пути развития, ясно показывают, что чиновничество не обеспечивает решение повседневных задач в той мере, в какой хотело бы это видеть общество.
Перманентно вспыхивающие коррупционные скандалы, перевод государственного управления в "ручной режим" и включение высших должностных лиц государства в решение нередко мелкомасштабных хозяйственных вопросов, убедительные примеры вышесказанного.
Лечение вирусов безответственности, некомпетентности и недостаточной эффективности работы лежит в плоскости создания такой системы работы с госслужащими, которая содержала бы объективные критерии оценки труда, карьерного роста, позволяла бы подниматься по служебной лестнице перспек-
тивным и добросовестным работникам и увязывала бы материальное благополучие с личным трудовым вкладом каждого.
Сегодня очень часто обращаются к опыту других стран и забывают что последовательное развитие и накапливаемый опыт строительства российской государственности, обеспечил функционирование в России начала 20 века развитого государственного института действующего на основе детально разработанных правовых норм, организационных механизмов и процедур.
Государственной службы в России на всех этапах ее развития рассматривалась как публично-правовое отправление деятельности служащими от имени государства и "на его пользу"[1].
В непосредственной связи с процессами совершенствования деятельности ее институтов и госаппарата, находилась и эволюция системы оплаты труда государственных служащих.
По нашему мнению сегодня следовало бы еще и еще обращаться к правовым источникам дореволюционной России и анализу основных истори-ко-правовых тенденций и закономерностей действующих в этой области.
Особенностью службы в российском государстве было то, что она, в отличие от европейской модели, возникала и развивалась на основе придворных должностей и обязанностей обслуживания господина. В западноевропейских стран на процессы формирования государственной службы существенное влияние оказало рыцарство, с его традициями в социальном, психологическом, идейном и этическом аспектах и субординационными отношениями. Правящая элита рассматривалась как сословие военное и служилое[2].
Иерархия чинов в России носила ярко выраженный придворный характер, при этом если высшие слои пользовались милостью правителей, то низшие находящийся при господине, состояли на «кормлении» за счет населения.
Именно в этот период, утверждал И.М. Катаев, зародились все негативные стороны будущего имперского бюрократического аппарата: всевластие правительственных органов и бесправие обывателей, произвол назначенных властей, эксплуатируемых население, отсутствие правильно поставленного контроля и ответственности [3].
Правовым началом закрепления людей, профессионально и за специальное вознаграждение выполняющих обязанности по управлению послужил Петровский законодательный акт «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных» от 24 января 1722 года [4]. Взяв за основу распределения должностей по классам иерархию воинских званий, Петр I и ввел понятие «чиновник». В «Табели о рангах» было названо 162 должности, из них 126 - воинских, 94 - гражданских и 20 - придворных.
За длительный эволюционный период была сформирована объемная и детально проработанная нормативно-правовая база, источниками которой явились такие акты как, например, Генеральный регламент работы правительственных учреждений, Свод Уставов о службе гражданской и т.д. Последний, например, в редакции действующий на момент его отмены в ноябре 1917 года, содержал 840 статей и 19 приложений [5].
Для всех государственных служащих Российской Империи существовала единая система чинов, званий и классов должностей.
Стимулирование служащего к достижению более высоких чинов было одной из идей содержания норм «Табели о рангах» и это улучшало не только общественный статус служащего, но и изменяло материальное положение, в том числе размер денежного вознаграждения, различного вида пособий и наград, а также пенсионного обеспечения.
Статья 11 «Табеля о рангах» прямо определяла, что независимо от происхождения, для служащих первых восьми рангов, имеющих законных детей, устанавливается потомственное дворянство, передаваемое жене, детям и по-томкам[6].
А служащие, находящихся в чинах с XIV по IX классы, приобретают личное дворянство, которое распространялось только на супругу, а не на детей. Получавшие чины по военной службе становились потомственными дворянами с первого чина - прапорщика (XIV класса). Для них же, военных, вводилось привилегия, по которой если у военнослужащего после производства в офицерский чин не было детей, но были прежде, и отец будет ходатайствовать, то дворянство будет дано одному сыну [7].
До второй половины XIX века считалось, что для дворянина неприлично не служить и не иметь офицерского звания. Не смотря на то, что после 1785 года государственная служба для дворян перестает быть обязательной, многие по-прежнему выбирали военное дело, так как военная служба являлась источником дохода и возможностью обеспечить приличное содержание семье. Более того избрание на должности губернских и уездных предводителей дворянства, уездных судей и заседателей, капитан - исправников, бранмейсте-ров и некоторых других чинов губернского правления ставилось в зависимость от наличия у кандидата офицерского звания.
Присвоение офицерского звания кроме глубокого морального удовлетворения несло и существенное улучшение материального положения. Так, на пример, после присвоения очередного звания поручик получал в 11 раз больше, чем гардемарин; оклад подпоручика был в 7 раз выше сержантского, а сумма порционных денег возрастала в 2 раза.
Столь существенное отличие в материальном положении стимулировало служебное рвение и карьерный рост. Нижние чины любых ведомств и департаментов могли дослужиться до получения классного чина, используя одну из нескольких предоставляемых возможностей:
- воспользоваться правом сдачи экзамена на классный чин. Если же кандидат отказывался или не было вакансий, то в течение всей службы последний получал кандидатское жалование, а при увольнении в отставку чин XIV класса (коллежский регистратор) и соответственно другое пенсионное обеспечение.
- получить классный чин по выслуге лет, что было возможным после 20-25 лет службы. Для производства в чин Коллежского Регистратора, кандидат должен был представить удостоверение об окончании полного курса уездного училища или равного ему учебного заведения [8].
338
Установление размеров должностных окладов, денежного содержания, различных начислений, выплат и надбавок, пенсий и пособий служащим, а также членам их семей, основывалось на общих для всех чинов правилах и нормах. Любые отступления от них, касающиеся служащих отдельных ведомств, вносились в текст приложений к этому документу, либо закреплялись отдельным нормативным актом.
Была создана специальная процедура поощрения хорошо зарекомендовавших себя служащих и представляемых к повышению, но отказавшихся от него. Так, чиновнику, не желающему лишаться военного чина и мундира, предоставлялась возможность отказаться от производства, за что ему единовременно выплачивалось годовое жалованье, низшим чинам в случае отказа от производства в первый офицерский (классный) чин ежегодно и единовременно выплачивалось 100 руб.
Кроме того, существовала практика награждения чинами и званиями и без обязательного соответствия правилам, но присвоение производилось как исключение и лишь за особые заслуги.
Устав о службе по определению от правительства статьей 541 главы 2 «О правах на получение содержания в гражданской службе» закреплял перечень содержания для лиц, состоящих на гражданской службе: жалованье; столовые деньги; квартирные деньги или квартира в натуре;
Содержание могло назначаться только по одному из следующих строго определенных ст. 545 критериев. Так, в начале ХХ века годовое жалование второго классного чина составляло около 2500 руб., третьего классного чина - 2000 руб., а годовое жалование первого классного чина не имело четко определенного размера и устанавливалось по назначению Императора. При этом установление денежного содержания «особым Высочайшим назначением» могло производиться, не зависимо от штатов и чинов и не подлежало никаким ограничениям [9]. Для сравнения можно отметить, что годовой оклад чиновника последнего 14 класса (коллежский регистратор, прапорщик) равнялся пример-но70 рублям.
Величина оклада зависела и от срока службы в должности. Чиновникам с классными чинами в зависимости от должности и вида службы полагались жалованье, столовые деньги, добавочные деньги, на прислугу, разъездные деньги, на перевозку вещей и семейств, при переводах к новому месту службы. Кроме того существовали дополнительные выплаты на содержание экипажа и наем кучера, личные прибавки к жалованью при переводе для сравнения с окладом, производившемся по прежнему месту службы.
Разрыв между окладами чинов был достаточно велик именно за счет получаемых добавочных денег и дополнительного содержания.
Существовала детально разработанная процедура назначения и прекращения выплат жалования, надбавок и пособий, предоставления довольствия в натуре или в денежном исчислении для различных категорий государственных служащих, с учетом целой совокупности обстоятельств.
Так, например, для военных чинов перешедших на гражданскую службу устанавливалось, что они лишаются всех выплат, которыми пользуются нахо-
339
дящиеся на действительной военной службе, и получают денежное довольствие в соответствии с действующими правилами и нормами того ведомства, в составе которого они проходят службу [10].
В то же время служащие вышедшие в отставку и получающие пенсию, но затем вновь поступившие на службу теряют ее, кроме поступавших на отдельные должности, например, полицейского урядника, сохраняют за собой получаемую ранее пенсию.
Чиновник придворного ведомства при увольнении со службы должен освободить занимаемую им квартиру в течение 6 недель. Это правило касалось даже сирот и вдов, в том числе военных чинов, получавших квартиры или квартирные деньги от гражданского ведомства.
Устав о службе по определению от правительства в главе 3 «О пособиях чиновникам, командируемым по делам службы» содержал перечень пособий, выдаваемых в таких случаях: прогонные деньги; за выдачу заграничных паспортов; подъемные пособия и пособия на путевые издержки; суточные деньги; квартирные деньги [11]. Нормы данной главы детально регламентировали порядок и размер выдаваемых денег.
Что касается суточных денег, то их размер определялся не только временным критерием, но и зависел от чина и должности командируемого.
В случаи, если чиновникам были присвоены особые оклады, учитывающие разъездной характер службы, вышеназванные выплаты не производились.
В соответствии с Положением «Об особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а так же в губерниях Западных и Царства Польского» в отдельных регионах Российской Империи вводились специальные повышенные нормы оплаты труда и надбавок за службу. Устанавливались дополнительные надбавки к жалованию, пособия на воспитание детей, увеличенная продолжительность отпуска, пособия семьям чиновников, умерших во время прохождения службы. Проездные деньги выдавались в большем размере, проводилась выдача подъемных пособий и пособий на обзаведение. Существовали и преимущества в пенсионном обеспечении [12].
Так, например, надбавки за выслугу лет которые именовались как "пособия по выслуге десятилетий", назначались в случае «беспорочной и усердной службы», но не ежегодно, а по прошествии каждых пяти лет в размере 25% оклада, пока сумма такой прибавки не сравняется с полным окладом по занимаемой должности [13]. По нашему мнению такой подход позволял сохранять стабильность состава государственных служащих и отмечать труд наиболее усердных из них.
Существовал обширный перечень наград, которыми мог быть отмечен государственный служащий: объявление императорской благодарности и благоволения, награждение чином, орденом, медалью, кафтаном, пожалование аренды, подарок от императора, единовременные денежные выдачи, присвоение звания личного и потомственного почетного гражданства, зачет в срок службы времени, нахождения на службе без чинопроизводства, предоставление
прав государственной службы лицам, этими правами не пользующимися, устранение судимости как препятствия к награждению.
Действовала детально разработанная система условий представления к награждению служащих по гражданской службе. Так, например, они могли быть представлены к первой награде только при наличии трехлетнего стажа, срок между награждением не мог быть мене 3 лет [14], а присвоение звания личного и потомственного почетного гражданства не могло быть испрошено как первая награда.
В то же время чиновник мог быть награжден одновременно обыкновенным подарком и единовременной денежной наградой, а по истечению года в отношении этих лиц можно было возбуждать ходатайство о представлении к награде.
Чиновник, удостоенный любой Высочайшей награды, мог быть через год представлен к награждению обыкновенным подарком или единовременной денежной наградой. Кроме того, в общем порядке на один год, мог быть сокращен срок между награждением. Сроки представления к высочайшим наградам были точно определены, например, ко дню Святой Пасхи, 6 декабря, Новому году.
Имели место и материальное вознаграждение в виде денежных пособий. Пособия назначались разовые, ежегодные, к праздникам, на воспитание детей и т. п.
Для представления в доклад о назначении пособия проводилась специальная проверка, в ходе которой изучались материальное положение, поведение, жилищные условия, прежние заслуги и ранее выплаченные материальные пособия. Был определен и порядок удержаний налога с получаемых наград и денежных поощрений.
Изначально пенсия не рассматривалась как положенное каждому вознаграждение за службу или за ратный труд и только в 1764 г. для военных и гражданских чинов за 35-летнюю службу были введены пенсии в размере половинного оклада жалованья.
Пенсии и единовременные пособия «сверх различных почестей и окладов содержания» устанавливались за долговременное и беспорочное прохождение государственной и общественной службы, «не по уважению к одним летам службы, но из внимания к особенному усердию в исполнении должности». Размер пенсий определялся в соответствии со специальной Табелью прилагаемой к ст.50 главы 2 «О количестве и сроках выслуги пенсий и единовременных пособий» Общего Устава о пенсиях и единовременных пособиях по гражданским ведомствам [15] и составлял при выслуге в гражданской службе от 25 до 35 лет половину оклада, а для выслуживших 35 и более лет - полный оклад. Отступление от вышеуказанных сроков допускалось не более чем на 6 месяцев. Устанавливался минимально допустимый размер пенсии, но для чиновников гражданской службы вводился объективный критерий нижнего предела пенсионного обеспечения.
Следует отметить, что существовало дифференцированная система сроков выхода на пенсию и размера пенсий, в которой для служащих отдельных
341
ведомств устанавливалось специальное соотношение сроков службы и размера пенсии.
Так, например, профессору университета устанавливался пенсион в размере полного годового жалования уже после наступления 25 лет службы. В случае прекращения службы до достижения 25-летней выслуги по состоянию здоровья, пенсия назначалась в размере половины годового жалования. При этом имелась законное основание ходатайствовать о том, чтобы «за отличную службу и особые заслуги в науке и образовании» с Высочайшего утверждения Императора получить пенсию в размере годового жалованья.
Статья 6 Общего Устава о пенсиях и единовременных пособиях по гражданским ведомствам определяла основания, по которым чиновник мог претендовать на получение единовременного пособие при выходе в отставку. При увольнении со службы единовременное пособие выдавалось за выслугу лет, в связи с болезнью, ранением или увечьем, за длительную и беспрерывную службу.
Кроме государственных пенсий, вышедшим в отставку государственным служащим могли назначаться дополнительно и другие особые пенсии, такие как:
- пенсии из инвалидного капитала Александровского комитета о раненых для причисленных к 1 и 2-му классам ранений.
- специальные пенсии для награжденных орденами, однако, количество таких пенсий было строго ограничено для каждого ордена. Так, из всех награжденных орденом Святого Апостола Андрея Первозванного пенсия могла быть назначена только 12 кавалерам.
- специальные «Пенсии и пособия в память Царя Освободителя и Мученика» лицам, пострадавшим вследствие участия в задержании или обнаружении лиц, заподозренных в совершении преступлений с политической целью, или обнаружении самого преступления.
- специальные пенсии для казачьих офицеров, назначаемые из вспомогательных и пенсионных капиталов казачьих войск.
- эмеритальная пенсия, назначалась в соответствии с принятым в 1912 году Уставом о пенсиях. Ранее действовавшая двухкомпонентная пенсионная система была сохранена. Первую часть пенсии составляла государственная пенсия, вторую часть пенсии - эмеритальная пенсия (от латинского emeritus - заслуженный) зависела от продолжительности участия в пенсионной кассе и внесенных в нее отчислений, которые составляли шесть процентов от ежемесячного жалования.
«Вопрос о пенсиях является вопросом весьма неприятным для государственной казны потому, что число пенсионеров возрастает, отмечал известный русский экономист В.А.Лебедев, в виду таких обстоятельств принимаются разного рода меры с тем, чтобы сократить расход казны на пенсии. А именно стараются содействию эмеритальных касс, где путем вычета из жалованья на-
копляется известный капитал, из которого и выдается лицу, окончившему службу, дополнительная эмеритальная пенсия» [16] .
В соответствии с Уставом о пособиях, определяемых Комитетом Призрения Заслуженных Гражданских Чиновников их помощью могли пользоваться отставные гражданские чиновники всех ведомств, не могущие продолжать службу из-за болезни и «не имеющие средств к приличному существованию», а также те, кто при выходе в отставку получив очередной чин, не пользовался пенсиями. Комитет имел полномочия назначать пенсии, выдавать единовременные пособия, за свой счет помещать сирот в учебные заведения, а вдов и сирот в специальные приюты. А также ходатайствовать перед верховной властью о назначении пенсии из государственных средств.
Система оплаты и стимулирования труда государственных служащих решала многогранную задачу: стимулировала повседневный добросовестный труд, была направлена на компенсацию служащим, выходящим в отставку потерь принесенных службой, с тем, чтобы никто из честно выполнявших свой долг перед Отечеством, не остался бы без средств к существованию. На выработку стремления к долголетней, безупречной службе вообще и в связи с этим ее элементы были скоординированы с другими компонентами государственной службы, такими как система карьерного роста, сменяемость кадров, служба в отдаленных местностях и т. д.
Список литературы
1. Брокгауз А.Ф. Энциклопедический словарь / А.Ф. Брокгауз, И.А. Ефрон . - СПб, 1900.- С.26.
2. Пименов Л.А. Дворянство накануне Великой французской революции / Л.А. Пименов. - М., 1986.- С. 31- 36.
3. Катаев И.М. Дореформенная бюрократия / И.М. Катаев.- СПб., 1914.- С. 12.
4. Полное Собрание Законов Российской Империи//Собр. I.- Т. VI.- № 3890.
5. Государственный архив Российской Федерации //Ф. 102. - 1881.-Д.- № 392.- С. 85.
6. Полное Собрание Законов Российской Империи//Собр. I.- Т. VI.- № 3890.- С. 487.
7. Полное Собрание Законов Российской Империи// Собр. I.- Т. VI.- № 3890.
8. Полное Собрание Законов Российской Империи//Собр. I.- Т. VI.- №3705.
9. Государственный архив Российской Федерации//Ф. 102. -1881.- Д. -№ 392.- С. 89.
10. Собрание Законов Российской Империи// книга 1.- Т.3.- СПб., 1912.- С.101-103.
11. Собрание Законов Российской Империи// книга 1.- Т.3.- СПб., 1912.- С.101-103.
12. Собрание Законов Российской Империи// книга 1.- Т.3.- СПб., 1912.- С.109.
13. Собрание Законов Российской Империи// книга 1.- Т.3.- СПб., 1912.- С.330-343.
14. Государственный архив Российской Федерации// Ф. 102.-оп. 2.-д. 392.- С. 66.
15. Собрание Законов Российской Империи// книга 1.- Т.3.- СПб., 1912,.- С.120.
16. Собрание Законов Российской Империи// книга 1.- Т.3.- СПб., 1912.- С.187.
17. Лебедев, В. А. Финансовое право/ В. А. Лебедев// Том 2 - М.: «Статут», 2000. -С.124.
U.V.Pashintseva the competitor, [email protected] (Russia, Moscow, RAM)
PAYMENT AND STIMULATION Of WORK Of CIVIL SERVANTS of PRE-REVOLUTIONARY RUSSIA
Legal and historical aspects of payment and stimulation of work of civil servants of pre-revolutionary Russia are considered.
Key words: the Russian society, public service to Russia, stimulation of the employee, the sizes of official salaries, the monetary contents.
УДК 331.2(09)
У.В. Пашинцева, соискатель, [email protected] (Россия, Москва, РАМ им. Гнессиных)
НЭП И ТРУДОВАЯ АКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ НЕПРОИЗВОДСТВЕННОЙ СФЕРЫ
Рассмотрены правовые и исторические аспекты оплаты и стимулирования труда государственных служащих в период НЭПа.
Ключевые слова: гражданская война, политика военного коммунизма, премиальная оплата труда, социальные льготы научным работникам, материальная заинтересованность, новая экономическая политика, жилищные права научных работников.
