CC BY
36УДК 342.95 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2019-10098
ОКАЗАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ В СФЕРЕ ПРОИЗВОДСТВА И ОБОРОТА АЛКОГОЛЬНОЙ ПРОДУКЦИИ
V V _ _
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Основные проблемы
Мария Владимировна САРКИСЬЯН, магистрант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации E-mail: maria.sarkisyan1602@gmail.com
Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс
Аннотация. Статья посвящена состоянию сферы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ее государственному регулированию.
Состояние данной отрасли в значительной степени влияет на объем поступлений доходов в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, а также на состояние здоровья граждан.
В связи с этим производству и реализации алкогольной продукции, а также оказанию услуг в данной сфере всегда будет удаляться особое внимание. Следовательно, проблематика данной статьи будет посвящена рассмотрению особенностей осуществления государственных услуг в сфере производства и оборота алкогольной продукции в Российской Федерации и основных проблем, возникающих в процессе их оказания.
Ключевые слова: алкогольная продукция, государственные услуги, законодательство, контроль, регулирование, производство и оборот, административные регламенты.
Annotation. The article is devoted to the state of the sphere of production and turnover of ethyl alcohol, alcoholic and alcohol-containing products and their state regulation.
The state of this industry significantly affects the amount of revenue received in the federal budget and the budgets of the constituent entities of the Russian Federation, as well as the state of health of citizens.
In this regard, the production and sale of alcoholic beverages, as well as the provision of services in this area will always be removed special attention. Consequently, the problems of this article will be devoted to considering the features of the implementation of public services in the production and turnover of alcoholic beverages in the Russian Federation and the main problems that arise in the process of their provision.
Keywords: alcoholic beverages, public services, legislation, control, regulation, production and turnover, administrative regulations.
Научный руководитель: Н.М. Чепурнова, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации
На сегодняшний день экономика Российской Федерации развивается по рыночной модели развития, согласно которой в сфере торговли представлен довольно широкий спектр товаров, исключая перечень
товарных единиц, запрещенных для розничной и оптовой реализации нормами международного права.
Алкогольная продукция в этот перечень не входит, так же, как и содержащие табак товары,
ЗАКОН И ПРАВО 02-2020
однако на практике доказано, что данные категории товара при неправильном (чрезмерном) употреблении способны оказывать сильное патогенное воздействие на организм и вызывать зависимость. При этом вред, наносимый алкоголем, может быть многократно усилен и даже приводить к летальному исходу при неправильном производстве, ненадлежащем хранении и т.д.
Контрафактная продукция, изготовленная без соблюдения соответствующих технологий, приводит к превышению в такой продукции (иногда в разы) альдегидов, сивушных масел и, что особо опасно, — метанола.
Употребление указанных побочных продуктов приводит к еще более тяжелому вреду для здоровья, чем непосредственно употребление этанола.
Следовательно, к алкогольной продукции государство применяет особые контролирующие меры, выраженные в ряде специальных законодательных актов, особых мероприятиях — проверках, контрольных закупках, строгих правилах, действующих при оказании государственных услуг в сфере производства и оборота данной продукции.
В связи с этим достаточно актуальной является проблема функционирования сферы государственных услуг в рамках производства и реализации алкогольной продукции в Российской Федерации, так как уровень правонарушений при реализации обозначенной категории товаров остается на достаточно высоком уровне до сих пор. Следовательно, тема правового регулирования производства и оборота алкогольной продукции в Российской Федерации будет вновь и вновь подниматься исследователями.
Прежде всего, следует отметить, что государственные услуги в сфере производства и оборота алкогольной продукции в нашей стране всегда были ограничены довольно строгими нормативными рамками, в пределах которых представляется возможным заниматься подобной деятельностью.
С 1995 г. действует Федеральный закон № 171-ФЗ, регулирующий правовые основы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничения потребления (распития) алкогольной продукции в Российской Федерации. В рамках Федерального закона № 171-ФЗ Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка оказывает ряд государственных услуг.
Так, согласно Федеральному закону № 171-ФЗ, чтобы не оказаться вне законных рамок и дей-
ствовать в связи с проводимой государственной политикой, необходимо получить соответствующую лицензию на вид деятельности, указанный в ст. 18 Федерального закона № 171-ФЗ [15].
Кроме того, следует отметить, что лицензия выдается на определенный срок, но не более пяти лет с момента ее выдачи. Следует также учитывать, что в отличие от прочих товаров потребления, представленных на рынке, алкогольная продукция не только подвергается учету, но и специальным образом маркируется.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. № 785 «О маркировке алкогольной продукции федеральными специальными марками» особая маркировка носит название «федеральной специальной марки» [8]. Право на выдачу федеральных специальных марок лицензированным организациям, производящим и реализующим алкогольную продукцию, согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. № 154 есть только у Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка [7].
Продолжая рассматривать спектр государственных услуг в сфере рассматриваемой проблематики данной статьи, необходимо исходить из того факта, что эффективное действие федеральных органов, базирующихся на специальной нормативной базе, невозможно без налаженного взаимодействия с населением, которое является непосредственным потребителем данной продукции.. Поэтому государственные услуги в сфере производства и оборота алкогольной продукции не ограничиваются стандартными методиками фиксации и контроля.
В частности, в рамках постановления Правительства РФ № 1459 «О функционировании единой государственной автоматизированной информационной системы учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» действует Единая государственная автоматизированная информационная система учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Так как согласно данному постановлению информация, содержащаяся в автоматизированной системе, является общедоступной (владелец информации — Российская Федерация), это создает прекрасную базу для межотраслевого взаимодействия между субъектами, задействованными на всех этапах производства и реализации алкогольной продукции [6].
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2020
Федеральная служба сегодня является важным механизмом в аспекте реализации государственных услуг в сфере производства и оборота алкогольной продукции в стране, поскольку на нее возложен ряд важнейших функций, исполнение которых приводит к сбалансированному регулированию ситуации на алкогольном рынке. Среди основных функций Росалкогольрегу-лирования можно назвать:
■ лицензирование деятельности по производству и обороту этилового спирта, алкогольной (за исключением розничной продажи) и спиртосодержащей продукции в соответствии с действующим законодательством РФ;
■ осуществление контроля над производством и оборотом этилового спирта, алкогольной продукции и спиртосодержащей продукции, надзор за оказанием услуг в этой сфере;
■ выдача федеральных специальных марок для маркировки алкогольной продукции, производимой на территории Российской Федерации;
■ ведение в установленном порядке Единой государственной автоматизированной информационной системы учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
Таким образом, на примере рассмотренной нормативной базы при характеристике государственных услуг в сфере производства и оборота алкогольной продукции в Российской Федерации следует сделать вывод о том, что в России на сегодняшний день система государственных услуг существенно опирается на корректирующие, контролирующие и лицензирующие мероприятия. Следовательно, совершенно очевидным является тот факт, что, по сути, российский государственный аппарат является основным регулятором алкогольного рынка страны, и именно от его решений будут зависеть колебания числа производимой продукции, приоритеты в производстве, количество ведущих брендов, их конкурентоспособность, ценообразование и т.д.
Согласно действующему законодательству Российской Федерации государственные услуги в Российской Федерации оказываются в соответствии с административными регламентами.
Регламентом является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, наделенного в соответствии с федераль-
ным законом полномочиями по предоставлению государственных услуг в установленной сфере деятельности, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий), осуществляемых органом, предоставляющим государственные услуги, в процессе предоставления государственной услуги в соответствии с требованиями Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373.
Регламенты по предоставлению государственных услуг в алкогольной отрасли также разрабатываются в соответствии с вышеназванными Правилами.
Отметим, что за последний год в Правила были внесены существенные изменения.
Так, предполагается, что административные регламенты разрабатываются и утверждаются непосредственно органами, предоставляющими государственные услуги; предусмотрено также включение в регламенты новых положений (предоставление государственной услуги в многофункциональных центрах, порядок размещения и получения справочной информации, указание на возможность предоставления государственной услуги по экстерриториальному принципу и др.).
Изменения коснулись также блок-схемы, прилагаемой ко всем административным регламентам и являющейся своего рода кратким содержанием каждого административного регламента.
Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июня 2018 г. № 676 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в связи с оптимизацией порядка разработки и утверждения административных регламентов» блок-схема была исключена.
По нашему мнению, блок-схема является неким алгоритмом, наглядно отображающим наиболее значимые разделы регламентов.
Субъекты предпринимательской деятельности и заинтересованные в получении государственной услуги лица могут наглядно ознакомиться с процедурой получения государственной услуги при помощи блок-схемы.
Административные регламенты представляют собой достаточно сложный и объемный нор-
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2020
мативный правовой акт, в связи с чем лицам, впервые столкнувшимся с получением государственной услуги, достаточно проблематично истолковать его.
Большинство процедур в административных регламентах прописаны непосредственно для ответственных сотрудников ведомств, которые непосредственно задействованы в процессе предоставления государственной услуги.
В связи с этим, с нашей точки зрения, для упрощения процедуры изучения порядка оказания государственной услуги целесообразно было бы оставить блок-схемы в административных регламентах. Такие блок-схемы могли бы быть приложением к соответствующему регламенту, чтобы лицу, обращающемуся за получением административной услуги, было проще понять, каким образом и в каком порядке он может получить такую услугу.
Кроме того, как уже было сказано ранее, административные регламенты по структуре и содержанию представляют собой достаточно сложный документ.
Зачастую простому обывателю бывает не просто понять и разобраться во всех погруженных туда процедурах.
Каждый год Минэкономразвития России вносит изменения в Правила разработки административных регламентов, что зачастую утяжеляет их структуру, несмотря на прозрачность и открытость действий.
Непосредственно сам порядок получения государственных услуг, в частности в алкогольной отрасли, требует предоставления достаточно большого комплекта документов, а чрезмерная перегруженностьего их изучения для дальнейшего получения государственной услуги.
С одной стороны, столь жесткий контроль, в том числе в рамках оказания государственных услуг, сохраняет стабильность в секторе экономики, связанном с алкогольной продукцией, но, с другой стороны, ввиду большого коэффициента прибыли, получаемой от реализации алкоголя, и сложности получения лицензии количество контрафактной продукции, несмотря на принимаемые меры, не уменьшается.
В связи с этим надо понимать, что результативность государственной политики в сфере контроля над распространением алкогольной продукции будет измеряться снижением факторов риска, связанных с производством и оборотом алкогольной продукции в стране, так как товар относится к категории опасных, способных вызвать тяжелые расстройства в организме
человека. В частности, продолжают внушать опасения данные, предоставляемые независимыми статистическими центрами.
По данным «Economic.data.ru», за последние пять лет число расстройств от некачественной алкогольной продукции среди мужчин выросло на 14,5%, а среди женского населения страны — на 3,6% [12].
При этом анализ статистических данных показал, что периодов с относительной стабилизацией не было зафиксировано, год от года отмечается стабильный рост подобных случаев, и это дает справедливые основания полагать, что проблема с контролем над распространением контрафактной алкогольной продукцией ведется или с недостаточной эффективностью или с неправильным вектором.
В связи с этим совершенно уместно будет обратиться к нормативно-правовой базе, касающейся видов и степени ответственности за распространение и производство контрафактной алкогольной продукции.
Так, согласно российскому законодательству за незаконное производство и распространение алкогольной продукции полагается несение административной ответственности и уголовной соответственно (ст. 15.12 КоАП РФ и 171.3 УК РФ).
Максимальный срок лишения свободы в данном случае, с учетом последних поправок будет составлять 12 лет лишения свободы или штраф в размере 4 млн руб., в зависимости от степени тяжести преступного деяния.
Однако здесь следует обратить внимание на то обстоятельство, что согласно УК РФ подобная ответственность наступает, если оборот средств от реализации алкогольной продукции составил от 100 до 1 млн руб.
Совершенно уместным здесь будет замечание по поводу того, что уголовная ответственность при меньших оборотах, к сожалению, отсутствует, а административная наступает лишь в тех случаях, когда были нарушены правила лицензирования или маркировки.
Таким образом, в ходе исследования правовых основ регулирования государственных услуг в сфере производства и оборота алкогольной продукции была обнаружена существующая на сегодняшний день правовая коллизия. Ведь отравления алкоголем могут наступить и при меньшем обороте продукции и с не меньшими негативными последствиями для потребителя.
Потребители алкогольной продукции также по-прежнему нуждаются в мерах по распростра-
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2020
нению алкогольной грамотности. Граждане, достигшие 18 лет и получившие право на приобретение алкогольной продукции, к сожалению, далеко не всегда осведомлены о том, как выглядит подлинный знак «федеральной специальной марки». Не редкими являются и трудности с отличием подлинной продукции от контрафактной по внешним признакам. Не менее важны знания по поводу того, у какой организации нужно приобретать продукцию и как узнать о том, что продавец алкогольной продукции действует в соответствии с законом.
Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка, активно сотрудничая с институтами гражданского общества, ведет просветительскую деятельность, что в перспективе не только снизит риски отравлений алкоголем, но также сократит число случаев производства контрафактной алкогольной продукции, и это создаст условия для профилактики правонарушений в изучаемой сфере.
Наряду с мероприятиями по выявлению некачественной алкогольной продукции проводится также политика государственного регулирования алкогольного рынка. Регулирование включает большое количество различных действий; их перечень содержится в положениях Федерального закона № 171-ФЗ, который, как было сказано выше, на сегодняшний день является основным нормативным актом в Российской Федерации, регулирующим рынок алкогольной продукции.
К видам деятельности, направленным на регулирование алкогольной продукции в стране, относятся:
■ регулирование экспорта и импорта алкогольной и спиртосодержащей продукции. Данный вид деятельности направлен на предохранение отечественного рынка от поставок иностранного алкоголя, который может не подходить по стандартам, принятым в России, и составлять значительную конкуренцию признанной отечественной продукции;
■ регулирование цен на алкогольную продукцию. Здесь следует учитывать, что государство стремится к тому, чтобы средняя цена за литр алкогольной продукции держалась в усредненном показателе, так как необходимо следить за тем, чтобы алкогольная продукция не стала слишком доступной для населения во избежание спаивания (особенно несовершеннолет-
них, которые не обладают достаточными средствами для покупки алкоголя) и не стала чрезмерно дорогой. В противном случае возможен резкий скачок производства контрафактного товара или самогоноварения без соблюдения специальных норм;
■ определение квот на закупку этилового спирта, необходимых для удовлетворения потребностей страны. Данный вид деятельности особенно важен и, вместе с тем, требует больших энергозатрат, поскольку государство, кроме извлечения прибыли от продажи алкоголя, должно с помощью экспертных служб, статистических центров, лабораторий следить за рекомендованной ВОЗ нормой. Норма составляет 8 литров спирта на одного взрослого человека в год. В России этот показатель в 2017 г. составил 10 литров, при этом показатель значительно снизился относительно прошлых лет.
■ установление государственных стандартов
и утверждение технических условий в области производства и оборота продукции, а также определение комплекса мер по защите здоровья и прав потребителей алкогольной продукции.
В этом контексте основной проблемой государственной политики, направленной на регулирование производства, реализации и оборота алкогольной продукции, является сохранение обязательного баланса между стабильным извлечением доходов, получаемых от налогообложения, и мер по поддержке здоровья и сохранности нации России. Поиск оптимального баланса, грамотное решение возникающих в связи с этим вопросов на сегодняшний день выступают в числе приоритетных задач государственной политики. В этом случае следует понимать, что жесткая система контроля, грамотно отлаженный правовой механизм регулирования рынка алкогольной продукции не снимут главного показателя, того, что алкоголь, какими бы акцизами он не облагался, еще раз подчеркнем, опасен для организма человека и способен нанести ему непоправимый вред.
Например, повышение акцизов на все виды алкогольной продукции зачастую из-за строгости мер сказывается на сокращении или изменении структуры производства именно категории крепких алкогольных напитков, тогда как слабоалкогольная продукция раз за разом практи-
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2020
чески не претерпевает никаких изменений в объемах сбыта.
По мнению ряда экспертов в рассматриваемой области, и в частности В.М. Ерохина, степень влияния слабоалкогольного напитка на организм человека мало отличается от воздействия на организм крепкого напитка. Механизм привыкания остается неизменным и, более того, слабоалкогольные напитки прежде всего представляют опасность для таких категорий населения, как женщины и дети подросткового возраста [2].
В связи с этим государственная политика по предоставлению услуг в сфере производства и оборота алкогольной продукции будет тесно переплетаться с государственной политикой здравоохранения, выполнение задач которой также на сегодняшний день находится в приоритете. Поэтому алкогольный бизнес в стране за последнее десятилетие стал менее агрессивен в рекламе, распространение алкогольной продукции ведется менее открыто, распространяются безалкогольные аналоги продукции, активно практикуется культура распития спиртных напитков.
В частности, согласно ст. 20.20 КоАП РФ строго воспрещается распитие спиртных напитков в общественных местах, число которых достаточно высоко [3]. В случае совершения правонарушения лицо, распивавшее спиртные напитки в указанных местах, облагается штрафом.
Кроме того, прежде чем перейти к аналитике и основным выводам по настоящей статье, следует обозначить еще одну не менее значимую проблему.
Само по себе государственное вмешательство в рынок алкогольной продукции зачастую создает достаточно сильный дисбаланс и сложности для осуществления производства и продажи алкоголя. Жесткие стандарты, требования, системы контроля и учета, вмешательство государственных структур на всех этапах реализации данной категории товара в большинстве случаев способны привести к ограничению возможностей участников рынка, перечисленных выше по тексту. В связи с этим на российском рынке по-прежнему происходит ущемление и вытеснение малого и среднего бизнеса, поскольку малые компании зачастую оказываются просто не способны нести издержки и выдерживать строгие процедуры контроля.
Признавая необходимость жесткого контроля за качеством алкогольной продукции, следует учитывать, что такой контроль должен осуще-
ствляться именно за качеством выпускаемой продукции, которое гарантируется неукоснительным соблюдением технологии производства. Поэтому при установлении правил осуществления такого контроля необходимо избегать ненужного формализма, концентрируясь исключительно на качестве продукции, являющейся предметом контроля.
Таким образом, подходя к завершению рассмотрения правового регулирования оказания государственных услуг в сфере производства и оборота алкогольной продукции в Российской Федерации, следует отметить, что нормативно-правовые основы, меры, принимаемые государственным сектором для развития этого сектора экономики, находятся в тесной взаимосвязи с институтами гражданского общества, политикой здравоохранения, нормами международного права и представителями бизнеса.
Становление правового государства, развитие демократических институтов общества, наряду с преобладающим контролем со стороны государства и мерами, направленными на преодоление кризиса распада СССР, по-прежнему заставляет сферу производства и реализации алкогольной продукции оставаться одной из самых нестабильных сфер российской экономики с точки зрения гражданско-правовых позиций. Большое количество проблем, озвученных в данной статье, требующих своевременного разрешения, лишь подтверждает справедливость сделанных умозаключений.
Библиографический список
1. Глушко Т.Ю. Государственное регулирование производства и оборота алкогольной продукции: ключевые особенности и проблемы // Гос управление. Электр. вестник. 2014. № 43. С. 68—80.
2. Ерохин В.М. Критерии и показатели эффективности административно-правового регулирования алкогольного рынка // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2015. № 1. С. 115—125.
3. Кодекс РФ об административных правонарушениях (в ред. от 30.12.2015 г., с изм. и доп., вступ. в силу с 15.01.2016 г.) // СПС «Консультант Плюс»
4. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г., с учетом поправок, внесенных законами РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 г.
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2020
№ 2-ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
5. Копылова О.П., Гусева Т.А. Государственное регулирование производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Российской Федерации: состояние и тенденции развития // URL: ИИр://отрасли-права.рф/агйс1е/23368 (Дата обращения: 03.06.2019)
6. Постановление Правительства РФ № 1459 от 29.12.2015 г. «О функционировании Единой государственной автоматизированной информационной системы учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» // СЗ РФ. 2016. № 2. Ст. 335.
7. Постановление Правительства РФ № 154 от 24.02.2009 г. «О Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка» // СЗ РФ. 2009. № 9. Ст. 1119.
8. Постановление Правительства РФ от 21.12.2005 г. № 785 «О маркировке алкогольной продукции федеральными специальными марками» // СЗ РФ. 2005. № 52. Ст. 5748.
9. Приказ Росалкогольрегулирования от 01.08.2013 г. № 193 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой по регулированию алкогольного рынка государственной услуги по ведению единой государственной автоматизированной информационной системы учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (зарегистрирован в Минюсте России 31.12.2013 г., регистрационный № 31004) // СПС «Консультант Плюс»
10. Приказ Росалкогольрегулирования от 27.12.2013 г. № 335 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой по регулированию алкогольного рынка государственной услуги по лицензированию производства и оборота этилового спирта, алкогольной (за исключением розничной продажи) и спиртосодержащей продукции» (зарегистрирован в Минюсте России 17.03.2014 г., регистрационный № 31618) СПС «Консультант Плюс»
11. Приказ Росалкогольрегулирования от 29.06.2011 г. № 13н «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой по регулированию алкогольного рынка государственной услуги по выдаче федеральных специальных марок для маркировки алкогольной продукции, производимой на территории Российской Федерации» (зарегистрирован в Минюсте России 25.10.2011 г., регистрационный № 22131) // СПС «Консультант Плюс»
12. Статистика расстройств, вызванных употреблением алкоголя у мужчин и женщин в России // URL: https://www.economicdata.ru/ country.php?menu (Дата обращения: 05.06.2019)
13. Уголовный кодекс РФ (в ред. от 30.12. 2015 г.) // СПС «Консультант Плюс»
14. Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка // URL: http://fsrar.ru/ (Дата обращения: 04.06.2019)
15. Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» от 22.11.1995 г. № 171-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4553.
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2020
