CC BY
7Целью настоящей публикации является попытка обоснования необходимости профессионального образования государственных служащих в области основных прав и свобод человека и гражданина. В представленной работе на основании определения места основных прав в системе государственной службы, а также анализа квалификационных требований государственных служащих, предложено включение указанных вопросов в программу их профессиональной подготовки. Аополнительным доводом в пользу специального образования государственных служащих в области основных прав выступают международные обязательства Российской Федерации, которые вытекают из ее членства в универсальных и региональных международных организациях. Особое внимание обращается на вопрос о формировании российского гуманитарного права как нормативного образования. Кроме того, определяются особенности образования государственных служащих в этой области на фоне разработки федеральных государственных образовательных стандартов нового поколения.
Алексей Вячеславович Должиков, доцент кафедры конституционного и административного права Алтайского филиала ФГОУ ВПО «Сибирская академия государственной службы» в г. Барнауле, кандидат юридических наук
ОБРАЗОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ В ОБЛАСТИ ОСНОВНЫХ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
Проводимая в России административная реформа обусловливает постановку новых задач в сфере профессионального образования государственных служащих. Преобразование системы подготовки управленческих кадров актуально на фоне борьбы с правовым нигилизмом и проявлениями коррупции. В условиях разработки федеральных государственных образовательных стандартов нового поколения отдельный интерес приобретают вопросы формирования новых учебных дисциплин и определения их места в системе традиционных курсов. Такой сравнительно новой дисциплиной, преподаваемой в организациях высшего профессионального образования, выступает курс «права человека».В этой связи особое значение имеет исследование проблем образования государственных служащих в области основных прав человека.
Основные права в системе государственной службы. Основные права и свободы человека и гражданина (далее - основные права) имеют особое место в системе государственной службы. Конституция РФ от 12 декабря
1993 г. главной обязанностью государства называет признание, соблюдение и защиту основных прав, которые определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность всей публичной власти (ст. 2, 18)1. В развитии таких конституционных положений приоритет основных прав устанавливается в качестве исходного принципа государственной службы (п. 1 ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе РФ»2, далее - ФЗ о гражданской службе). Аналогичные нормы содержатся в специальных законах, регулирующих отдельные виды государственной службы. Так, ч. 1 ст. 3. Закона РФ от 18 апреля
1991 г. № 1026-1 (с изм. от 2 октября 2007 г.) «О милиции»3 относит к принципам деятельности милиции уважение основных прав и гуманизм. Закон РФ от 5 марта
1992 г. № 2446-1 (с изм. от 2 марта 2007 г.) «О безопасности»4 раскрывает содержание принципа соблюдения основных прав, запрещая их ограничение при обеспечении безопасности, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом (ст. 7).
Непосредственное выражение рассматриваемые принципы нашли в закреплении должностных обязанностей государственных служащих. В частности, они должны соблюдать при исполнении своих обязанностей права и законные интересы граждан и организаций (п. 4 ч. 1 ст. 15 ФЗ о гражданской службе). Нередко на практике именно незнание и несоблюдение государственными служащими своих должностных обязанностей по обеспечению основных прав порождает правонарушения. Соответственно, возникает потребность более глубокой профессиональной подготовки государственных служащих в области основных прав.
Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам государственных служащих в области основных прав. Наличие должностных обязанностей по соблюдению основных прав должно отражаться в квалификационных требованиях, предъявляемых к государственным служащим. Однако к настоящему времени данное условие не получило непосредственное
алтайский вестник государственной и муниципальной службы
1*21
'г 00 в Г
выражение в действующем законодательстве. Например, не содержится конкретное указание об основных правах в большинстве нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, которые утверждают квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей государственных служащих. Данные акты ограничиваются абстрактным упоминанием о знании Конституции РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующую сферу (отрасль) деятельности применительно к исполнению должностных обязанностей*. При этом в законодательстве субъектов Российской Федерации прямо предлагается «отнести знание вопросов защиты основных прав к числу квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения государственными гражданскими и муниципальными служащими должностных обязанностей» (п. 6 Постановления Администрации Алтайского края от 1 декабря 2006 г. № 499 «Об утверждении Концепции защиты основных прав и свобод человека и гражданина в Алтайском крае»)6.
Образование государственных служащих в области основных прав как международное обязательство Российской Федерации. Доводом в пользу обязательности образования в области основных прав государственных служащих выступают акты ряда международных организаций, членами которых является Россия. План действий на Десятилетие образования в области прав человека ООН (19952004 гг.) указывает на особое внимание к подготовке сотрудников полиций и пенитенциарных учреждений, военнослужащих, правительственных чиновников, парламентариев и представителей других групп, способных оказы-
вать непосредственное влияние на реализацию основных прав (п. 24)7. Согласно ст. 15 Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы «государство несет ответственность за поощрение и содействие преподаванию прав человека и основных свобод на всех уровнях образования и за обеспечение включения всеми лицами, ответственными за подготовку юристов, сотрудников правоохранительных органов, военнослужащих и государственных служащих, в свои учебные программы соответствующих элементов преподавания прав человека»5.
Схожие положения закрепляются в актах региональных международных организаций. Например, Парламентская Ассамблея Совета Европы Рекомендацией № 1346 от 26 сентября 1997 г. (подп. «Ш» п. 11) призывает государства-члены включить предмет прав человека в программу подготовки чиновников, напрямую общающихся с гражданами (полиция, сотрудники администраций тюрем, сотрудники иммиграционных властей, имеющих дело с беженцами и теми, кто просит убежище)9. Россия как государство-член Организации (Совещания) по безопасности и сотрудничеству в Европе признает основополагающее значение образования в области основных прав. Б Документе Московского Совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ от 3 октября 1991 г. подчеркивается решение государств-участников «содействовать разработке их компетентными органами, занимающимися подготовкой учебных программ, эффективных учебных планов и курсов по правам человека для студентов всех уровней, особенно студентов, изучающих право, управление и общественные науки, а также учащихся военных и
полицейских учебных заведений и институтов государственного управления» (п. 42.3)10. Таким образом, акты многих международных организаций требуют включения образования в области основных прав в учебные программы подготовки государственных служащих.
Место гуманитарного права в системе образования государственных служащих. Б соответствии со ст. 61, 62 ФЗ о гражданской службе образование государственных служащих включает в себя основное (профессиональную подготовку) и дополнительное профессиональное образование (профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку). При этом в силу ч. 1 ст. 61 профессиональная подготовка кадров для гражданской службы осуществляется в образовательных учреждениях высшего профессионального и среднего профессионального образования в соответствии с федеральным законом. Так, п. 10 ст. 41 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» (с изм. от 24 апреля 2008 г.) особо выделяет подготовку специалистов в области юриспруденции, экономики, менеджмента, государственного и муниципального управления по договорам образовательных учреждений с физическими лицами11. Рассмотрим профессиональное образование государственных служащих в области основных прав на примере юриспруденции, поскольку эти проблемы имеют преимущественно юридический характер.
Гуманитарное право и российские образовательные стандарты. В соответствии с Государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования по специальности 021100 «юриспруденция» вопросы изучения основных прав отнесены к федеральному компоненту и включены лишь в качестве элемента таких общепрофесси-
ональных дисциплин как «конституционное (государственное) право России» (основы правового положения граждан; конституционный статус человека и гражданина РФ, конституционные права, свободы и обязанности российских граждан, их реализация и защита), «конституционное (государственное) право зарубежных стран» (правовое положение граждан в зарубежных странах) и международное право (права человека и международное право)12.
Самостоятельность международного права прав человека (international human rights law) или международного гуманитарного права (в широком смысле) как отрасли международного публичного права не вызывает сомнения. Устоялось и представление об основных правах как о части учебной дисциплины международного права либо отдельного спецкурса. Вряд ли можно согласиться с теми авторами, которые включают вопросы международной защиты основных прав в общий курс прав человека. Вне контекста изучения международного права как особой правовой системы и специфики его источников, принципов, субъектов и др., познание международной защиты основных прав оказывается нередко ошибочным.
Поэтому возникает вопрос о соотношении основных прав с учебной дисциплиной конституционного права. Поскольку составляющие конституционно-правовой статус человека и гражданина нормы характеризуется известным единством и самостоятельностью, некоторые авторы называют его конституционно-правовым институтом1', подотраслью конституционного права14 либо конституционного законодательства15. При этом, высказывается точка зрения о формировании российского гуманитарного права. В частности, профессор Ю.А. Тихомиров, не считая его новой отраслью права, предлагает
понимать российское гуманитарное право в качестве комплексного нормативно-правового массива либо новой правовой семьи наряду с публичным и частным правом16. В обоснование выделение данного правового образования ученый приводит следующие доводы: 1) широкое закрепление в действующем законодательстве прав человека и прав отдельных категорий населения; 2) наличие аналогии с международным гуманитарным правом в его взаимосвязи с российским правом; 3) существование потребности комплексного правового регулирования статуса человека и отдельных социальных общностей, включая устранение пробелов и противоречий отраслевого законодательства в этой сфере17. Собственно гуманитарное право определяется ученым как «семья российского права, обеспечивающая самореализацию и развитие человека и гражданина, социальных общностей с помощью комплекса согласованных юридических средств и объединений отраслей и подотраслей»18.
В целом можно поддержать представленное мнение. Понимание конституционно-правового статуса личности как нормативного образования, действительно, требует использование более точной терминологии. Определение его через категорию «гуманитарное право» имеет свои основания и перспективы. С одной стороны, уже существует особый массив нормативного материала в области регулирования основных прав индивидов и их объединений, сформированы отдельные институты общей (принципы, субъекты, реализация и др.) и особенной части (отдельные основные права). С другой стороны, как вполне реалистично отмечается в современной науке, «не выработано общепризнанное понятие национального гуманитарного права, остается открытым вопрос о его объекте и предмете, системе
построения и источниках»19. Соответственно рассматриваемое юридическое явление еще находится в стадии становления. Более того, вопрос о формировании гуманитарного права как нормативного образования поставит вопрос о единстве конституционного права России, в рамках которого уже значительно выделились избирательное право, парламентское право, судебное право и т.д.
Тем не менее, именно в учебных целях формирование гуманитарного права заслуживает всяческой поддержки. В этой связи можно использовать опыт немецкого юридического образования, где в структуре курса государственного (конституционного) права выделяют первую часть - право организации государства (Staatsrecht. 1 Staatsorganisationsrecht)211 и вторую - основные права (Staatsrecht. 2 Grundrechte)21. Такой подход можно использовать при формировании государственных образовательных стандартов нового поколения. Это послужит компромиссом в давнем споре о включении учебного курса «правачеловека» в качестве обязательного в указанные образовательные стандарты22. На данную проблему неоднократно указывал Уполномоченный по правам человека в РФ23, а в докладе Уполномоченного по правам человека в Московской области от 1 марта 2004 г. «О деятельности Уполномоченного по правам человека в Московской области в 2003 г.» прямо отмечается, что «необходимо разработать и внедрить программу обучения государственных и муниципальных служащих, проверки их знаний в области прав человека и гражданина ...»24.
Особенности образования государственных служащих в области основных прав. Основные права имеют широкое содержание и междисциплинарный характер. Они являются объектом поз-
алтайский вестник государственной и муниципальной службы
J»2l
'г о о в Г
нания всех гуманитарных наук. Ориентируясь на общенаучные представления в этой сфере, образование государственных служащих должно акцентировать внимание на тех свойствах основных прав, которые связаны с осуществлением публичных функций органами государственной власти. Существующая российская учебная литература в рассматриваемой сфере уделяет чрезмерное внимание историческим, философским и т.п. аспектам основных прав25. Не отрицая их значения, образование государственных служащих должно преимущественно включать те вопросы, которые связаны с выполнением ими обязанностей по защите основных прав. Ориентиром постановки соответствующих вопросов курса может быть правоприменительная практика по обжалованию действий и решений органов государственной власти и местного самоуправления, нарушающих основные права. В этой связи заслуживают внимания правовые позиции Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также Европейского Суда по правам человека.
Таким образом, выполнение указанных международных обязательств возможно посредством разделения курса конституционного права России на общую частей и особенную части. Увеличение количества часов можно компенсировать за счет преобразования курса конституционного права зарубежных стран в общую часть данной дисциплины. При этом гуманитарное право должно занять первое место в особенной части конституционного права России, наряду с государственным правом и его составными частями. Такая логика соответствует структуре действующей Конституции РФ. Сделанные выводы касаются исключительно профессионального юридического образования,
не отрицают междисциплинарного характера прав человека и не препятствуют существованию иных походов неформального обучения в этой сфере. Также требуется более детальная разработка учебного курса «гуманитарное право» как элемента программы профессиональной подготовки государственных служащих.
1 См.: Российская газета. 1993. 25 декабря.
2 См.: Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
3 См.: Собрание законодательства РФ. 1998. № 22. Ст. 2331; 2007. №41. Ст. 4845.
4 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 15. Ст. 769; Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1151.
5 См.: 11риказ Министра обороны РФ от 22 декабря 2005 г. № 545 «Обутверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей федеральными государственными гражданскими служащими в Министерстве обороны РФ»; Приказ Министерства юстиции РФ от 23 октября 2006 г. № 320 «Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам федеральных государственных гражданских служащих территориальных органов Министерства юстиции РФ»; Приказ МВД РФ от 4 декабря 2007 г. № 1155 «Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата Министерства внутренних дел РФ» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 13; № 46; 2008. № 3.
6 Алтайская правда. 2006. 23 декабря.
7 См.: Образование и правовое просвещение в области прав человека. Сборник документов / Под общ. ред. О.О. Миронова. М., 2004. С. 51.
8 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1998 г 53/144 (Нью-Йорк) // Образование и правовое просвещение в области прав человека. Сборник документов / Под общ. ред. О.О. Миронова. М., 2004. С. 102.
9 Образование и правовое просвещение в области прав человека. Сборник документов / Под общ. ред. О.О. Миронова. М.,
2004. С. 93.
10 Советский журнал международного права. 1991. № 3-4. С. 115-133.
11 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 30. Ст. 1797; Собрание законодательства РФ. 2008. N" 17. Ст. 1757.
12 Утвержден зам. Министра Образования РФ от 27 марта 2000 г. № 260 ГУМ/СП (и. 4, ОПД.Ф. 5, 6) // Опубликован не был. Справочная правовая система «Консультант плюс». 2008.
13 См.: Козлова Е.И. Основы правового статуса человека и гражданина // Конституционное право РФ / Е.И. Козлова, O.E. Кутафин. М., 1998. С. 153-155.
14 См.: Авакьян С.А. Конституционное право России. В 2 т. Т. 1.М., 2005. С. 77.
15 См.: Колосова Н.М. Конституционно-правовой статус человека и гражданина // Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1999. С. 65-67.
16 Тихомиров Ю.А. 11рирода российского гуманитарного права // Российское гуманитарное право / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М, 1998. С. 12.
17 Там же. С. 10-13.
18 Там же. С. 13-14.
19 Калина В.Ф. Конституционные права и свободы и российское гуманитарное право // Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации / Под ред. О.И. Тиунова. М, 2005. С. 305.
20 См.: Degenhart, С. Staatsrecht. 1 Staatsorganisationsrecht. Heidelberg, 2002.
21 См.: Bleckmann А. Staatsrecht. 2. Grundrechte. Köln, 1997; Manssen G. Staatsrecht II. Grundrechte. München, 2005; Pieroth,
B. Staatsrecht. 2. Grundrechte / B. Pieroth, B. Schlink. Heidelberg, 2002; Sachs M. Verfassungsrecht. II. Grundrechte. Berlin u.a., 2000.
22 См.: Азаров А.Я. Обучение правам человека. Опыт и проблемы России // Всероссийская научно-методическая конференцию по преподаванию прав человека / Под ред. А.Я.Азарова. М., 1998. С. 14; Голо-вистикова А.Н. 11рава человека / А.Н. Голо-вистикова, Л.Ю. Грудицина. М., 2006. С. 19; 1лушкова С.И. 11реподавание прав человека // Словарь-справочник по правам человека: основные понятия и институты / Гл. ред.
C.С. А\ексеев. М., 2006. С. 428; Миронов О.О. Введение // Образование и правовое просвещение в области прав человека / Под общ. ред. О.О. Миронова. М., 2004. С. 3 4; Рудинский Ф. М. Станет ли учебный курс «Права человека» неотъемлемой частью образовательных стандартов? // Правозащитник. 1997. № 3. С. 34.
23 См.: Доклад Уполномоченного но правам человека в Российской Федерации за 2007 г. от 12 февраля 2008 г. (п. 15) // РГ. 2008. 14 марта.
24 См.: Вестник Уполномоченного по правам человека в Московской области. 2004. № 1.
25 См.: Глухарева, Л.И. Права человека в современном мире (социально-философские основы и государственно-правовое регулирование). М., 2003; 1лушкова, С.И. Права человека в России. М., 2005; Права человека / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 1998. и др.
