CC BY
78
ПЕНСИОННАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ
Г.Н. ФЕДЯЕВ
В настоящее время необходимо сформировать новую научно обоснованную систему пенсионного обеспечения государственной службы, адекватную потребностям государства и общества, соответствующую новой модели государственного управления пенсионными фондами. Следует готовить государственных служащих к новой социально-экономической и политической ситуации в стране и мире, чтобы общество не ощущало нехватки квалифицированных специалистов, что определяется развитостью сферы пенсионного обеспечения. Важно учитывать и творчески использовать отечественный и зарубежный опыт.
Пенсионное законодательство Российской империи определялось пенсионной политикой правительства и его финансовыми возможностями. Количество пенсионеров резко увеличивалось после войн, которые вела Россия. В Российской империи процесс становления и закрепления в праве системы пенсионного обеспечения занял большой промежуток времени.
6 декабря 1827 г. Николай I утвердил Устав о пенсиях и единовременных пособиях государственным (военным и гражданским) служащим и подписал Указ о введении его в действие с 1 января 1828 г. В Указе отмечалось, что пенсии и пособия государственным служащим, которые выплачивались ранее, «не имели ни надлежащей определенности, ни соразмерности». Выплата пенсий и единовременных пособий должна производиться из Государственного казначейства, которому для этих целей перечислялись все пенсионные капиталы и суммы, накопившиеся по разным местам «на производство пенсий и пособий».
Размер пенсий должен был определяться не по окладам жалованья, а по окладам пенсий гражданским чиновникам, установленным соответственно их должностям. К Уставу прилагалось Примерное расписание окладов для определения пенсий гражданским чиновникам по их должностям. Вдовам и сиротам гражданских служащих должно быть гарантировано пенсионное обеспечение.
Устав о пенсиях и единовременных пособиях состо -ял из трех частей — Правил для назначения пенсий и пособий, «О пенсиях и пособиях вдовам и детям классных чиновников» и «О производстве пенсий и пособий». В Уставе было 107 статей, в последующие годы он был дополнен новыми положениями и к 1873 г. состоял из шести глав и 243 статей.
В соответствии с Уставом право на гражданские пенсии имели все чиновники, служившие по гражданскому и духовному ведомству, при условии беспорочной службы и выслуги установленного количест-
ва лет (ст. 4). Право на пенсию имели и иностранцы, состоявшие на российской службе (ст. 8). Все чины гражданского ведомства были разделены на девять разрядов, из которых некоторые разделены еще на степени, и каждому из них был присвоен особый пенсионный оклад (от 300 до 4 тыс. руб. в год).
Пенсия чинов первых двух классов зависела от высочайшего усмотрения. Размер пенсий остальных чинов определялся местом, занимаемым служащим, и количеством прослуженных лет. Тридцатипятилетняя служба давала право на пенсию, равную окладу по разряду, служба от 30 до 35 лет — на две трети, а от 20 до 30 лет — на одну третью часть оклада.
Легкие болезни сокращали срок выслуги пенсии на десять, а тяжелые — на 15 лет. Интересно, что в выслугу лет засчитывалось время нахождения служащих чиновников по болезни в доме умалишенных, а также в плену (ст. 74—75). Пенсии назначались начальством служившего и вносились через комитет на высочайшее утверждение. Делопроизводство по выдаче пенсий сосредоточивалось в главном Государственном казначействе и подведомственных ему местах.
В соответствии с Уставом о пенсиях и единовременных пособиях лицам, близким к царскому двору, пенсии назначались царем и достигали 12 тыс. руб. в год. Другие чиновники в зависимости от служебного положения получали от 300 до 4 тыс. руб. в год. Пенсиями и пособиями обеспечивались также чины полиции и их семьи1. Устав фактически заложил основы всей пенсионной системы Российской империи.
Создание системы пенсионного обеспечения в Российской империи происходило параллельно с аналогичными процессами в западных странах. Усиленно насаждалась мысль, что в обществе свободного предпринимательства основой благосостояния могут стать предприимчивость, труд и бережливость каждого, государство не должно вмешиваться в дела индивидуума. Так, канцлер Германской империи Отто фон Бисмарк первым ввел масштабную систему государственного пенсионного обеспечения (по болезни — с 1883 г., в случае увечья — с 1884 г., по старости — с 1889 г.). В Великобритании пенсии по старости были введены в 1908 г. после 10-летних дебатов. В США государственная пенсионная система начала действовать только с 1935 г.2
Устав о пенсиях и единовременных пособиях не устранил некоторых недостатков пенсионного обеспечения. После его принятия продолжали действовать свыше 30 разнородных пенсионных законодательных актов. Сумма назначаемых пенсий в некоторых слу-
чаях ощутимо отличалась от получаемого жалованья. Государственные расходы на пенсионное обеспечение после принятия Устава продолжали расти, что не могло не беспокоить правительство.
Разработка проектов совершенствования пенсионного законодательства была возложена на II отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, которой 21 февраля 1850 г. было поручено заняться предварительным обозрением постановлений о пенсиях, а затем предполагалось составить и внести на предварительное рассмотрение в особый комитет подробную записку о вопросах, требовавших разрешения, и об основаниях, которые должны быть приняты при составлении нового пенсионного устава. Особое внимание обращалось на уменьшение расходов на пенсионное обеспечение.
Пенсионный устав был изменен Указом от 6 ноября 1853 г. Был определен 25- и 35-летний срок выслуги пенсии. Первый давал право на пенсию в половинном окладе, а второй — в полном. Отменялись пенсии сверх жалованья и за непродолжительные сроки выслуги в научных и учебных ведомствах, а также краткие сроки выслуги во всех ведомствах, где существовали особые положения. Размер пенсии для гражданских чиновников определялся по разряду последней должности, которую он занимал не менее пяти лет, а чиновникам, служившим без жалованья, пенсии при отставке не назначались.
Устав повелел выдавать единовременные пособия семействам умерших чиновников, прослуживших до десяти лет, в размере полугодового, а 10—25 лет — годового жалованья. Пенсию семействам чиновников ведомств, имевших особые пенсионные положения, назначали на основаниях Общего пенсионного устава.
Кроме Общего пенсионного устава действовали особенные уставы о пенсиях и единовременных пособиях по некоторым ведомствам: о пенсиях за службу в отдаленных и малонаселенных краях, о пенсиях по Придворному ведомству, о пенсиях и пособиях по ведомству Кабинета Его Императорского Величества и Департаменту уделов, о пенсиях и единовременных пособиях по Ведомству ученому и учебному, учреждений императрицы Марии, по Медицинскому, Горному, Таможенному ведомствам, о пенсиях и пособиях нижним служителям Почтового ведомства; Особенный устав о пенсиях и пособиях, определяемых Комитетом призрения заслуженных гражданских чиновников. Уставы учитывали специфику службы чиновников и служителей отдельных ведомств: положение в структуре власти, отдаленность местностей, малонаселенность, климат, общие условия службы и быта и т.п.
Пенсии придворным определялись на основании Устава о пенсиях и единовременных пособиях по Придворному ведомству. Всем чинам и служителям Придворного ведомства, которые служили «усердно и беспорочно, определяются при отставке их пенсии
по числу лет службы, на нижеследующем основании: за 15 лет службы обращается им в пенсию по смерти треть жалования, за 25 — половина жалования, за 30 лет — полное жалование, за 35 лет — полное жалование и треть содержания, за 40 лет — полное жалование и половина содержания, за 45 лет — полное жалование и две трети содержания, за 50 лет — полное жалование и все прочее содержание» (ст. 247).
В отличие от Общего пенсионного устава при расчете пенсии бралось жалованье, а не табельная пенсия согласно разряду. Условием назначения пенсий по придворному положению был стаж службы в Министерстве императорского двора не менее десяти последних лет. В ином случае при выходе в отставку чиновник получал пенсию по прежнему ведомству.
Пенсионные правила для работников учебных заведений изложены в Уставе о пенсиях и единовременных пособиях по Ведомству ученому и учебному. Чиновники научных и учебных заведений, не имеющие ученых званий, а также иные лица, не занятые учеными предметами (учителя чистописания, черчения, рисования, танца, музыки, пения, фехтования, гимнастики), получали пенсии по правилам Общего пенсионного устава.
В т. III Свода законов гражданских Российской империи, изданном в 1857 г., помещены 45 отдельных специальных уставов о пенсиях, отличия которых от Общего пенсионного устава заключались как в уменьшении количества лет службы для выслуги пенсии, так и в увеличении размера пенсии. Так, назначаемые по особым положениям пенсии составляли для медиков до 100% жалованья, для артиллерийских и инженерных чиновников — до 80%, тогда как по Общему пенсионному уставу пенсии гражданским чиновникам по отношению к жалованью изменялись от 23 до 77%3.
Кроме Общего и особенных пенсионных уставов существовали уставы для отдельных учреждений. Так, был особенный разряд пенсий, выдаваемых из капитала заслуженных гражданских чиновников и из инвалидного капитала. Имелись особенные пенсии степени орденов.
Особые правила пенсий предусматривались для отдельных местностей и учреждений, например для Амурского края, для учащихся детей придворного духовенства, отдельных учебных заведений (для Училища правоведения, Межевого института, учреждений императрицы Марии, Таможенного и Карантинного, Горного, Медицинского и Почтового ведомств).
Пенсионному обеспечению со стороны правительства обязательно подлежали лица, оставившие службу по болезни или потерявшие кормильца, но по мере формирования класса наемных работников организовывалась взаимопомощь. Эти лица должны были сами заботиться о своем будущем пенсионном обеспечении посредством участия в эмеритальных
и иных подобных кассах, которые могли бы со временем играть главную роль в системе пенсионного обеспечения. Кассы предоставляли работнику мизерную помощь в случае его нетрудоспособности, государство поощряло их, обеспечивая правовую охрану, так как «функционирование таких касс снимало с государства и имущего класса ответственность за социальную незащищенность громадной армии наемных работников»4.
Таким образом, правительство, не способное обеспечить полноценными пенсиями всех нуждавшихся военных и гражданских служащих, не говоря о других слоях населения, обратило внимание на иные формы пенсионного обеспечения, прежде всего эмеритальные кассы. Пенсионное законодательство Российской империи постоянно развивалось, но не путем принятия и совершенствования единого закона о пенсионном обеспечении, а с помощью отдельных правовых актов, расширявших или устанавливавших пенсионные права отдельных категорий населения, обычно немногочисленных.
В период смены модели общественного и государственного развития, становления новых экономических, политических и правовых идей, концепций, отношений эффективное пенсионное обеспечение государственной службы становится одной из приоритетных задач, определяющих результаты реформы. Необходимо принять Кодекс о пенсионном обеспечении в РФ, в котором будут регламентироваться
эти вопросы. Следует продумать программу реформирования системы пенсионного обеспечения, улучшить подготовку сотрудников и управляющих пенсионными фондами.
Нужна разработка новых общих критериев и квалификационных требований к государственным служащим в зависимости от выполняемых ими функций. Следует заниматься маркетингом управленческого персонала, кадровым менеджментом, формированием заказов к образовательным учреждениям на подготовку и переподготовку государственных служащих, ввести целевое распределение лучших выпускников. Аппарат государственного пенсионного фонда должен ориентироваться на будущее, прогнозировать общественные, экономические и технологические тенденции развития и программировать вложение финансовых ресурсов.
1 См.: Шеламыгин И.И.Фабрично-заводское законодательство в России (вторая половина XIX века). — М., 1947. - С. 87.
2 См.: Сапилов Е.В. Российское пенсионное законодательство XIX - начала XX века. - М., 1999. - С. 3.
3 Там же. - С. 34.
4 Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. - М., 2004. - С. 5.
