CC BY
51
Раздел 1. Методология, теория и история государственно-правового регулирования
СТАНОВЛЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НАЗНАЧЕНИИ ЛЬГОТНЫХ ПЕНСИЙ СЛУЖАЩИМ В ИНОНАЦИОНАЛЬНЫХ И ОТДАЛЕННЫХ РЕГИОНАХ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
А.И. Торопкин
(доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России, кандидат исторических наук, доцент)
Политическая власть Российской империи использовала различные средства в целях достижения стабильного развития огромного территориально, многонационального и поли конфессионального государства. Одним из таких средств было назначение льготных пенсий государственным служащим* [1, с. 641]. Правительство хорошо осознавало их мобилизационный потенциал и реализовало его в решении политических задач на вновь присоединенных инонациональных территориях. Общеизвестно, что в 1815 г. на Венском конгрессе к России была присоединена часть Варшавского великого герцогства под именем Царства Польского. Оно соединялось с Россией на вечные времена и получало конституционное устройство. В целях полного слияния Царства Польского с остальной империей в администрации, судопроизводстве и учебном деле было введено обязательное употребление русского языка. Проведенные преобразования потребовали привлечения большого числа русских чиновников и особенно учителей в Польшу. В связи с этим был усилен испытанный временем материальный стимул службы в некомфортабельной среде.
* В данной статье термины «льгота», «преимущества» и «привилегии» используются как синонимы. Согласно словарю русского языка С.И. Ожегова: «Привилегия - преимущественное право льгота». Эта оговорка необходима потому, что в современной правовой мысли данные термины предлагается разграничить. Так, профессор А.В. Малько указывает, что «Если льгота - правомерное облегчение, то привилегия - отрицательное отклонение, не установленное в законе, зачастую неправомерное, признанное улучшить положение одних за счет других».
В 1867 г. Александр II подписал указ правительствующему сенату, в котором «повелел» ввести в действие «Правила о преимуществах чиновников русского происхождения, служащих в губерниях Царства Польского». Эти правила «даровали» русским чиновникам некоторые служебные преимущества, в том числе и пенсионные.
До 1867 г. действующий в империи Общий Пенсионный устав на служащих в губерниях Царства Польского вообще не распространялся, взамен его существовало особое положение о пенсиях, согласно которому все гражданские служащие состояли обязательными участниками Эмеритального общества**. С установлением особых преимуществ для лиц русского происхождения, служащих в губерниях Царства Польского, последним предоставлялось право по их усмотрению или получать пенсию из эмеритального капитала Царства, подчиняясь в таком случае всем правилам об эмеритуре, или же довольствоваться пенсией по Общероссийскому уставу о пенсиях, не делая никаких взносов в эмеритальный капитал. Однако в этом случае они должны были отчислять в пенсионный капитал империи по 3 % в год со всего оклада содержания, не исключая и получаемых прибавок за пятилетия. Чиновникам, с которых взыскивались проценты в кассу Эмеритального общества, заявившим о не-
* * Эмеритура(отлат. emeritus-«заслуженный») - заслуга, выслуга лет. В XIX - начале XX вв.
в России под этим термином подразумевалась пенсия уволенным в отставку чиновникам и военнослужащим, а также пособия вдовам и сиротам из специальных (эмеритальных) масс, в которые его члены отчисляли часть (6 %) своего жалования.
Юридическая наука и правоохранительная практика желании получения пенсии из этой кассы, удержанные с них деньги возвращались.
По правилам 1867 г. лицам русского происхождения, поступивших на службу в губернии Царства Польского, за исключением служащих по ведомству Министерства Императорского Двора, предоставлялись особые пенсионные преимущества. Так, военные и гражданские чины, выслужившие пенсию в России, сохраняли ее на службе в губерниях Царства Польского сверх жалования, получаемого ими по должности. Оклады пенсий за службу в губерниях Царства Польского определялись на основании Пенсионных Уставов с возвышением тех окладов одним подразделением (разрядом или степенью).
Срок для выслуги полной пенсии составлял 25 лет службы в губерниях Царства Польского (вместо 35-летнего срока, установленного для службы в империи), прослужившим 20 лет назначалась половина. Время, проведенное на службе в России, зачислялось в число лет для выслуги пенсии в соотношении 7 лет службы в империи за 5 лет службы в Польше. Чиновникам, служившим до прибытия в Польшу в губерниях, пользующихся особыми преимуществами, по выслуге сроков на пенсию исчислялась прежняя их служба на основании преимуществ, установленных для тех губерний [2, с. 1195-1197].
В указанных правилах особо оговаривалось, что правом на получение пенсии могли воспользоваться лишь те из перешедших в губернии Царства Польского чиновников русского происхождения, которые прослужили в этих губерниях не менее 5 лет, причем в последней должности 3 года. В противном случае, т.е., если чиновник, не прослужив 5 лет, оставлял службу в губерниях Царства, пенсия назначалась на основании Общего Пенсионного устава империи, а не пробывшим в последней должности 3-х лет, размер пенсии определялся по классу прежде занимаемой им должности.
Что касается чиновников, направляемых в командировку, то время, проведенное в губерниях Царства Польского, сокращало выслуги пенсии из расчета 2 года,
проведенных в губерниях Царства, за 3 года службы в империи. При переходе командируемых на постоянную службу в польские губернии время, проведенное ими в командировке, зачислялось на пенсию и получение прибавок к содержанию по указанным выше правилам, т.е. 7 лет за 5. Пенсии и пособия в Царстве Польском выдавались по истечении четверти года, но по желанию пользующихся ими лиц могли выдаваться по третям года и даже помесячно, но не иначе, однако, как по истечению этих сроков. Пенсионеры, не являвшиеся за получением пенсии и пособия в течение года, лишались права на ее выдачу за пропущенный год. Лица нетребовавшие своих пенсий в течение трех лет, навсегда лишались права на них [3, с. 480-488].
Пенсионные преимущества, даруемые указанными правилами, распространялись только на тех чиновников, которые прибыли на службу в Польшу или в командировку после 1-го января 1864 г., и имели силу действия со дня вступления чиновника на службу или утверждения командировки [2, с. 1195-1197].
Реализация указанных норм на практике выявила множество пробелов в Правилах от 1867 г., в первую очередь при назначении пенсий чиновникам, ушедшим со службы по болезни. Некоторые проблемы были сняты принятым Комитетом по делам Царства Польского положением от 16 марта 1873 г., согласно которому ограничения, установленные сроками службы в губерниях Царства Польского (не менее
5 лет и в должности 3 года), не относятся к чиновникам русского происхождения, оставившим службу в Польше по тяжким неизлечимым болезням. Эти чиновники получали пенсии с повышением окладов, даже если и не прослужили 5 лет в Польше и 3 лет в должности. Затем Высочайше утвержденным 26 марта 1882 г, положением Комитета Министров русским чиновникам учебного ведомства, служившим в губерниях Царства Польского, пользующимся правами на пенсии по правилам 30 июля 1867 г., в случае отставки по болезни, а равно и их семействам были предоставлены права на пенсии и единовременные по-
собия из окладов на тех же основаниях и за выслугу тех же сроков, какие были определены для этого действующими в России постановлениями о пенсиях.
Лицам, состоящим на учебной службе, пенсии и единовременные пособия назначались на основании общероссийских постановлений о пенсиях и единовременных пособиях с соблюдением следующих особых правил:
1. Для лиц, прослуживших в губерниях Царства Польского не менее 10 лет, сроки на пенсию сокращались на 5 лет, т.е. для назначения полной пенсии им необходимо было прослужить 20 лет вместо 25-летнего срока, установленного для службы в империи, а для половины - 15 лет. Время, проведенное на службе по учебной части в России, засчитывалось также в число лет для выслуги пенсии, принимая 5 лет службы в России за 4 года в губерниях Польши. Размер полной пенсии равнялся годовому окладу содержания, половины - полугодовому.
2. Пенсии исчислялись не по присвоенным соответствующим должностям окладам, как в империи, а из действительно получаемого на службе жалования.
3. Пенсии назначались лишь в отставке и пятилетними прибавками к жалованию не увеличивались.
4. Пенсии, выслуженные в губерниях Царства Польского, в случае поступления впоследствии вновь на службу в России, хотя бы и на учебную, прекращались.
В 1886 г. разрозненные нормативные правовые акты, определяющие льготы по пенсионному обеспечению служащих в отдаленных и инонациональных регионах, были сведены в единое «Положение
об особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях Западных и Царства Польского» [4, с. 347-357]. «Особые преимущества» содержали и льготы по пенсионному обеспечению. Их смысл сводился к сокращению пенсионных сроков в некоторых местностях и повышения окладов пенсий.
Правила от 13 июня 1886 г. предоставляли служащим в отдаленных местностях следующие преимущества по срокам выслуги пенсии:
а) на острове Сахалин, в округах Петропавловском, Нижигинском, Охотском и Николаевском Приморской области, в Якутской области, в Туруханском крае Енисейской губернии, в округах Березовском и Сургутском Тобольской губернии, в уездах Кольском, Кемском и Мезенском Архангельской губернии два дня службы считали за три, а размер пенсии повышался на три подразделения (разряда или степени);
б) в отдельных частях Приамурского генерал-губернства и Закаспийской области три дня службы считались за четыре, а размер пенсии повышался на два подразделения;
в) в частях Восточно-Сибирского ге-нерал-губернаторства и губерний Тобольской и Томской, а также в Степном гене-рал-губернаторстве три дня службы считались за четыре;
г) в областях Уральской и Турганской ( кроме служащих в областных управлениях ), некоторых районах Северного Кавказа и в Закавказье, а также в уездах Пинеж-ском, Онежском и Холмогорском Архангельской губернии, уездах Повенецком и Пудожским Олонецкой губернии и уездах Яренском и Устьсысольском Вологодской губернии четыре дня службы считались за пять [3, с. 465].
В отношении должностей, по которым представлялись особые преимущества, соблюдались определенные правила. В ряде местностей преимуществами пользовались чиновники, определяемые на любую должность, а в остальных отдаленных краях особые преимущества предоставлялись лицам на должности не ниже девятого класса согласно Табели о рангах. Особые пенсионные преимущества могли быть представлены также лицам, не имеющим права на государственную службу, если вызов или перевод этих лиц в какую-либо отдаленную местность оказывался необходимым. Так, во всех отдаленных местностях право на особые преимущества имели учителя «Закона Божьего» средних учебных заведений из воспитанников духовных академий и священнослужителей, а также должностные лица женского пола женских
Юридическая наука и правоохранительная практика гимназий, прогимназий и соответствующих им учебных заведений Министерства Народного Просвещения (далее - МНП) и духовно-учебного ведомства.
Однако в этом исключении существовало одно ограничение. Сенат, разъясняя Положение от 13 июня 1886 г. по вопросу о том, вправе ли лица, по общему закону не имеющие право на государственную службу, но назначенные на должности в привилегированных местностях, пользоваться преимуществами, установленными указанным законодательным актом, определил, что «условием пользования основными преимуществами Положения является требование, чтобы лица, поступившие на службу в привилегированные местности, были вызваны или переведены в эти местности из губерний и областей, не смежных с ними и притом таких, которые не признаются отдаленными» [5, с. 7].
Правом на получение повышенных пенсионных окладов пользовались только лица, прослужившие в крае не менее 10 лет, а в последней должности - не менее 3 лет. Невыслужившим этих сроков пенсии назначались:
а) выходящим в отставку ранее 10 лет службы в той или иной отдаленной местности - по окладу, присвоенному занимаемой им должности, но с сокращением пенсионных сроков;
б) не пробывшим в последней должности 3 лет - по окладу, присвоенному прежней должностью с указанным повышением (если прослужил не менее 10 лет в отдаленной местности).
Эти ограничения не распространялись на чиновников, оставлявших службу по тяжким неизлечимым болезням, и на семейства лиц, умерших на службе в отдаленных краях [4, с. 354].
Право на выслуженное в какой-либо отдаленной местности сокращение пенсионных сроков сохранялось и в случае перехода на службу в другие местности не только на окраинах, но и внутри империи. При этом лица, выслужившие как общий срок на пенсию, так и особые сроки, дающие право на повышение пенсионных окладов, и затем перешедшие на службу
в другие местности, сохраняли в случае увольнения в отставку право на выслуженный оклад пенсии, если не приобретали право на большую пенсию по последнему месту службы.
Правила назначения «усиленных» пенсий содержали ряд исключений. Так, канцелярские служащие могли претендовать на льготные пенсии только с получением чина (XIV класса), а лицам женского пола, служащим по почтово-телеграфному ведомству, сроки, установленные на выслугу пенсий и единовременных пособий, не сокращались [3, с. 499]. Дискриминация в назначении пенсий существовала не только по служебному, половому, но и по такому нетрадиционному признаку, как место рождения. Законодатель 2 декабря 1896 г. установил, что «лица, вызываемые, назначаемые, или переводимые на службу в местности, в которых предоставляются наибольшие преимущества, не пользуются ими только в том случае, если принадлежат к числу уроженцев той собственно местности, куда определяются» [6, ст. 73;
7]. Правда, мнением Государственного Совета не отменялось изъятие, которое допускалось Положением 1886 г. в отношении лиц, получивших высшее образование, являющихся местными уроженцами, которые пребывали вне пределов окраины в течение 10 лет перед поступлением туда на службу [5, с. 7].
Правоприменительная практика выявила ряд пробелов в положении от 13 июня 1886 г. Например, как уже отмечалось выше, срок выслуги на пенсию чиновникам учебной части, прослужившим в отдаленной местности 10 лет, сокращался на 5 лет, но при увольнении их со службы. При этом не объяснялось, распространяется ли данная норма на тех, кто после десятилетней службы в Сибири будет продолжать учебную службу в непривилегированной местности. Между тем дарованное чиновникам гражданской службы других ведомств право за работу в Сибири в течение 3 лет на сокращение срока выслуги пенсии (3 года службы считать за 4) распространялось и на тех, кто переходил на службу в центральные губернии. В связи
с этим в правоприменительной практике часто возникал вопрос: следует ли чиновникам учебной части МНП, прослужившим 10 лет в Сибири и продолжавшим учебную службу вне Сибири, при назначении пенсии сокращать срок выслуги на 5 лет [8, с. 872-876].
Так, «Дело Латышева» обсуждалось в МНП, в Управлении делами Сибирского Комитета, в Министерстве Финансов и II отделении Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. Все признавали, что вопрос о сокращении срока на пенсию лицам, служившим в Сибири по учебной части, а в последствии перешедшим во внутренние губернии, с точки зрения буквального толкования «законом не разрешается положительно»* [8, с. 874]. Между тем в МНП не считали правильным и не видели основания лишать служащих по учебной части предусмотренных законом льгот и тем самым ставить их в правах по службе ниже других чиновников гражданского ведомства. В МНП принимали во внимание то, что цель указанного закона о сокращении срока для получения пенсии за службу в Сибири состоит главным образом в привлечении туда на службу лиц, которые без этого преимущества, быть может, не согласились бы отправиться в этот отдаленный край, а также в том, что цель эта одинаково достигается, прослужило должностное лицо 10 лет в Сибири в первый период своей трудовой деятельности или в последний. В конкретном случае на основании этих доводов МНП признало вполне справедливым сократить г. Латы-
* В 1863 г. попечитель С. Петербургского Учебного Округа обратился в МНП с представлением о назначении директору С. Петербургской Ларинской гимназии, действительному статскому советнику Латышеву, за службу по учебной части более 20 лет, в том числе 10 лет в Сибири, полной пенсии в количестве годового оклада жалования сверх получаемого на службе содержания Латышевым. Как следует из формулярного списка, с 19 декабря 1841 г. по 6 февраля 1852 г., т.е. более 10 лет, он состоял учителем в Томской гимназии, а с 6 февраля 1852 г. продолжал службу по учебной части МНП при гимназии вне Сибири.
шеву срок выслуги на пенсию на 5 лет. Остальные участники дискуссии поддержали мнение МНП, отметив, что частный вопрос о назначении пенсии г. Латышеву следует решить положительно, а общий вопрос о разъяснении существующих в законе норм относительно назначения пенсий подобным чиновникам должен быть решен «не иначе, как в законодательном порядке» [8, с. 875].
МНП обратилось с представлением в соответствующие инстанции, в котором предлагало Устав о пенсиях и единовременных пособиях дополнить следующим постановлением: «Директорам, инспекторам, учителям и надзирателям гимназий, а также штатным смотрителям и учителям уездных училищ, прослужившим в Сибири 10 лет и потом перешедших на службу в другие губернии вне Сибири, сокращать срок выслуги на пенсию пятью годами, с представлением права получать пенсию сверх жалования в случае оставления их вновь на службе выслуге 20-летнего срока». Император на журнале Комитета Министров написал собственноручно: « Исполнить» [8, с. 875].
Обзор норм пенсионного законодательства, регулировавших «особые преимущества» гражданской службы в отдаленной, малопривлекательной с точки зрения комфортности проживания местности и губерниях, населенных «инородцами», позволяет сделать, как минимум, два вывода. Во-первых, явно прослеживается стремление власти привлечь на службу в указанные регионы и удерживать там необходимые квалифицированные кадры в первую очередь из числа лиц «русского происхождения». Однако следует заметить, что мотивы этого стремления были различными. Пенсионные преимущества в Царстве Польском и западных губерниях должны были стимулировать приток туда лиц «русского происхождения» по соображениям, условно говоря, «политическим», т.е. власть стремилась усилить свое влияние в инонациональных районах и в какой-то мере их русифицировать. Предоставляя же пенсионные льготы государственным служащим, например в Сибири, прави-
Юридическая наука и правоохранительная практика тельство руководствовалось экономическими интересами, стремилось привлечь на окраины империи такие необходимые для развития района кадры, которые невозможно было найти среди местного населения и которые по причине значительных расстояний и других неблагоприятных условий не решились бы без особенных выгод перейти туда на службу из центральных губерний. Во-вторых, несмотря на политические и государственные интересы, законодатель не удержался от дискриминационных норм в сфере пенсионного обеспечения государственных служащих по сословному, национальному, половому и другим признакам.
1. Малько А.В. Политика льгот и поощрений в современной России // Политология для юристов: курс лекций / под ред. проф. Н.И. Матузова и проф. А.В. Малько. М.: Юрист, 1999.
2. Высочайшее утвержденные «Правила о преимуществах чиновников русского про-
исхождения, служащих в губернии Царства Польского» // Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2. Т. Ы1. Отд. 1с. №44887.
3. Уставы о пенсиях и единовременных пособиях: свод законов / сост.е.И. Смирнов. СПб., 1906. Т. III. Кн. 2.
4. Высочайше утвержденные «Правила об особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях Западных и Царства Польского» // Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3. Т. VI. № 3817.
5. По поводу Положения 13 июня 1886 г. (редакционная статья) // Судебная газета. 1898. №2.
6. Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1897. № 7. Ст. 73.
7. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2. Т. ХЫ1. Отд. 1. № 44887. С. 1195-1197.
8. Сборник постановлений по МНП. Т 11. 1889-1890 гг. СПб., 1895.
