CC BY
449Человек и общество
Л.А. ТХАБИСИМОВА доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права Юридического института Пятигорского государственного университета,
Х.А. ТХАБИСИМОВ кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры теории и истории государства и права Юридического института Пятигорского государственного университета*
Особенности поступления и прохождения государственной гражданской службы в Российской Федерации на современном этапе
Проблема формирования кадрового состава является актуальной и подлежащей исследованию, как со стороны ученых, так и со стороны специалистов-практиков. Это связано с тем, что существует нехватка кадров с необходимым уровнем квалификации и отсутствием системы подготовки и развития государственных гражданских служащих, уже находящихся на государственной гражданской службе и осуществляющих профессиональную деятельность.
Перечисленные проблемы кадрового обеспечения требуют таких решений, которые будут соответствовать современному состоянию системы государственной гражданской службы. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» содержит целый ряд принципов, на которых базируется формирование кадрового
* Тхабисимова Людмила Аслановна, Тхабисимов Хусен Абдулович, е-таИ: [email protected]
состава . К ним относится развитие профессиональных качеств служащих, оценка результатов их профессиональной деятельности посредством аттестации или квалификационного экзамена, создания условий для должностного роста, а также применение актуальных кадровых технологий и образовательных программ.
Наиболее полно принципы, наряду с приоритетными направлениями формирования кадрового состава, регламентируются непосредственно в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2. Здесь уже затрагиваются вопросы учета заслуг и деловых качеств при назначении на должность, совершенствования профессионального мастерства государственных гражданских служащих, а в качестве приоритетных направлений рассматривается профессиональная подготовка, переподготовка, повышение квалификации и стажировка служащих; содействие должностному росту и формированию кадрового резерва на конкурсной основе; ротация гражданских служащих.
Правовые основы порядка поступления на государственную гражданскую службу закреплены в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в Указах Президента РФ и иных нормативны правовых актах. Особый порядок поступления на государственную гражданскую службу обусловлен необходимым высоким уровнем профессионализма кадрового состава, но с соблюдением принципа равного доступа граждан к государственной гражданской службе3. Данный принцип обеспечивается с помощью системы конкурсного отбора кандидатов на замещение должностей государственной гражданской службы. Конкурс, помимо реализации конституционного права на равный доступ к
1 Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) «О системе государственной службы Российской Федерации» // СПС «Кон-сультантПлюс»
2 Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 11.12.2018) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс»
3 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, 21.07.2014 № 11-ФКЗ) //СПС «КонсультантПлюс»
гражданской службе, создает для служащих условия для должностного роста на конкурсной основе1.
Правом поступления на государственную гражданскую службу обладают граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие русским языком и соответствующие квалификационным требованиям, которые установлены Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» . Поступление на должность государственной гражданской службы в том или ином органе государственной власти зависит от результатов прохождения конкурса.
Но, в настоящее время, в системе конкурсного отбора существует ряд противоречий и пробелов правового регулирования, создающих препятствия для отбора наиболее квалифицированных кадров и ставят под вопрос реализацию принципа равного доступа граждан. Также несовершенство законодательства в данной сфере провоцирует увеличение коррупционных правонарушений, которые связаны с назначением на должности гражданской службы.
Конкурсную комиссию образуют представитель нанимателя, уполномоченные гражданские служащие того подразделения, в котором проводится конкурс на замещение должности, представитель органа по управлению государственной службой, представители образовательных и научных учреждений, которые приглашаются в качестве независимых экспертов. Состав конкурсной комиссии не должен создавать конфликт интересов, который может повлиять на решение комиссии.
Проведение конкурса должно было стать справедливым и оптимальным способом для отбора кандидатов, но на сегодняшний день наблюдается обратный эффект. За счет увеличения количества групп должностей, замещение которых происходит без конкурса, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» значительно ограничил область и сферу применения конкурсного отбора. Иными словами, проведение конкурса не происходит
1 Указ Президента РФ от 01.02.2005 N 112 (ред. от 10.09.2017) «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс»
2 Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 11.12.2018) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс
как при назначении на должности категорий «руководители» и «помощники», замещаемые на определенный срок, так и при назначении на должности категории «руководители», которые решаются Президентом РФ или Правительством РФ. Также конкурс не проводится при заключении срочного служебного контракта, при переводе на другую должность гражданской службы по состоянию здоровья, при ликвидации органа государственной власти или в связи с сокращением должностей. Нахождение гражданина или гражданского служащего в кадровом резерве также является основанием для непроведения конкурса.
На основании вышесказанного, можно прийти к выводу, что конкурсная основа перестает быть основным способом формирования кадрового состава органов государственной власти в Российской Федерации на современном этапе, и сами возможности поступления на гражданскую службу посредством конкурсного отбора значительно сокращаются и ограничиваются.
В результате успешного прохождения конкурсного отбора между гражданином и представителем нанимателя заключается служебный контракт, содержащий права и обязанности сторон. Контракт заключается в письменной форме и в двух экземплярах.
Служебные контракты могут быть заключены как на определенный (срочный) и неопределенный срок. В процессии реализации профессиональной деятельности гражданский служащий обязан руководствоваться должностным регламентом.
Помимо применения конкурса, для отбора кандидатов на замещение должностей гражданской службы в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», аттестационная комиссия обладает правом, по положительным итогам аттестации, принять решение о соответствии замещаемой должности и рекомендовать к включению кандидата в кадровый резерв1. В то же время, нет ясности в том, основывается ли решение представителя нанимателя о включении в резерв только на заключении комиссии или оно носит лишь реко-
1 Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 11.12.2018) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс
мендательный характер и учитывается как дополнительный критерий при рассмотрении соответствующей кандидатуры из числа, подавших заявление.
Исходя из этого, представляется недопустимым непроведение конкурсного отбора и включение в кадровый резерв кандидата только по результатам аттестации. В случае назначения гражданского служащего без конкурса из кадрового резерва нарушается принцип равного доступа к гражданской службе, и создается приоритет для тех, кто уже находится на гражданской службе.
Таким образом, мнение Иванкиной Т.В. и Завгороднего А.В. о том, что использование кадрового резерва, как альтернативы конкурсного отбора может привести к замкнутости системы формирования кадров гражданских служащих, является обоснованным1.
Но, в юридической литературе, на этот счет имеются и другие взгляды. Так, по мнению М.В. Преснякова и С.Е. Ча-нова, отсутствие конкурса при формировании кадрового резерва выступает для государственного гражданского служащего гарантией сохранения за ним соответствующей должности гражданской службы2.
Также остается противоречивой норма Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», касающаяся включения в кадровый резерв на конкурсной основе государственного гражданского служащего, освобожденного от занимаемой должности в связи с дисциплинарным взысканием3. Из формулировки выше указанного Федерального закона, сложно однозначно истолковать значение данной статьи. В данном случае напрашивается вопрос, наделяется ли гражданский служащий, имеющий дисциплинарное взыскание, возможностью быть включенным в кадровый резерв, или же он в него включается с правом, при открытии вакансии участвовать наравне с другими претендентами в конкурсе? Думается, что
1 Иванкина Т.В., Завгородний А.В. Конкурсный подбор кадров государственных гражданских служащих // Трудовое право, 2010, № 3, с. 81.
2 Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Замещение должностей государственной гражданской службы из кадрового резерва // Кадровик. Трудовое право для трудовика, 2009, № 10, с. 45.
3 Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 11.12.2018) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс
будет несправедливым приравнивание и наделение какими-либо преимуществами служащего с дисциплинарным взысканием, по отношению к другим гражданам, состоящим или не состоящим на государственной гражданской службе или в кадровом резерве.
Кроме названных, существуют и иные препятствия для равного доступа граждан к государственной гражданской службе, которые создаются нормами, определяющими порядок и процедуры конкурсного отбора. В соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1, в перечень требований к уровню квалификации кандидатов на замещение должностей государственной гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей. Требования к продолжительности стажа установлены Указом Президента РФ «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации», в котором говорится, что стаж государственной гражданской службы может быть меньше стажа работы по специальности2. Это, в свою очередь, приводит к тому, что к участию в конкурсе не допускаются лица с существенным опытом работы по специальности, или в случае допуска к конкурсу проигрывают лицам, которые уже находятся на государственной гражданской службе. Эти преимущества также касаются и таких служащих, которые не обладают никаким опытом по специальности, но обладают стажем государственной гражданской службы на таких должностях, где исполнение обязанностей может быть никак не связано с их первоначальной профессиональной подготовкой и образованием.
В целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности может быть проведена аттес-
1 Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 11.12.2018 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс.
2 Указ Президента РФ от 01.02.2005 г. № 112 (ред. от 10.09.2017 г.) «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
тация, которая не может повторяться чаще, чем раз в три года за исключением установленных законом случаев.
По результатам аттестации может быть принято решение о соответствии занимаемой должности, о рекомендации к включению в кадровый резерв, о соответствии занимаемой должности при условии прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации, а также о несоответствии занимаемой должности.
Ключевым требованием к формированию эффективного кадрового состава кадровой службы является назначение на должность гражданской службы с учетом заслуг, деловых качеств и компетенции кандидата. Соблюдение принципа назначения на должность с учетом заслуг тесно связано с принципом учета безупречного длительного и эффективного исполнения профессиональных обязанностей. Постоянное профессиональное развитие, в том числе и с помощью самоподготовки, должно стать основой всей карьеры гражданского служащего
Все эти начала обусловливают необходимость создания комплекса мер по обеспечению требуемой подготовки, отбора, перемещения служащих, способных быть эффективными при решении управленческих задач.
Изучение процессов формирования кадрового состава показывает, что принципы формирования кадрового состава регламентированы не в полной мере и не определяют механизмы их практического воплощения, современные технологии и методы кадровой работы используются редко. Не ведется работа по совершенствованию системы подготовки кадров и дополнительного профессионального образования, а стандарты образования в области государственного управления не соответствуют реальным потребностям государственной службы в Российской Федерации на современном этапе.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что в Российской Федерации необходимо создать и утвердить на законодательном уровне механизм реализации принципов формирования кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации. На современном этапе в России, существует необходимость в наличии правовых и организационных инструментов для отражения единства государственной политики в сфере подбора, расстановки и подготовки кадров.
Тхабисимова Л.А, Тхабисимов Х.А. Особенности поступления и прохождения государственной службы в Российской Федерации на современном этапе. Статья посвящена исследованию особенностей поступления и прохождения государственной гражданской службы в России. Акцентируется внимание на особом порядке поступления на государственную гражданскую службу, который обусловлен необходимым высоким уровнем профессионализма кадрового состава. Предложено создать и утвердить на законодательном уровне, механизм реализации принципов формирования кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации.
Ключевые слова: служебный контракт, гражданская служба, кадровый резерв, дисциплинарное взыскание, профессиональная деятельность, конкурсная комиссия, служебный контракт, замещаемая должность.
Thabisimova L.A., Tkhabisimov H.A. Features receipt and passage of the state civil service in the Russian Federation at the present stage. The article is devoted to the study of peculiarities of entering and passing the state civil service in Russia. Attention is focused on the special order of admission to the civil service. It is proposed to create and approve at the legislative level, the mechanism of implementation of the principles of formation of personnel of the state civil service of the Russian Federation.
Keywords: service contract, civil service, personnel reserve, disciplinary action, professional activity, competition Commission, service contract, position to be replaced.
