CC BY
147С& ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ НАУКИ ^D
DOI 10.24411/2076-1503-2020-10540 ПЕТРОВ А.Я.,
профессор НИУ «Высшая школа экономики», Академии трудаи социальных отношений, Почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор,
e-mail: alexey.petrov@yandex.ru
ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ И ОБУЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ: ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
Аннотация. В статье на основе системного анализа Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», иных нормативных правовых актов, рассматриваются актуальные вопросы профессионального образования и обучения государственных гражданских служащих.
Ключевые слова: профессиональное образование, профессиональное обучение, государственные гражданские служащие, совершенствование законодательного регулирова-
A.YA. PETROV,
Professor at the Higher School of Economics, Academy of Laborand social relations, Honorary Worker of Higher Professional Education of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor
VOCATIONAL EDUCATION AND TRAINING OF CIVIL SERVANTS:
LEGAL ASPECTS
Annotation. Based on a systematic analysis of the Federal Law of July 27, 2004 No. 79-03 «On the State Civil Service of the Russian Federation,» other regulatory legal acts, the article considers topical issues of vocational education and training of state civil servants.
Key words: vocational education, vocational training, civil servants, improvement of legislative regulation.
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Закон № 79-ФЗ) закрепляет особенности профессионального образования и обучения рассматриваемой категории работников. Нельзя не отметить значение профессионального образования. Согласно ст. 12 Закона № 79-ФЗ для замещения должности гражданской службы требуется соответствие квалификационным требованиям к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей, а также при наличии соответствующего решения представителя нанимателя - к специальности, направлению подготовки. Для замещения должностей гражданской
службы категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» высшей и главной групп должностей гражданской службы обязательно наличие высшего образования не ниже уровня специалитета, магистратуры.
Для замещения должностей гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)» ведущей группы должностей гражданской службы, категории «специалисты» ведущей и старшей групп должностей гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей гражданской службы обязательно наличие высшего образования. Для замещения должностей гражданской службы категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп должностей гражданской службы обязательно наличие профессионального образования. Квали-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2020
фикационные требования к знаниям и умениям, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются в зависимости от области и вида профессиональной служебной деятельности гражданского служащего его должностным регламентом. Должностным регламентом гражданского служащего (далее — должностной регламент) могут также предусматриваться квалификационные требования к специальности, направлению подготовки, которые необходимы для замещения должности гражданской службы.
Право гражданского служащего на профессиональное развитие в порядке, установленном данным Федеральным законом и другими федеральными законами, относится к его основным правам (ст. 14 Закона № 79-ФЗ).
Гражданский служащий должен поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей (ст. 15 Закона № 79-ФЗ). В правовом регулировании профессионального образования и обучения государственных гражданских служащих важную роль играет служебный контракт. Так, в соответствии со ст. 24 Закона № 79-ФЗ в служебном контракте может предусматриваться условие об обязанности лица проходить гражданскую службу после окончания обучения в профессиональной образовательной организации или образовательной организации высшего образования, не менее установленного договором о целевом приеме или договором о целевом обучении срока, если обучение осуществляется за счет средств соответствующего бюджета.
В статье 49 Закона № 79-ФЗ предусмотрено, что квалификационный экзамен сдают гражданские служащие, указанные в ч. 2 ст. 11 данного Закона.
Квалификационный экзамен проводится при решении вопроса о присвоении классного чина гражданской службы по инициативе гражданского служащего. Квалификационный экзамен проводится по установленной форме в целях оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданского служащего конкурсной или аттестационной комиссией.
Порядок сдачи квалификационного экзамена гражданскими служащими определяется указом Президента РФ. При проведении квалификационного экзамена комиссия оценивает знания, навыки и умения (профессиональный уровень) гражданских служащих в соответствии с требованиями должностных регламентов гражданских служащих, сложностью и ответственностью работы, выполняемой гражданскими служащими, на основе экзаменационных процедур с использованием не противоречащих федеральным законам и другим НПА РФ методов оценки профессио-
нальных качеств гражданских служащих, включая индивидуальное собеседование и тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по замещаемой должности гражданской службы.
По результатам квалификационного экзамена в отношении гражданского служащего комиссией выносится одно из следующих решений:
а) признать, что гражданский служащий сдал квалификационный экзамен, и рекомендовать его для присвоения классного чина;
б) признать, что гражданский служащий не сдал квалификационный экзамен.
Гражданский служащий, не сдавший квалификационный экзамен, может выступить с инициативой о проведении повторного квалификационного экзамена не ранее чем через шесть месяцев после проведения данного экзамена.
Заметно значение профессионального образования и обучения при приеме на гражданскую службу, сокращении должностей гражданской службы и аттестации.
Так, ст. 27 Закона № 79-ФЗ предусматривает, что для граждан, получивших среднее профессиональное образование по программе подготовки специалистов среднего звена или высшее образование в соответствии договором о целевом обучении с обязательством последующего прохождения гражданской службы и впервые поступающих на гражданскую службу, испытание не устанавливается.
Преимущественное право на замещение должности гражданской службы предоставляется гражданскому служащему, который имеет более высокую квалификацию, специальность, направление подготовки, соответствующие области и виду его профессиональной служебной деятельности.
При сокращении должностей гражданской службы или упразднении государственного органа государственно-служебные отношения с гражданским служащим продолжаются... с учетом:
уровня его квалификации, специальности, направления подготовки, продолжительности стажа гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки;
уровня его профессионального образования, продолжительности стажа гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки при условии получения им дополнительного профессионального образования, соответствующего области и виду профессиональной служебной деятельности по предоставляемой должности гражданской службы (ст. 31).
Согласно ст. 50 Закона № 79-ФЗ по результатам аттестации гражданского служащего аттеста-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2020
ционной комиссией принимается следующее решение:
соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии успешного получения дополнительного профессионального образования.
В течение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам издается правовой акт государственного органа о том, что гражданский служащий направляется для получения дополнительного профессионального образования.
Статья 61 Закона № 79-ФЗ устанавливает, что подготовка кадров для гражданской службы осуществляется в профессиональных образовательных организациях и образовательных организациях высшего образования в соответствии с законодательством РФ1.
Заключение договора о целевом приеме или договора о целевом обучении между государственным органом и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы после окончания обучения в течение определенного срока осуществляется на конкурсной основе в порядке, установленном соответственно указом Президента РФ, НПА уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти и законодательством субъекта РФ.
В соответствии со ст. 62 Закона № 79-ФЗ профессиональное развитие гражданского служащего направлено на поддержание и повышение гражданским служащим уровня квалификации, необходимого для надлежащего исполнения должностных обязанностей, и включает в себя дополнительное профессиональное образование и иные мероприятия по профессиональному развитию.
Профессиональное развитие гражданского служащего осуществляется в течение всего периода прохождения им гражданской службы.
Реализация мероприятий по профессиональному развитию гражданского служащего может осуществляться посредством государственного заказа на мероприятия по профессиональному развитию гражданских служащих в соответствии с законодательством РФ.
1 При отказе гражданского служащего от получения дополнительного профессионального образования или перевода на другую должность гражданской службы представитель нанимателя вправе освободить гражданского служащего от замещаемой должности и уволить его с гражданской службы в соответствии с Законом № 79-ФЗ. Анализируемый закон один из немногих федеральных законов, который часто использует крайне неудачные словосочетания: «подготовка кадров», «кадровый резерв» и т. д.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2020
Мероприятия по профессиональному развитию гражданского служащего могут осуществляться:
с отрывом или без отрыва от гражданской службы;
за пределами территории РФ2.
Профессиональное развитие гражданского служащего осуществляется в порядке, определяемом Президентом РФ3.
Гражданскому служащему, участвующему в мероприятиях по профессиональному развитию, представителем нанимателя, образовательной организацией, государственным органом или иной организацией создаются условия для профессионального развития.
Дополнительное профессиональное образование гражданского служащего включает в себя профессиональную переподготовку и повышение квалификации.
Дополнительное профессиональное образование гражданского служащего реализуется в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по дополнительным профессиональным программам, в том числе на основании государственного образовательного сертификата на дополнительное профессиональное образование гражданского служащего.
Согласно ст. 74 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации (далее - Закон № 273-ФЗ) содержание дополнительных профессиональных программ должно учитывать квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, которые устанавливаются в соответствии с федеральными законами и иными НПА РФ о государственной службе.
Положением о порядке получения дополнительного профессионального образования государственными гражданскими служащими Российской Федерации4 в соответствии со ст. 60, 62 и 63 Закона № 79-ФЗ определено, что руководителем государственного органа и другими компетентными должностными лицами (представителем нанимателя), образовательной организацией или иной организацией, в которые гражданские служащие направляются на профессиональную переподготовку или повышение квалификации, обеспечиваются необходимые условия для освое-
2 Термин «мероприятия» неуместен не только в рассматриваемом контексте, но и вообще для российского права.
3 Очевидно допущена неточность: порядок определяется не «Президентом Российской Федерации», а его Указом.
4 Утв. Указом Президента РФ от 28 декабря 2006 г. № 1474.
ния указанными служащими дополнительных профессиональных программ.
За гражданским служащим в период получения им дополнительного профессионального образования сохраняется замещаемая должность и денежное содержание.
Профессиональная переподготовка гражданского служащего осуществляется с учетом профиля его образования. По результатам профессиональной переподготовки гражданскому служащему может быть присвоена дополнительная квалификация.
Повышение квалификации гражданского служащего осуществляется по мере необходимости, определяемой представителем нанимателя, но не реже одного раза в три года.
Гражданский служащий, впервые принятый на должность гражданской службы, направляется на повышение квалификации по истечении испытательного срока или шести месяцев после поступления на гражданскую службу.
Гражданский служащий в случае его назначения в порядке должностного роста на должность гражданской службы иной группы в пределах одной категории должностей направляется на повышение квалификации.
Дополнительные профессиональные программы могут реализовываться полностью или частично в форме стажировки.
Профессиональная переподготовка и повышение квалификации гражданских служащих могут осуществляться с применением дистанционных образовательных технологий.
Профессиональная переподготовка и повышение квалификации гражданских служащих осуществляются с отрывом или без отрыва от исполнения должностных обязанностей по замещаемой должности гражданской службы.
Срок обучения гражданских служащих по дополнительной профессиональной программе определяется этой программой и (или) договором об образовании.
Договор о целевом обучении
В соответствии с Положением о порядке заключения договора о целевом обучении между федеральным государственным органом и гражданином Российской Федерации с обязательством последующего прохождения федеральной государственной гражданской службы1 договор о целевом обучении с гражданином, осваивающим программы бакалавриата и программы специали-тета, заключается не ранее чем через два года после начала обучения и не позднее чем за один год до окончания обучения в образовательной организации.
Договор о целевом обучении с гражданином, осваивающим программы магистратуры или образовательные программы среднего профессионального образования на базе среднего общего образования, заключается не ранее чем через шесть месяцев после начала обучения и не позднее чем за один год до окончания обучения в образовательной организации.
Договор о целевом обучении с гражданином, осваивающим образовательные программы среднего профессионального образования на базе основного общего образования, заключается не ранее чем через полтора года после начала обучения и не позднее чем за один год до окончания обучения в образовательной организации.
Договор о целевом обучении между государственным органом и победителем конкурса заключается в письменной форме не позднее чем через 45 дней со дня принятия решения по итогам конкурса.
В договоре о целевом обучении должно быть предусмотрено обязательство гражданина проходить гражданскую службу в государственном органе после получения им документа установленного образца о высшем образовании или среднем профессиональном образовании в течение срока, установленного договором о целевом обучении.
Указанный срок в силу ст. 25 Закона № 79-ФЗ должен составлять от одного года до пяти лет и быть не менее срока, в течение которого государственный орган осуществлял дополнительную выплату гражданину в соответствии с п. 11 указанного выше Положения2.
Организация профессиональной переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих осуществляется на основе государственного заказа на дополнительное профессиональное образование Государственный заказ на дополнительное профессиональное образование гражданских служащих формируется с учетом программ государственных органов по профессиональному развитию гражданских служащих, основанных на индивидуальных планах профессионального развития гражданских служащих.
1 Утв. Указом Президента РФ от 21 декабря 2009 г № 1456.
2 См.: Типовой договор на обучение между федеральным государственным органом и гражданином Российской Федерации с обязательством последующего прохождения федеральной государственной гражданской службы, утв. постановлением Правительства РФ от 21 июня 2010 г № 469 «Об утверждении Типового договора о целевом обучении между федеральным государственным органом и гражданином Российской Федерации с обязательством последующего прохождения федеральной государственной гражданской службы и о порядке предоставления и размере дополнительной выплаты гражданам, заключившим соответствующие договоры».
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2020
Индивидуальный план профессионального развития гражданского служащего разрабатывается им в соответствии с должностным регламентом совместно с непосредственным руководителем сроком на три года и утверждается в порядке, устанавливаемом представителем нанимателя.
Статья 63 Закона № 79-ФЗ устанавливает, что государственный заказ на мероприятия по профессиональному развитию гражданских служащих на очередной год включает в себя:
государственный заказ на дополнительное профессиональное образование гражданских служащих, в том числе за пределами территории РФ;
государственный заказ на иные мероприятия по профессиональному развитию гражданских служащих.
В постановлении Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 362 «Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных гражданских служащих Российской Федерации» закреплено, что дополнительным профессиональным образованием государственных гражданских служащих РФ является образование на базе среднего профессионального и (или) высшего образования, получаемое в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по дополнительным профессиональным программам, направленное на непрерывное профессиональное развитие государственных гражданских служащих РФ.
Дополнительное профессиональное образование гражданских служащих включает их профессиональную переподготовку и повышение квалификации.
Профессиональная переподготовка и повышение квалификации гражданских служащих осуществляются с отрывом (обучение в пределах нормальной продолжительности служебного времени) или без отрыва (обучение вне пределов нормальной продолжительности служебного времени (вечерние группы)) от государственной гражданской службы, в том числе с применением электронного обучения и дистанционных образовательных технологий.
Гражданским служащим, успешно освоившим дополнительную профессиональную программу и прошедшим итоговую аттестацию, выдаются документы о квалификации (удостоверение о повышении квалификации или диплом о профессиональной переподготовке).
Профессиональная переподготовка гражданских служащих осуществляется в целях получения гражданскими служащими компетенции, необходимой им для выполнения нового вида
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2020
профессиональной служебной деятельности, приобретения новой квалификации.
Минимально допустимый срок освоения программы профессиональной переподготовки для гражданских служащих не может быть менее 500 часов.
Повышение квалификации гражданских служащих осуществляется в целях совершенствования и (или) получения гражданскими служащими новой компетенции, необходимой им для профессиональной служебной деятельности и (или) повышения профессионального уровня в рамках имеющейся квалификации.
Срок освоения программ повышения квалификации для гражданских служащих не может быть менее 16 час.
Особенности организации дополнительного профессионального образования гражданских служащих за пределами территории РФ.
Так, дополнительное профессиональное образование гражданских служащих за пределами территории РФ (далее — обучение за рубежом) организуется в целях приобретения ими знаний о зарубежном опыте государственного управления и овладения новыми профессиональными умениями и навыками, необходимыми для выполнения служебных обязанностей на высоком уровне.
Преимуществом при направлении на обучение за рубежом пользуются гражданские служащие, имеющие стаж гражданской службы более двух лет, при этом более одного года — в замещаемой должности.
Представитель нанимателя утверждает задания на обучение за рубежом с указанием перечня вопросов, подлежащих изучению в ходе обучения за рубежом, а также ожидаемых результатов обучения.
Дополнительные профессиональные программы, подлежащие освоению за рубежом, могут предусматривать предварительное обучение гражданских служащих.
Продолжительность обучения за рубежом устанавливается по согласованию с зарубежными партнерами исходя из целей и содержания обучения и не может превышать продолжительности обучения, установленной для соответствующих видов дополнительного профессионального образования (включая предварительное обучение и итоговую аттестацию).
Гражданские служащие, осуществляющие повышение квалификации за рубежом, обучаются как индивидуально, так и в группах численностью не более 10 человек. Профессиональная переподготовка за рубежом осуществляется индивидуально.
Совершенствование законодательного регулирования
Из ст. 12 Закона № 79-ФЗ следовало бы исключить неточное положение «для замещения должности гражданской службы требуется соответствие квалификационным требованиям».
Не совсем логичен и обоснован следующий «набор» словосочетаний: «требование к уровню профессионального образования, направлению подготовки» и далее к «знаниям и умениям, а также при наличии соответствующего решения представителя нанимателя — к специальности, направлению подготовки».
Однако, далее указаны должности гражданской службы, для замещения которых обязательно только соответствующее высшее и иное профессиональное образование?!
Правило о том, что «квалификационные требования к знаниям и умениям, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются... его должностным регламентом» не совсем согласуется со ст. 195-1 ТК РФ, которая в понятие «квалификация» включает «уровень знаний, умений, профессиональных навыков и опыта работы».
Следовало бы исключить из: ст. 14, 62 Закона № 79-ФЗ словосочетание «профессиональное развитие», так как термин «развитие» чрезвычайно неопределенный, не несет необходимой смысловой нагрузки, не соответствует ст. 43 Конституции РФ и концептуальной модели Закона № 273-ФЗ;
ст. 27 Закона № 79-ФЗ предложение «по программе подготовки специалистов среднего звена», как не соответствующее Закону № 273-ФЗ, который определяет правовые основы среднего профессионального образования.
Представляется, что ст. 53 «Дополнительные государственные гарантии гражданских служащих» содержит норму, не относящуюся к гарантиям, а именно: «гражданским служащим при определенных условиях, предусмотренных Федеральным законом или иными нормативными правовыми актами, может предоставляться право на дополнительное профессиональное образование с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания»1.
Следовало бы вместо словосочетания «подготовка кадров» предусмотреть в ст. 61 Закона № 79-ФЗ следующую редакцию: «профессиональное образование (обучение)» и далее по тексту. Необходимо исключить из: ст. 62 Закона № 79-ФЗ многократно применяемый термин «мероприятия», так как классиче-
1 См. ст. 164 ТК РФ.
ская правовая норма традиционно содержит права, обязанности, гарантии и ответственность. В частности, вместо словосочетания «иных мероприятий» (которое, к сожалению, не раскрывается) целесообразно было бы указать научно-исследовательские семинары, тренинги и т. д.;
ст. 63 Закона № 79-ФЗ следующее абстрактное положение: «2) государственный заказ на иные мероприятия по профессиональному развитию гражданских служащих».
По поводу п. 2 постановления Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 362 о том, что «профессиональная переподготовка и повышение квалификации гражданских служащих вне пределов нормальной продолжительности служебного времени осуществляются...» — и далее предусмотрена чрезмерно неконкретное словосочетание «в соответствии с законодательством Российской Федерации», уместен вопрос: каким, гражданским, образовательным, трудовым?!
Кроме того, в данном пункте указано, что «профессиональная переподготовка и повышение квалификации гражданских служащих в форме стажировки осуществляются с отрывом от гражданской службы». Однако стажировка (разновидность повышения квалификации) может проходить и без отрыва от гражданской службы.
Название раздела II «Требования к профессиональной переподготовке гражданских служащих» целесообразно сформулировать так: «Профессиональное переобучение гражданских служащих».
Раздел III «Требования к повышению квалификации гражданских служащих» правильнее и логичнее назвать: «Повышение квалификации гражданских служащих».
Пункт 17: «Повышение квалификации гражданских служащих осуществляется в целях совершенствования и (или) получения гражданскими служащими новой компетенции.», — следовало бы привести в соответствие со ст. 76 Закона № 273-ФЗ. В последнем дано следующее (более широкое и точное) определение понятия повышение квалификации: совершенствование и (или) получение новой компетенции, необходимой для профессиональной деятельности, и (или) повышение профессионального уровня в рамках имеющейся квалификации.
Список литературы:
[1] Лушникова М.В., Лушников А.М. Право на профессиональное образование и обучение: проблемы реализации в современных условиях // Трудовое право. 2007. № 4.
[2] Петров А.Я. Профессиональное образование и обучение работников (персонала): правовые основы. Учебник. М.: Юрайт, 2019.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2020
[3] Пономарева Е.А. Организация профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации гражданских служащих // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 11.
[4] Серегина Л. В. Профессиональное обучение — гарантия содействия трудоустройству // Журнал российского права. 2012. №2.
[5] Серякова С.Б., Кравченко В.В. Дополнительное профессиональное образование в России и странах Западной Европы: сопоставительный анализ. Монография. М., 2016.
[6] Старцева Е.Н. Профессиональное развитие гражданских служащих // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. № 4.
Spisok literatury:
[1] Lushnikova M.V., Lushnikov A.M. Pravo na professional'noe obrazovanie i obuchenie: problemy
realizacii v sovremennyh usloviyah // Trudovoe pravo. 2007. № 4.
[2] Petrov A.Ya. Professional'noe obrazovanie i obuchenie rabotnikov (personala): pravovye osnovy. Uchebnik. M.: Yurajt, 2019.
[3] Ponomareva E.A. Organizaciya profession-al'noj podgotovki, perepodgotovki, povysheniya kval-ifikacii grazhdanskih sluzhashchih // Gosudarstven-naya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2009. № 11.
[4] Seregina L.V. Professional'noe obuchenie -garantiya sodejstviya trudoustrojstvu // Zhurnal rossi-jskogo prava. 2012. №2.
[5] Seryakova S.B., Kravchenko V.V. Dopolni-tel'noe professional'noe obrazovanie v Rossii i stra-nah Zapadnoj Evropy: sopostavitel'nyj analiz. Mono-grafiya. M., 2016.
[6] Starceva E.N. Professional'noe razvitie grazhdanskih sluzhashchih // Municipal'naya slu-zhba: pravovye voprosy. 2011. № 4.
ЮРКОМ ПАНИ
www. law- books, ru ^_
-4,
Юридическое издательство
«ЮРКОМПАНИ»
Издание учебников, учебных и методических пособий, монографий, научных статей.
Профессионально.
В максимально короткие сроки.
Размещаем в РИНЦ, Е-ЫЬгагу.
/
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2020
