CC BY
9ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ (ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ) НАУКИ
DOI 10.47643/1815-1337_2023_4_93
О ПРОБЛЕМАХ И ПЕРСПЕКТИВАХ РАЗВИТИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ СУБЪЕКТОВ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ About problems and prospects of development of interaction of subjects of public control with public authorities and local self-government in the Russian Federation
ГОНЧАРОВ Виталий Викторович,
кандидат юридических наук, доцент, декан факультета высшего образования,
Политехнический институт (филиал) ФГБОУ ВО «Донской государственный технический университет» в г. Таганроге. 347904, Россия, Ростовская обл., г. Таганрог, ул. Петровская, 109а. E-mail: niipg2010@mail.ru;
Goncharov Vitaly V.,
Candidate of Law, Associate Professor, Dean of the Faculty of Higher Education of the Polytechnic Institute (branch) of the Don State Technical University in Taganrog. 109a Petrovskaya str., Taganrog, Rostov Region, 347904, Russia. E-mail: niipg2010@mail.ru
Краткая аннотация. Настоящая статья посвящена анализу современных проблем и перспектив развития взаимодействия субъектов общественного контроля с органами государственной власти и местного самоуправления. В работе обосновывается роль и место института общественного контроля в системе юридических гарантий реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства. В статье проводится анализ процессов взаимодействия субъектов общественного контроля с органами публичной власти. Автором выявлены и формализованы основные проблемы, препятствующие развитию процессов взаимодействия субъектов общественного контроля с органами публичной власти в Российской Федерации. В статье разработана и обоснована система мероприятий по разрешению указанных проблем, посредством реализации которых будет обеспечено оптимальное развитие процессов взаимодействия субъектов общественного контроля с органами государственной власти и местного управления в России.
Abstract. This article is devoted to the analysis of modern problems and prospects for the development of interaction of subjects of public control with state authorities and local self-government. The paper substantiates the role and place of the institution of public control in the system of legal guarantees for the implementation, protection and protection of the constitutional principles of democracy and the participation of society in the management of state affairs. The article analyzes the processes of interaction of subjects of public control with public authorities. The author identifies and formalizes the main problems that hinder the development of the processes of interaction of subjects of public control with public authorities in the Russian Federation. The article develops and substantiates a system of measures to resolve these problems, through the implementation of which the optimal development of the processes of interaction of subjects of public control with public authorities and local government in Russia will be ensured.
Ключевые слова: проблемы; перспективы; развитие; взаимодействие; субъекты; общественных контроль; государственная власть; местное самоуправление; органы; народовластие.
Keywords: problems; prospects; development; interaction; subjects; public control; state power; local self-government; bodies; democracy.
Для цитирования: Гончаров В.В. О проблемах и перспективах развития взаимодействия субъектов общественного контроля с органами государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2023. № 4(220). С. 93-96. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_4_93.
For citation: Goncharov V. V. About problems and prospects of development of interaction of subjects of public control with public authorities and local self-government in the Russian Federation // Law and state: theory and practice. 2023. No. 4(220). pp. 93-96. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_4_93.
Статья поступила в редакцию: 11.02.2023
Введение.
Проблемы организации и осуществления общественного контроля в Российской Федерации широко исследованы в работах В. В. Гриба, [1, с. 3-13] С. А. Авакьяна, [2, с. 3-17] Т. Я. Хабриевой, [3, с. 5-10] Л. Ю. Грудцыной, [4] Г. Н. Чеботарева, [5, с. 62-65] Г. Н. Комковой, [6, с. 11-19] Н. С. Бондаря, [7] а также ряда иных авторов. При этом, отсутствие, по нашему мнению, у субъектов общественного контроля набора реальных полномочий по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод граждан России, а также общественных объединений и негосударственных некоммерческих организаций, повышает значимость процессов их взаимодействия с органами публичной власти в стране с тем, чтобы, с одной стороны, использовать потенциал последних в борьбе с вышеназванными правонарушениями (особенно - правоохранительных органов), а с другой стороны, координировать в реальном времени процессы устранения объектами общественного контроля (значительную часть из которых представляют органы государственной власти и местного самоуправления) выявленных в результате проведенных мероприятий общественного контроля нарушений действующего законодательства. Это обстоятельство и обусловило выбор темы настоящего научного исследования, целью которого выступает не только выявление и формализация основных проблем, препятствующих развитию взаимодействия субъектов общественного контроля с органами государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, но и разработка и формализация системы мероприятий по их устранению. Достижение указанной цели возможно посредством реализации ряда задач, в числе которых можно выделить следующие: 1) обоснование роли и места института общественного контроля в системе юридических гарантий реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства; 2) обоснование значение института взаимодействия субъектов общественного контроля и органов государственной власти и местного самоуправления; 3) анализ направлений, форм и методов данного взаимодействия; 4) выявление и формализация основных проблем, препятствующих развитию процессов взаимодей-
ствия между субъектами общественного контроля и органами публичной власти; 5) разработка и обоснование системы мероприятий по разрешению указанных проблем.
Основной текст.
Конституция Российская Федерации закрепила статус многонационального народа России как носителя суверенитета и единственного источника власти в стране. При этом, народ осуществляет свою власть как непосредственно (например, через институты свободных выборов и референдумов), так и опосредованно (в частности, через деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления). Однако, конституционные принципы народовластия и участия общества в управлении делами государства нуждаются в системе юридических гарантий, посредством которых обеспечивается их реализации, охрана и защита. Важнейшее место в системе юридических гарантий вышеназванных конституционных принципов занимает институт общественного контроля, посредством которого граждане Российской Федерации, а также общественные объединения и негосударственные некоммерческие организации, могут осуществлять контроль за деятельностью, актами и решениями органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, наделенных законодательством правом осуществления отдельных публичных полномочий.
В процессе организации и осуществления общественного контроля субъекты общественного контроля вступают во взаимодействие с различными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Как справедливо отмечает ряд авторов, именно взаимодействие органов публичной власти и институтов гражданского общества позволяет обеспечить баланс публичных интересов государственных и негосударственных структур. [8, с. 76-88]
При этом, в российской научной и учебной литературе нет единого мнения относительно характера подобного взаимодействия. Так, ряд авторов считает, что имеет место взаимный диалог органов публичной власти и данного института гражданского общества. [9, с. 5-7] По мнению других ученых, данный диалог несет характер одновременно и взаимодействия, и противостояния. [10, с. 19-29] Некоторые авторы считают, что гражданское общество, несмотря на ограниченные российским законодательством возможности по осуществлению общественного контроля, в целом выступает в качестве равноправного участника подобного взаимодействия, по сути, являясь четвертой властью в стране. [11, с. 19-27] Ряд ученых справедливо отмечают особый характер российской модели взаимодействия институтов гражданского общества (включая субъектов общественного контроля) с органами публичной власти, [12, с. 10-14] основанной на определенной их паритетности. [13, с. 25-29] Однако, не следует забывать, что институт общественного контроля является юридической гарантией и инструментом контроля народа за процессом использования органами публичной власти делегированных им властных полномочий. И в процессе данного контроля контролирующий субъект вступает с органами государственной власти и местного самоуправления в различные формы взаимодействия.
При этом, вышеназванные органы публичной власти можно классифицировать на три группы: 1) органы публичной власти, чья деятельность, акты и решения выступают в качестве объектов общественного контроля при проведении тех или иных мероприятий общественного контроля; 2) органы публичной власти, выступающие в качестве вышестоящих инстанций над органами публичной власти, входящими в первую группу, и которые обладают полномочиями по оценке их эффективности; 3) органы публичной власти, которые обладают надзорными и (или) контрольными полномочиями над органами государственной власти, а также контрольными полномочиями над органами местного самоуп равле-ния, чья деятельность, акты и решения выступали в качестве объектов общественного контроля при проведении вышеназванных мероприятий общественного контроля.
В зависимости от того, с органами публичной власти какой из трех групп вступают во взаимодействие субъекты общественного контроля, отличается как процесс данного взаимодействия, так и характер взаимных прав и обязанностей участников подобного взаимодействия.
Так, субъекты общественного контроля, взаимодействуя с органами публичной власти, по отношению к деятельности, актам и решениям которых они осуществляют мероприятия общественного контроля, имеют право направлять им на рассмотрение итоговые документы по результатам проведенного общественного контроля. В свою очередь, вышеназванные органы публичной власти обязаны рассмотреть указанные документы, а также учитывать содержащиеся в них рекомендации, предложения и выводы в своей деятельности, а также издаваемых актах и принимаемых решениях (если это предусмотрено федеральным или региональным законодательством, а также нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления).
Субъекты общественного контроля, взаимодействуя с органами публичной власти, выступающими в качестве вышестоящих инстанций над органами публичной власти, входящими в предыдущую группу и обладающими полномочиями по оценке их эффективности, имеют право направлять им предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в итоговых документах, составленных по результатам проведенных мероприятий общественного контроля, для того, чтобы данные вышестоящие инстанции могли использовать переданную информацию для оценки эффективности органов публичной власти, чья деятельность, акты и решения выступали в качестве объектов общественного контроля.
В свою очередь, данные вышестоящие инстанции обязаны рассмотреть переданные им субъектами общественного контроля предложения, рекомендации и выводы, используя данную информацию для оценки эффективности органов публичной власти, чья деятельность, акты и решения выступали в качестве объектов общественного контроля.
Субъекты общественного контроля, взаимодействуя с органами публичной власти, которые обладают надзорными и (или) контрольными полномочиями над органами государственной власти, а также контрольными полномочиями над органами местного самоуправления, чья деятельность, акты и решения выступали в качестве объектов общественного контроля при проведении вышеназванных мероприятий общественного контроля, имеют право направлять данным контрольным (надзорным) органам публичной власти итоговые документы, подготовлен-
Публично-правовые (государственно-правовые) науки
ные по результатам общественного контроля. При этом, вышеназванные контрольные (надзорные) органы публичной власти обязаны рассмотреть направленные им субъектами общественного контроля итоговые документы, подготовленные по результатам общественного контроля, а также направить обоснованные ответы по результатам рассмотрения указанных документов. При этом, в соответствии с частью 3 статьи 16 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» данные органы публичной власти обязаны проинформировать субъекты общественного контроля о результатах рассмотрения вышеназванных итоговых документов в тридцатидневный срок, а в случаях, которые не терпят отлагательства, - незамедлительно.
Все три вышеназванные группы органов публичной власти обязаны предоставлять субъектам общественного контроля по их запросам любую информацию о своей деятельности, которая представляет общественный интерес, кроме той информации, которая содержит сведения, составляющие государственную тайну, сведения о персональных данных, а также информацию, доступ к которой ограничен федеральными законами. При этом, Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ не ограничивает перечень форм и видов взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления с субъектами общественного контроля нормами, содержащимися в самом Федеральном законе, отмечая, что иные особенности подобного взаимодействия могут определяться законодательством Российской Федерации.
Однако, взаимодействие органов государственной власти, органов местного самоуправления с субъектами общественного контроля в Российской Федерации, как справедливо отмечает ряд авторов, связано с многочисленными проблемами, имеющими объективный и субъективный характер. [14, с. 53-55; 15, с. 94-98]
В числе основных проблем, препятствующих развитию процессов взаимодействия между субъектами общественного контроля и органами публичной власти, можно выделить следующие:
Во-первых, анализ статьи 9 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» показывает, что законодатель неоднозначно сформулировал перечень субъектов общественного контроля в Российской Федерации. С одной стороны, название статьи девятой посвящено субъектам общественного контроля. С другой стороны, в данной статье напрямую субъектами названы только 4 категории, перечисленные в части 1: а) Общественная палата Российской Федерации; б) общественные палаты субъектов Российской Федерации; в) общественные палаты (советы) муниципальных образований; г) общественные советы при федеральных орган ах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Часть 2 статьи 9 вышеназванного Федерального закона вводит понятие «организационные структуры общественного контроля», к которым относит: а) общественные наблюдательные комиссии; б) общественные инспекции; в) группы общественного контроля; г) иные организационные структуры общественного контроля. При этом, неясно, являются ли организационные структуры пятой разновидностью субъектов общественного контроля, либо отдельной категорией структур, уполномоченных на осуществление общественного контроля, но не являющейся субъектов общественного контроля.
Во-вторых, анализ пункта 1 части 4 статьи 16 вышеназванного Федерального закона, формулирующего право органов публичной власти, осуществляющих взаимодействие с субъектами общественного контроля, на получение информации об осуществлении общественного контроля и о его результатах, показывает, что не вся подобная информация может передаваться органам публичной власти (в частности, не любой из ранее трех рассмотренных групп органов публичной власти), так как часть подобной информации может, с одной стороны, содержать сведения о фактах совершения административных правонарушений или преступлений должностными лицами органов публичной власти, чья деятельность, акты и решения выступали в качестве объектов общественного контроля, с другой стороны, данная информация может содержать сведения, составляющие государственную тайну, сведения о персональных данных, а также иные сведения, доступ к которым ограничен федеральным законодательством.
В-третьих, представляется, что закрепленное в пункте 3 части 4 статьи 16 вышеназванного Федерального закона право органов публичной власти, осуществляющих взаимодействие с субъектами общественного контроля, на размещение информации по вопросам общественного контроля за осуществляемой ими деятельностью на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» позволяет органам публичной власти уклоняться от размещения подобной информации, что подрывает принцип гласности при осуществлении общественного контроля.
В-четвертых, анализ части 5 статьи 16 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ показывает, что перечень обязанностей органов публичной власти при осуществлении взаимодействия с субъектами общественного контроля не полный. Это не позволяет осуществлять полноценное и всестороннее взаимодействие субъектов общественного контроля с органами публичной власти.
В-пятых, анализ статьи 16 вышеназванного Федерального закона показывает, что в ней не рассмотрены вопросы взаимодействия субъектов общественного контроля с судами, а также иными субъектами, указанными в пункте 6 части 1 статьи 10 данного Федерального закона.
Заключение.
Разрешение основных проблем, препятствующих развитию процессов взаимодействия между субъектами общественного контроля и органами публичной власти, требует разработки и реализации ряда мероприятий, в числе которых можно выделить следующие:
Во-первых, представляется необходимым уточнить в статье 9 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» правовой статус организационных структур общественного контроля, указав, относятся или нет они к категории субъектов общественного контроля.
Во-вторых, представляется необходимым внести изменения и дополнения в пункт 1 части 4 статьи 16 вышеназванного Федерального закона, изложив его в следующей редакции:
«1) получать от субъектов общественного контроля информацию об осуществлении общественного контроля и о его результатах, кроме информации, содержащей сведения о фактах совершения административных правонарушений или преступлений должностными лицами и работниками органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также информации, которая содержит сведения, составляющие государственную тайну, сведения о персональных данных, а также иные сведения, доступ к которым ограничен федеральным законодательством».
В-третьих, представляется необходимым закрепленное в пункте 3 части 4 статьи 16 вышеназванного Федерального закона право органов публичной власти, осуществляющих взаимодействие с субъектами общественного контроля, на размещение информации по вопросам общественного контроля за осуществляемой ими деятельностью на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», закрепить не в качестве права, а в качестве обязанности данных органов публичной власти. То есть, необходимо пункт 3 части 4 статьи 16 данного Федерального закона поместить в качестве пункта 4 части 5 той же статьи.
В-четвертых, следует добавить часть 5 статьи 16 вышеназванного Федерального закона пунктом 4, в котором следует закрепить обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, по предоставлению субъектам общественного контроля допуска на территорию расположения вышеназванных объектов общественного контроля для организации и осуществления общественного контроля.
В-пятых, представляется необходимым дополнить статью 16 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» частями 6 и 7 (существующую часть 6, при этом, считать частью 8), в которых следует детализировать механизм взаимодействия субъектов общественного контроля с судами Российской Федерации, а также иными субъектами, указанными в пункте 6 части 1 статьи 10 данного Федерального закона.
Реализация данных мероприятий позволит обеспечить не только организацию и осуществление полноценного взаимодействия субъектов общественного контроля с органами государственной власти и местного самоуправления, но и повысить уровень доверия населения к данному институту гражданского общества в Российской Федерации.
Библиогра фия:
1. Гриб В. В. Актуальные проблемы правового развития института общественного контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - № 11. - С. 3-13.
2. Авакьян С. А. Некоторые мысли о состоянии и перспективах конституционно-политического развития России // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. - 2016. - № 1. - С. 3-17.
3. Хабриева Т. Я. Социальный контроль и противодействие коррупции // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. - 2017. - №
4. - С. 5-10.
4. Грудцына Л. Ю. Государственно-правовой механизм формирования и поддержки институтов гражданского общества в России: дисс. ... докт. юрид. наук. -М., 2009. - 407 с.
5. Чеботарев Г. Н. Общественный контроль за деятельностью органов публичной власти: от теории к практике // Конституционное и муниципальное право. -2015. - № 8. - С. 62-65.
6. Комкова Г. Н., Бердникова Е. В. Содержание объекта и предмета общественного контроля в Российской Федерации: теоретико-правовые вопросы // Российское право: образование, практика, наука. - 2019. - № 4 (112). - С. 11-19.
7. Бондарь Н. С. Конституционный строй как государственно-правовое выражение гражданского общества России // Межвузовский сборник научных статей. Конституционное развитие России. - 2003. - № 4.
8. Фастович Г. Г., Шитова Т. В. К вопросу об эффективности единой системы публичной власти // Социально-экономический и гуманитарный журнал. - 2020. -№ 4 (18). - С. 76-88.
9. Морхжат П. М. Судебная власть и гражданское общество: взаимный диалог // Российский судья. - 2007. - № 12. - С. 5-7.
10. Грудцына Л. Ю., Петров С.М. Власть и гражданское общество в России: взаимодействие и противостояние // Административное и муниципальное право.
- 2012. - № 1 (49). - С. 19-29.
11. Токоногов А. В. Кибердемократия, или гражданское общество как четвертая власть // Закон и право. - 2020. - № 4. - С. 19-27.
12. Корнев А. В. Гражданское общество и власть: российская и иные модели // Гражданское общество в России и за рубежом. - 2021. - № 3. - С. 10-14.
13. Поярков С. Ю., Гончаров В. В. Модель современной "русской власти": условия паритетности // Государственная власть и местное самоуправление. - 2016.
- № 3. - С. 25-29.
14. Петелин А. Л. Проблемы взаимодействия субъектов общественного контроля с органами государственной власти // Конституционное и муниципальное право. - 2022. - № 11. - С. 53-55.
15. Калмыкова А. Д. Гражданское общество и публичная власть: особенности взаимодействия // Вестник МГПУ. Серия: Юридические науки. - 2017. - № 2 (26). - С. 94-98.
References:
1. Grib V.V. Actual problems of legal development of the institute of public control in the Russian Federation // Constitutional and municipal law. - 2015. - No. 11. - pp.3-13.
2. Avakian S. A. Some thoughts on the state and prospects of constitutional and political development of Russia // Bulletin of the Moscow University. Episode 11. Right.
- 2016. - No. 1. - pp. 3-17.
3. Khabrieva T. Ya. Social control and anti-corruption // Journal of Foreign Legislation and Comparative Jurisprudence. - 2017. - No. 4. - pp. 5-10.
4. Grudtsyna L. Y. State-legal mechanism of formation and support of civil society institutions in Russia: diss. ... doct. jurid. sciences. - M., 2009. - 407 p.
5. Chebotarev G. N. Public control over the activities of public authorities: from theory to practice // Constitutional and municipal law. - 2015. - No. 8. - pp. 62-65.
6. Komkova G. N., Berdnikova E. V. The content of the object and subject of public control in the Russian Federation: theoretical and legal issues // Russian law: education, practice, science. - 2019. - № 4 (112). - Pp. 11-19.
7. Bondar N. S. Constitutional system as a state-legal expression of Russian civil society // Interuniversity collection of scientific articles. Constitutional development of Russia. - 2003. - № 4.
8. Fastovich G. G., Shitova T. V. On the issue of the effectiveness of the unified system of public power // Socio-Economic and Humanitarian Journal. - 2020. - № 4 (18). - Pp. 76-88.
9. Morkhzhat P. M. Judicial power and civil society: mutual dialogue // Russian judge. - 2007. - No. 12. - pp. 5-7.
10. Grudtsyna L. Yu., Petrov S.M. Power and civil society in Russia: interaction and confrontation // Administrative and municipal law. - 2012. - № 1 (49). - Pp. 19-29.
11. Tokonogov A.V. Cyberdemocracy, or civil society as the fourth power // Law and Law. - 2020. - No. 4. - pp. 19-27.
12. Kornev A.V. Civil society and power: Russian and other models // Civil society in Russia and abroad. - 2021. - No. 3. - pp. 10-14.
13. Poyarkov S. Yu., Goncharov V. V. Model of modern "Russian power": conditions of parity // State power and local self-government. - 2016. - No. 3. - pp. 25-29.
14. Petelin A. L. Problems of interaction of subjects of public control with state authorities // Constitutional and municipal law. - 2022. - No. 11. - pp. 53-55.
15. Kalmykova A.D. Civil society and public power: features of interaction // Bulletin of the Moscow State Pedagogical University. Series: Legal Sciences. - 2017. - № 2 (26). - Pp. 94-98.
