CC BY
24DOI 10.47643/1815-1337_2023_7_157 УДК 342
ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА PUBLIC CONTROL IN THE SYSTEM OF CIVIL SOCIETY INSTITUTIONS ГОНЧАРОВ Виталий Викторович,
кандидат юридических наук, доцент, декан факультета высшего образования
Политехнического института (филиала) в г. Таганроге ФГБОУ ВО «Донской государственный технический университет». 347904, Россия, Ростовская обл., г. Таганрог, ул. Петровская, 109 а. ORCID: 0000-0003-3029-4727. E-mail: niipgergo2009@mail.ru;
Goncharov Vitaly Viktorovich,
Candidate of Law, Associate Professor, Dean of the Faculty of Higher Education of the Polytechnic Institute (branch) in Taganrog, Don State Technical University. 347904, Russia, Rostov Region, Taganrog, Petrovskaya str., 109 a. ORCID: 0000-0003-3029-4727 E-mail: niipgergo2009@mail.ru
Краткая аннотация. Настоящая статья посвящена конституционно-правовому анализу места общественного контроля в системе институтов гражданского общества в РФ. В работе: а) исследована структура российского гражданского общества, проведен анализ различных точек зрения в научной и учебной литературе относительно места и роли общественного контроля в системе институтов гражданского общества; б) авторами выявлены и формализованы основные механизмы взаимодействия общественного контроля с иными институтами гражданского общества; в) в статье исследуются основные проблемы, препятствующие указанному взаимодействию, а также разработана система мероприятий по их разрешению.
Abstract. This article is devoted to the constitutional and legal analysis of the place of public control in the system of civil society institutions in the Russian Federation. The paper: a) examines the structure of Russian civil society, analyzes various points of view in scientific and educational literature regarding the place and role of public control in the system of civil society institutions; b) the authors identify and formalize the main mechanisms of interaction of public control with other institutions of civil society; c) the article examines the main problems that hinder this interaction, and also developed a system of measures to resolve them.
Ключевые слова: институт; общественный контроль; народовластие; Российская Федерация; гражданское общество; конституционные принципы; конституционно-правовой анализ.
Keywords: institute; public control; democracy; Russian Federation; civil society; constitutional principles; constitutional and legal analysis.
Для цитирования: Гончаров В.В. Общественный контроль в системе институтов гражданского общества // Право и государство: теория и практика. 2023. № 7(223). С. 157-160. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_7_157.
For citation: Goncharov V. V. Public control in the system of civil society institutions // Law and state: theory and practice. 2023. No. 7(223). pp. 157-160. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_7_157.
Статья поступила в редакцию: 19.05.2023
Введение.
Вопросам организации и деятельности институтов гражданского общества посвящены работы Г. О. Абдулаевой, [1, с. 111-112] В. С. Грачева, [6, с. 41-42] А. Ю. Кирсанова, [9, с. 29-31] С. И. Линец, [10, с. 171-175] Е. Е. Никитиной, [15, с. 49-58] а также многих других авторов. Однако, доля исследований, посвященных проблемам взаимодействия субъектов общественного контроля с другими институтами гражданского общества в Российской Федерации, представляется недостаточной, что и определило выбор темы настоящего научного исследования, основной целью которого выступает не только определение места общественного контроля в системе институтов гражданского общества, но и разработка и обоснование основных направлений оптимизации их взаимодействия.
Основной текст.
Конституция РФ закрепила статус многонационального народа страны как носителя суверенитета и единственного источника власти в государстве, реализующего свои властные полномочия через различные прямые и опосредованные формы народовластия. Однако, конституционные принципы народовластия и участия общества в управлении делами государства нуждаются в системе юридических гарантий реализации, охраны и защиты, без которых, они могут быть нарушены как со стороны внешних, так и внутренних политических субъектов. Основной закон страны предусмотрел различные виды вышеназванных юридических гарантий, важнейшей из которых выступает институт общественного контроля.
Современное российское гражданское общество формировалась в непростых условиях. В результате развала СССР в 1991 году традиционные институты гражданского общества в России были либо разрушены и прекратили свое существование (например, КПСС), либо потеряли свой авторитет и значимость в глазах населения (в частности, профсоюзы). Однако, в связи с проводимыми демократическими реформами в Конституцию и законодательство были инкорпорированы многочисленные права и свободы, позволяющие гражданам страны объединяться и создавать разнообразные политические партии, общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации при условии, что цели их деятельности не направлены на подрыв основ конституционного строя, безопасности, территориальной целостности и независимости молодого российского государства, а также на разжигание розни между отдельными категориями граждан по мотивам их национальной, религиозной, расовой, социальной принадлежности. Это обстоятельство способствовало бурному развития российского гражданского общества: были созданы сотни политических партий, всероссийских общественных объединений, движений, организаций; различные институты гражданского общества включились как в политическую борьбу, так и в участие в общественной жизни в стране; начали активную работу многочисленные профсоюзные организации, как состоящие в ФНПР, так и не состоящие.
Свобода слова, плюрализм мнений, свобода в создании разнообразных общественных объединений и организаций, политических
партий способствовали раскрытию творческого потенциала граждан. Но, в тоже время, данной ситуаций активно воспользовались и внешние противники Российской Федерации, создав и финансируя на территории страны многочисленные российские фонды, движения (а также филиалы иностранных и международных некоммерческих организаций). Целью данных объединений и организаций стала борьба за умы и настроения российских граждан. С помощью данных социальных структур делались попытки оказания давления на аппарат публичной власти в стране, в том числе, и путем организации массовых беспорядков как в Москве, так и других регионах России. Тем более, что за пределами Российской Федерации подобные попытки «цветных революций» зачастую оказывались успешными. В этой связи, органы публичной власти пошли на упорядочение механизма создания и функционирования институтов гражданского общества, в том числе, путем признания российских юридических и физических лиц (а также филиалов и представительств иностранных и международных неправительственных организаций), которые осуществляют свою деятельность в зависимости (финансовой, организационной, имущественной и т.д.) от зарубежных и международных субъектов, в качестве иностранных агентов (с существенным ограничением прав последних). Кроме того, в целях укрепления механизма взаимодействия гражданского общества с государством для обеспечения реализации конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства, а также всей системы прав, свобод и законных интересов российских граждан, в российском законодательстве был формализован с 2005 года институт общественного контроля, который в настоящее время, на наш взгляд выступает важнейшим институтом гражданского общества в Российской Федерации, посредством которого российские граждане, общественные объединения, иные негосударственные некоммерческие организации получили возможность осуществлять контроль за деятельностью, актами и решениями органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, которые наделены в соответствии с федеральными законами правом на реализацию отдельных публичных полномочий.
Однако, в современной отечественной учебной и научной литературе об общественном контроле нет единого мнения относительно места и роли общественного контроля в системе институтов гражданского общества.
Во-первых, ряд авторов считают, что гражданское общество выступает в виде механизма общественного контроля. [2, с. 214-222] По их мнению, организация и функционирование общественного контроля возможны только через задействование институтов гражданского общества, например, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Однако, данная точка зрения, на наш взгляд, противоречит законодательству об общественном контроле в Российской Федерации, согласно которому, с одной стороны, право участвовать в осуществлении общественного контроля имеют граждане страны самостоятельно, а с другой стороны, организация и проведение мероприятий общественного контроля в большинстве случаев осуществляется субъектами общественного контроля в формировании которых принимают участие органы публичной власти (например, Общественной палатой России, региональными общественными палатами и муниципальными общественными палатами и советами).
Во-вторых, некоторые ученые определяют общественный контроль в качестве функции гражданского общества. [3, с. 18-24] Действительно, основными функциями гражданского общества выступают: защита прав, свобод и законных интересов граждан страны от незаконного вмешательства; недопущение узурпации аппаратом публичной власти делегированных народом властных полномочий; сдерживание его от попыток урезания гражданский прав и свобод. Однако, с одной стороны, реализация указанных функций осуществляется не только посредством деятельности субъектов общественного контроля, а с другой стороны, нельзя подменять понятие субъекта, посредством которого реализуется та или иная функция гражданского общества, самой его функцией.
В-третьих, ряд ученых отмечают, что общественный контроль является инструментом гражданского общества, [5, с. 63-70; 18, с. 138148] посредством которого гражданским обществом осуществляется достижение своих целей и решение текущих задач. Однако, с данной точкой зрения мы не можем согласиться в связи с тем, что практическая реализация мероприятий общественного контроля осуществляется гражданами РФ, а также общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями, из которых, собственно и говоря, и состоит гражданское общество. Получается, что авторы считают структурные элементы гражданского общества (из которых оно состоит) его же инструментом, то есть чем-то структурно обособленным от системы гражданского общества и используемым им, что логически не верно.
В-четвертых, некоторые авторы считают, что институт общественного контроля в РФ выступает в качестве элемента гражданского общества. [8, с. 22-30] Действительно, в состав российского гражданского общества входят многочисленные ее элементы: а) различные социально-экономические и политические отношения; б) сферы общественной жизни, в которых осуществляет воспроизводство и развитие человеческого потенциала страны (сферы воспитания, образования, культуры, науки, творчества, спорта и т.п.); в) различные институты гражданского общества (общественные объединения, религиозные организации; профсоюзные организации, средства массовой информации, политические партии и т.д.); г) семья (как первичная ячейка общества). Однако, общественный контроль в РФ на сегодняшний день уже сформировался как государственно-правовое и общественное явление, урегулированное нормами права, содержащимися в законодательстве об общественном контроле. То есть, это уже не неопределенный элемент гражданского общества, а вполне сформированный общественный институт.
В-пятых, ряд ученых считает, что институт общественного контроля выступает в качестве своеобразного атрибута гражданского общества. [11, с. 37-44] Действительно, возможность осуществления контроля со стороны гражданского общества в отношении механизма публичной власти, чьи полномочия производны от народа, являющегося единственным источником власти в России, нельзя подвергать сомнению. Однако, история возникновения и развития института общественного контроля, а также предшествовавшего ему института народного контроля власти, как мы отмечали в ранее проведенных исследованиях, [4, с. 169-185] показала, что за гражданским обществом не всегда были закреплены полномочия по осуществлению контроля за механизмом публичной власти. Более того, анализ полномочий субъектов общественного контроля, закрепленных в федеральное законодательстве, в частности, в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федера-
ции» показывает, как раз, отсутствие у субъектов общественного контроля реальных полномочий по контролю за аппаратом публичной власти.
В-шестых, некоторые авторы придерживаются точки зрения, согласно которой общественный контроль выступает в качестве формы взаимодействия гражданского общества и государства. [12, с. 9-12] Однако, при таком определении общественного контроля получается, что деятельность с участием граждан России и общественных объединений (иных негосударственных некоммерческих организаций, являющихся институтами гражданского общества) определяется в качестве формы самой этой деятельности, что представляет собой логическую ошибку (так называемый круг в определении, когда некоторое понятие определяется через другое понятие, хотя данное второе понятие, в свою очередь, не может быть определено без использования первого понятия).
В-седьмых, ряд ученых определяют общественный контроль в качестве механизма взаимодействия граждан и гражданского общества с властью. [13, с. 20-22] При этом, они справедливо отмечают, что институты гражданского общества являются важным потенциалом для расширения субъектов гражданского общества. [14, с. 35-39] Действительно, все институты гражданского общества могут и в потенциале должны быть использованы в качестве субъектов общественного контроля. Это позволит осуществлять его мероприятия с полным охватом деятельности, актов и решений любых органов публичной власти и иных структур, реализующих отдельные публичные полномочия.
В-восьмых, некоторые авторы справедливо отмечают, что общественный контроль выступает в качестве фактора развития гражданского общества, [16, с. 51-62] то есть, он является своеобразной движущей силой, обеспечивающей сохранение и развитие всех элементов гражданского общества. Но из данного определения, на наш взгляд, невозможно понять, выступает ли данная движущая сила сохранения и развития гражданского общества его составным элементом или институтом, либо она являться внешней системой, оказывающей позитивное воздействие на формирование и функционирование гражданского общества в РФ.
В-девятых, ряд ученых справедливо отмечает, что общественный контроль выступает в роли ведущего института гражданского общества. [7, с. 3-13; 17, с. 29-35] Представляется, что формирование данного института гражданского общества осуществляется в России и в настоящее время. Это связано, прежде всего, тем, что законодательство об общественном контроле еще полностью не сформировано. В частности, в самом Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» ряд его объектов выведен из предмета ведения под предлогом необходимости принятия отдельных федеральных законов, большинство из которых на сегодняшний день не принято.
Каковы на сегодняшний день основные механизмы взаимодействия общественного контроля с иными институтами гражданского общества? Прежде всего, институт общественного контроля при организации и проведении своих мероприятий опирается на деятельность иных институтов гражданского общества (например, общественных объединений), которые имеют право принимать участие в осуществлении общественного контроля.
Кроме того, различные институты общественного контроля в соответствии с законодательством об общественном контроле участвуют в формировании тех или иных субъектов общественного контроля (например, Общественной палаты России, региональных общественных палат и общественных палат (советов) муниципальных образований). Институты гражданского общества также могут информировать субъекты общественного контроля о нарушениях объектами общественного контроля действующего законодательства, прав, свобод и законных интересов граждан РФ, что будет служить основанием для инициирования процессов организации и проведения мероприятий общественного контроля.
Как уже отмечалось ранее, институты гражданского общества являются своеобразным неисчерпаемым потенциалом для развития системы субъектов общественного контроля.
Однако, оптимальному развитию механизмов взаимодействия субъектов общественного контроля с иными институтами гражданского общества препятствует ряд проблем, в числе которых можно выделить следующие:
Во-первых, основной проблемой, препятствующей развитию как гражданского общества в целом, так и института общественного контроля в нашей стране, выступает отсутствие формализации в Конституции РФ понятий «гражданское общество» и «общественный контроль». Это обстоятельство, с одной стороны, снижает авторитет институтов гражданского общества в глазах граждан страны, а с другой стороны, затрудняет осознание ими необходимости принимать активное участие в работе общественного контроля, а также иных институтов гражданского общества. В этой связи, представляется необходимым дополнить Основной закон страны отдельной главой или группой статей, посвященных формализации как гражданского общества в целом, так и его отдельных институтов, включая институт общественного контроля. В данных статьях следует закрепить понятия общественного контроля и гражданского общества, определив механизм взаимодействия института общественного контроля с иными институтами гражданского общества в РФ.
Во-вторых, значительной проблемой в развитии общественного контроля как института гражданского общества выступает существующий механизм формирования большинства разновидностей его субъектов, где решающая роль отводится не гражданам России, общественным объединениям и иным негосударственным некоммерческим организациям, а самим органам публичной власти в стране, деятельность, акты и решений которых субъекты общественного контроля и уполномочены контролировать законодательством об общественном контроле. В связи с этим, следует изменить порядок формирования субъектов общественного контроля таким образом, чтобы в нем участвовали исключительно только граждане РФ, а также общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации. Органам публичной власти необходимо предоставить лишь полномочия по участию в контроле за соблюдением законности в организации и осуществлении процедур по формированию вышеназванных субъектов общественного контроля.
В-третьих, определенной проблемой, препятствующей оптимизации механизмов взаимодействия и сотрудничества субъектов общественного контроля с институтами гражданского общества, выступает отсутствие в действующем законодательстве, регулирующем основы пра-
вового статуса тех или иных разновидностей общественных объединений и организаций, отдельных глав (разделов, статей), посвященных механизму их участия, с одной стороны, в процессах организации и проведения мероприятий общественного контроля, а с другой стороны, в процессах формирования и функционирования субъектов общественного контроля. Разрешение указанной проблемы требует включения соответствующих статей в вышеназванные нормативно-правовые акты.
В-четвертых, существенной проблемой в развитии гражданского общества как социальной основы общественного контроля в РФ выступает и отсутствие у субъектов общественного контроля реальных полномочий по осуществлению контроля за деятельностью, актами и решениями органов публичной власти и иных структур, наделенных правом осуществления отдельных публичных полномочий. В этой связи, требует дополнить полномочия субъектов общественного контроля их реальными разновидностями. Например, правом приостанавливать по результатам проведенных мероприятий общественного контроля действие подзаконных нормативно-правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления, если последние нарушают конституционные права и свободы граждан России.
Заключение.
В ходе проведенного научного исследования нами был сделан ряд выводов, в числе которых можно выделить следующие:
1. Состояние и развитие институтов гражданского общества в РФ является основным фактором, определяющим сохранение и развитие российского народа и российской государственности в целом.
2.Общественный контроль выступает в роли ведущего института гражданского общества в России, обеспечивая постоянный и непрерывный его контроль за деятельностью, актами и решениями как органов публичной власти, так и иных субъектов, обладающих правом реализации отдельных публичных полномочий. При этом, иные институты гражданского общества выступает в роли потенциальных субъектов общественного контроля.
3. Развитие института общественного контроля и развитие гражданского общества в целом взаимосвязаны и взаимообусловлены. При этом, оптимальному развитию механизмов взаимодействия субъектов общественного контроля с иными институтами гражданского общества препятствует ряд проблем, разрешение которых требует внесения изменений и дополнений как в Конституцию РФ, так и законодательство об общественном контроле.
Библиогра фия:
1. Абдулаева Г.О., Пирбудагова Д.Ш. Институты гражданского общества: понятие и взаимодействие с государством // Евразийский юридический журнал. 2021. № 6 (157). С. 111-112.
2. Андреева Л. А., Трухина И. Н. Гражданское общество - действенный механизм общественного контроля // Вестник Новгородского филиала РАНХиГС. 2017. Т. 6. № 1-1 (7). С. 214-222.
3. Антошин В. А., Ершов Ю. Г. Общественный (гражданский) контроль как функция гражданского общества // Социум и власть. 2018. № 1 (69). С. 18-24.
4. Гончаров В. В. Конституционно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. М.: Alicegroup, 2019. 256 с.
5. Городнина О. С. Общественный контроль как инструмент гражданского общества // Abyss (Вопросы философии, политологии и социальной антропологии). 2019. № 3 (9). С. 63-70.
6. Грачев В. С. Структура гражданского общества, его субъекты и правовые институты // Закон и право. 2019. № 1. С. 41 -42.
7. Гриб В. В. Актуальные проблемы правового развития института общественного контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 11. С. 3-13.
8. Казаков В. Н., Евсиков К. С., Беляткина К. А. Институт общественного контроля в Российской Федерации как элемент гражданского общества // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2017. № 3-2. С. 22-30.
9. Кирсанов А. Ю. Институты гражданского общества в Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2020. № 8. С. 29-31.
10. Линец С. И., Линец И. А., Мышьякова Д. В. Институты гражданского общества как субъекты публичной политики в современной Российской Федерации: инициативность и рационализм // Вестник Пятигорского государственного университета. 2017. № 3. С. 171 -175.
11.Лойт Х.Х. , Бялт В.С. Институт общественного контроля как атрибут гражданского общества в Российской Федерации //Закон. Право. Государство. 2019. № 1(21). С. 37-44.
12. Мельникова М. В. Общественный контроль за деятельностью органов государства как форма взаимодействия гражданского общества с государством // Вестник Самарской гуманитарной академии. Серия: Право. 2019. № 1 (22). С. 9-12.
13. Михеева Т. Н. Общественный контроль как механизм взаимодействия граждан и институтов гражданского общества с властью // Марийский юридический вестник. 2017. № 3 (22). С. 20-22.
14. Михеева Т. Н. Институты гражданского общества на муниципальном уровне как потенциал для расширения субъектов общественного контроля // Гражданское общество в России и за рубежом. 2019. № 3. С. 35-39.
15. Никитина Е. Е., Помазанский А. Е., Нанба С. Б. Религиозные объединения как институты гражданского общества: в поисках правовой модели взаимодействия с государством // Журнал Белорусского государственного университета. Право. 2021. № 1. С. 49-58.
16. Огнева Е. А. Общественный контроль как фактор развития гражданского общества // Известия Тульского государственного университета. Гуманитарные науки. 2019. № 2. С. 51-62.
17. Сисакьян А. К. Общественный контроль как институт гражданского общества во взаимосвязи с конституционным правосознанием // Правопорядок: история, теория, практика. 2023. № 2 (37). С. 29-35.
18. Хачатрян М. С. Общественный контроль как инструмент гражданского общества по повышению качества и эффективности деятельности органов публичной власти // История, теория, практика российского права. 2017. № 10. С. 138-148.
References:
1. Abdulayeva G. O., Pirbudagova D. S. Institutes of civil society: the concept and interaction with the state // Eurasian Legal Journal. 2021. No. 6 (157). pp. 111-112.
2. Andreeva L.A., Trukhina I.N. Civil society - an effective mechanism of public control // Bulletin of the Novgorod branch of the RANEPA. 2017. Vol.6. No.1-1(7). pp. 214-222.
3. Antoshin V. A., Ershov Yu. G. Public (civil) control as a function of civil society // Society and power. 2018. No. 1 (69). pp. 18-24.
4. Goncharov V. V. Constitutional and legal foundations of public control in the Russian Federation. Moscow: Alicegroup, 2019. 256 p
5. Gorodnina O. S. Public control as a tool of civil society // Abyss (Questions of philosophy, political science and social anthropology). 2019. No. 3 (9). pp. 63-70.
6. Grachev V. S. Structure of civil society, its subjects and legal institutions // Law and Law. 2019. No. 1. pp. 41-42.
7. Grib V. V. Actual problems of legal development of the Institute of Public control in the Russian Federation // Constitutional and municipal law. 2015. No. 11. pp. 3-13.
8. Kazakov V. N., Evsikov K. S., Belyatkina K. A. Institute of Public Control in the Russian Federation as an element of civil society // Proceedings of Tula State University. Economic and legal sciences. 2017. No. 3-2. pp. 22-30.
9. Kirsanov A.Yu. Institutes of civil society in the Russian Federation // Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2020. No.8. pp. 29-31.
10. Linets S. I., Linets I. A., Arsenova D. V. Civil society institutions as subjects of public policy in the modern Russian Federation: initiative and rationalism // Bulletin of Pyatigorsk State University. 2017. No. 3. pp. 171-175.
11. Loit H. H., Byalt V. S. Institute of Public Control as an attribute of civil society in the Russian Federation // Law. Right. State. 2019. No. 1 (21). pp. 37-44.
12. Melnikova M. V. Public control over the activities of state bodies as a form of interaction between civil society and the state // Bulletin of the Samara Humanitarian Academy. Series: Law. 2019. No. 1 (22). pp. 9-12.
13. Mikheeva T.N. Public control as a mechanism of interaction of citizens and civil society institutions with the authorities // Mari Legal Bulletin. 2017. No.3(22). pp. 20-22.
14.Mikheeva T.N. Institutions of civil society at the municipal level as a potential for expanding subjects of public control //Civil society in Russia and abroad. 2019. No.3. pp.35-39
15. Nikitina E. E., Pomazansky A. E., Nanba S. B. Religious associations as institutions of civil society: in search of a legal model of interaction with the state // Journal of the Belarusian State University. Right. 2021. No. 1. pp. 49-58.
16. Ogneva E. A. Public control as a factor in the development of civil society // Proceedings of Tula State University. Humanities. 2019. No. 2. pp. 51-62.
17.Sisakyan A.K. Public control as an institution of civil society in connection with constitutional legal consciousness //Law and order: history, theory, practice. 2023. No.2(37).p.29-35
18. Khachatryan M. S. Public control as a tool of civil society to improve the quality and effectiveness of the activities of public authorities // History, theory, and practice
of Russian law. 2017. No. 10. pp. 138-148.
