CC BY-NC-ND
630
О.Л. Седова, С.В. Назайкинский
УПРАВЛЕНИЕ ПЕРСОНАЛОМ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ: ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ
Статья посвящена актуальным проблемам управления персоналом в системе государственной гражданской службы. Представлены результаты проведенного авторами исследования современного состояния кадрового обеспечения гражданской службы. На основе данных результатов выявлены основные проблемы и показаны пути повышения кадрового потенциала системы государственной гражданской службы.
Ключевые слова: государственная служба, кадровое обеспечение, кадровый потенциал, эффективность, управление персоналом.
Одним из основных направлений совершенствования системы государственного управления в Российской Федерации является повышение эффективности деятельности органов государственной власти. Решение этой задачи невозможно без повышения эффективности и результативности профессиональной деятельности государственных гражданских служащих.
По данным федерального статистического наблюдения, в федеральных государственных органах численность работников, замещавших должности гражданской службы, на конец июня 2014 г. составила 39,3 тыс. человек; на региональном уровне (в федеральных государственных органах и государственных органах субъектов Российской Федерации) замещали должности государственной гражданской службы 715,9 тыс. человек.
Необходимо, с одной стороны, сокращение излишней численности государственных служащих, с другой - привлечение на государственную службу наиболее квалифицированных специалистов.
При формировании кадрового состава государственной службы его основу должны составлять специалисты, способные в совре-
© Седова О.Л., Назайкинский С.В., 2015
менных условиях обеспечивать эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.
В настоящее время кадровые технологии в системе государственной гражданской службы четко регулируются нормативно-правовыми актами, например Федеральным законом от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», указами Президента РФ «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» (от 01.02.2005 г. № 112), «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» (от 01.02.2005 г. № 110), «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих» (от 25.07.2006 г. № 763), «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» (от 28.12.2006 г. № 1474) и др.
В 2009 г. была принята федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», утвержденная Указом Президента РФ от 10.03.2009 г. № 261. Одним из основных направлений реформирования системы государственной службы Российской Федерации являлось внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы.
В качестве основных задач, относящихся к сфере управления персоналом в системе государственной службы, в Программе были определены1:
- упорядочение и конкретизация полномочий государственных служащих, которые должны быть закреплены в должностных регламентах;
- внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности, мотивации государственных служащих и обеспечение условий для увеличения результативности их профессиональной служебной деятельности;
- сокращение излишней численности государственных служащих с одновременным привлечением на государственную службу наиболее квалифицированных специалистов и создание адекватных материальных стимулов в зависимости от объема и результатов работы государственных служащих;
- формирование и реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих;
- развитие системы дополнительного профессионального образования государственных служащих;
- внедрение современных механизмов стимулирования государственных служащих.
В ходе реализации реформы были усовершенствованы некоторые кадровые технологии в системе государственной гражданской службы, например, конкретизированы квалификационные требования к государственным гражданским служащим в области использования информационных технологий, разработаны механизмы замещения должностей государственной гражданской службы на основе назначения из кадрового резерва, разработан механизм ротации государственных служащих, внедрены программы и индивидуальные планы профессионального развития государственных служащих.
Однако такие целевые индикаторы и показатели Программы, как увеличение доли специалистов в возрасте до 30 лет, имеющих стаж государственной службы более 3 лет (до 200 % по сравнению с 2009 г.); увеличение доли граждан, поступивших на государственную службу на основе договора на обучение с обязательством последующего прохождения государственной службы на 40 %; число государственных служащих, принявших участие в инновационных программах профессиональной подготовки и переподготовки до 200 %, не были достигнуты.
Кроме того, анализ практического опыта реализации кадровых технологий в органах государственной власти показал, что часто они носят формальный характер, не учитывают специализацию государственных служащих по конкретным направлениям деятельности, препятствуют планированию и эффективному осуществлению мероприятий по их профессиональному развитию и т. д.
Так, по данным исследований Г.А. Борщевского2, К.О. Магоме-дова и А.И. Турчинова3 как в федеральных, так и в региональных органах власти большинство технологий оценки служащих (конкурс при поступлении на государственную службу, аттестация государственных гражданских служащих, квалификационный экзамен, отбор в резерв кадров) в значительной степени носят субъективный и формальный характер (табл. 1)4.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» предусмотрено внедрение на государственной службе новых принципов кадровой политики и современных кадровых технологий, которые должны способствовать формированию высококвалифицированного состава государственных служащих, способных решать актуальные задачи в сфере государственного управления.
Управление персоналом... 41
Таблица 1
Характер применения кадровых технологий на государственной службе (по результатам опроса госслужащих)
Кадровая технология Формально Скорее формально Скорее неформально Неформально Затрудняюсь ответить
Аттестация 25,0 28,3 26,7 16,7 3,3
Квалификационный экзамен 21,1 37,7 22,8 13,2 5,2
Конкурс 34,2 23,7 17,5 7,1 17,5
В 2013 г. Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации было разработано четыре пилотных проекта по внедрению в работу кадровых служб федеральных государственных органов современных кадровых технологий: по разработке квалификационных требований к государственным служащим, совершенствованию их подбора и отбора, оценке, внедрению института наставничества.
Необходимость разработки новых квалификационных требований обусловлена тем, что в настоящее время они предусматривают только минимальную продолжительность стажа гражданской службы или стажа работы по специальности и уровень образования. Однако, как показывает практика, успешность профессиональной деятельности служащих во многом определяется профессиональными знаниями, умениями и навыками государственных служащих.
Не случайно в 2013 г. в Трудовой кодекс РФ было внесено изменение в понятие «квалификация работника», которая стала определяться как «уровень знаний, умений, профессиональных навыков и опыта работы работника»5.
Логично, что соответствующие изменения должны быть внесены и в законодательство о государственной гражданской службе.
По мнению разработчиков пилотного проекта целесообразно определить три уровня квалификационных требований к гражданским служащим6:
- базовые требования - общие требования, необходимые для замещения должностей государственной службы, которые распространяются на всех гражданских служащих;
- функциональные требования - требования, учитывающие специфику конкретных направлений профессиональной деятельности (например, «финансы», «юридическое обеспечение»);
- специальные требования - требования, учитывающие специфику конкретной должности.
Внедрение новой системы квалификационных требований к должностям гражданской службы позволит повысить эффективность отбора и оценки специалистов, их ротации, профессионального развития и будет способствовать внедрению дифференцированной оплаты труда государственных служащих в зависимости от сложности осуществляемой деятельности.
Совершенствование технологии привлечения и отбора кандидатов на государственную гражданскую службу направлено на повышение объективности оценки кандидатов и оперативности проведения конкурса на замещение вакантной должности путем приема в электронном виде документов для участия в конкурсе и проведения первичного квалификационного отбора кандидатов в дистанционном (автоматизированном) формате.
Для решения этой задачи создан Федеральный портал государственной службы и управленческих кадров, который содержит базу вакансий государственной гражданской службы (более 59 тыс.) и базу кандидатов для поступления на службу (более 84 тыс. резюме). Федеральный портал государственной службы и управленческих кадров используется в основном для информирования кандидатов о наличии вакансий в федеральных и региональных органах государственной власти, а сотрудников кадровых служб органов государственной власти - о претендентах для поступления на государственную службу.
С целью привлечения на государственную гражданскую службу компетентных и мотивированных специалистов целесообразно расширить источники и методы привлечения кандидатов.
Перспективным методом привлечения кандидатов на гражданскую службу является взаимодействие с образовательными учреждениями. Например, правительство г. Москвы реализует проект «Стажировка в Правительстве Москвы».
Сбор заявок от кандидатов проводился на карьерном портале правительства г. Москвы (talent.mos.ru). Для участия в конкурсе все кандидаты должны были заполнить специальную анкету, представить эссе и видеопрезентацию. На втором этапе отбора кандидатов был проведен «Центр оценки», который включал деловые игры, мозговые штурмы и т. д. На третьем этапе конкурса предусматривалась защита индивидуальных проектов кандидатов на тему «Мой вклад в жизнь Москвы». Отобранные по результатам конкурса стажеры в течение года работали по своей профессиональной
специализации в четырех органах власти г. Москвы на должности ведущих аналитиков. По результатам стажировки большинство стажеров были приняты на гражданскую службу в органы власти г. Москвы.
Перспективными способами взаимодействия органов государственной власти с образовательными учреждениями являются проведение производственных и преддипломных практик студентов, участие в Днях карьеры и т. д.
Привлечение кандидатов на государственную гражданскую службу может быть также осуществлено в результате работы с государственной службой занятости населения, базами вакансий в сети Интернет.
Для повышения эффективности системы отбора кандидатов на гражданскую службу целесообразно обеспечить возможность прохождения квалификационного теста (первичный отбор в дистанционной форме) и направление соответствующих документов в электронном виде. В настоящее время на Федеральном портале государственной службы и управленческих кадров реализована возможность прохождения дистанционного тестирования с целью определения соответствия и готовности кандидата к замещению вакантной должности. Самостоятельное прохождение тестирования позволяет кандидату не только сформировать понимание о гражданской службе как об особом направлении профессиональной деятельности, но и определить готовность (наличие необходимых знаний) к прохождению гражданской службы, выявить области знаний, требующие дополнительной проработки.
Универсальность процедуры дистанционной оценки кандидатов и относительная объективность ее результатов обеспечиваются сформированной Минтрудом России единой базой тестовых заданий, используемых в рамках портала.
В случае успешного прохождения тестирования кандидат формирует электронное портфолио документов, необходимых для участия в конкурсе, и отправляет его в кадровую службу государственного органа, в котором открыта вакансия.
На очном этапе проведения конкурса предусматривается применение таких методов отбора кандидатов, как собеседование, написание реферата, эссе, групповая дискуссия и т. д.
При этом необходимо определить оптимальный перечень методов отбора кандидатов в зависимости от категории и группы должностей государственной службы, на которую проводится конкурс. Например, написание реферата или эссе целесообразно предусмотреть при отборе кандидатов на должности категории «специали-
сты», а проведение групповой дискуссии - на должности категории «руководители» и т. д.
Совершенствование технологии подбора и отбора персонала на гражданскую службу позволит значительно повысить качество и оперативность отбора государственных служащих, будет способствовать формированию высокого кадрового потенциала государственных органов власти.
Совершенствование технологии оценки гражданских служащих предусматривает внедрение системы комплексной оценки, которая предполагает дополнение существующей технологии аттестации гражданских служащих технологией общественной оценки качества предоставления государственных услуг, а также технологией оценки результативности и эффективности деятельности гражданских служащих.
Основными элементами системы комплексной оценки являются:
- оценка квалификации гражданского служащего;
- оценка профессиональных качеств, т. е. определение соответствия проявляемых гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей профессиональных качеств модели профессиональных качеств для должности гражданской службы;
- оценка эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, т. е. оценка способности гражданского служащего к достижению поставленных целей, выполнению задач и реализации планов в полном объеме с требуемым качеством в установленный срок при оптимальном использовании ресурсов, имеющихся в распоряжении государственного органа.
По мнению разработчиков пилотного проекта «Система комплексной оценки профессиональной служебной деятельности гражданских служащих», целесообразна следующая периодичность проведения оценки гражданских служащих:
- оценка квалификации гражданских служащих - не реже 1 раза в 3 года;
- оценка профессиональных качеств служащих - не реже 1 раза в год;
- оценка эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности в зависимости от замещаемой должности гражданской службы:
- для руководителей и заместителей руководителей государственных органов, а также гражданских служащих, замещающих должности категории «помощники (советники)» всех групп должностей - не реже 1 раза в год;
- для руководителей самостоятельных структурных подразделений государственных органов (департаментов, управлений) - не реже 1 раза в полгода;
- для гражданских служащих, замещающих иные должности гражданской службы, - не реже 1 раза в 3 месяца.
Итоговое значение очередной комплексной оценки, рассчитываемое как сумма последних оценок ее элементов, учитывается при проведении аттестации гражданских служащих в целях принятия по ее результатам обоснованных кадровых решений. Кроме того, результаты очередной комплексной оценки и результаты оценки отдельных ее элементов являются инструментом стимулирования гражданского служащего к обеспечению и поддержанию высокого профессионального уровня.
Общественная оценка - «это инструмент оценки эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего в рамках комплексной оценки профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, в котором со стороны оценивающих экспертов выступают граждане, представители референтных социальных групп и институтов»7.
Объектами общественной оценки могут быть деятельность государственного органа в области реализации ключевых функций и задач, нормотворческая деятельность, эффективность реализации государственных программ, эффективность предоставления государственных услуг, работа с обращениями граждан и организаций.
Следует отметить, что общественная оценка эффективности профессиональной служебной деятельности отдельных гражданских служащих возможна только в том случае, если они оказывают непосредственное влияние на результаты деятельности государственного органа.
Например, оценка эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) проводится гражданами по результатам предоставления государственных услуг.
В этих целях выявляется мнение гражданина о качестве предоставления государственных услуг (с оценкой по пятибалльной шкале) по следующим основным критериям8:
- время предоставления государственных услуг;
- время ожидания в очереди при получении государственных услуг;
- вежливость и компетентность сотрудника, взаимодействующего с заявителем при предоставлении государственных услуг;
- комфортность условий в помещении, в котором предоставлены
государственные услуги;
- доступность информации о порядке предоставления государственных услуг.
Для организации общественной оценки могут быть использованы различные способы сбора информации: очный опрос получателей государственных услуг в местах предоставления государственных услуг, на улице, через электронные терминалы, на официальных сайтах государственных органов или на интернет-портале государственных услуг, на сайтах социальных сетей, посредством БМБ-опроса и др.
Например, в Москве общественная оценка руководителей государственных органов применяется с использованием таких централизованных порталов правительства Москвы, как «Наш город» (портал управления развитием г. Москвы, контроль своевременности и качества работ), «Дороги Москвы» (портал управления состоянием улиц Москвы), «Дома Москвы» (портал управления многоквартирными домами).
На порталах оценивается шесть типов нарушений в работе государственных органов с обращениями граждан:
1) отсутствие ответа госоргана на портале в установленный регламентом срок;
2) несоблюдение сроков выполнения работ, заявленных в ответе госоргана;
3) обоснованное отклонение проекта ответа госоргана единой редакцией порталов по одной и той же причине два и более раз (отписка, бездоказательность, ответ-шаблон, неясность, обилие ссылок на нормы, ошибки и т. д.);
4) несоблюдение установленных регламентных сроков выполнения типовых работ (уборка дворовой территории, вывоз мусора с контейнерной площадки, уборка проезжей части, устранение ям во дворах и т. д.);
5) выявленные в результате проверок контрольными органами несоответствия ответов госорганов реальному состоянию дел (опровержения);
6) ошибки в информации, размещенной госорганом на порталах (размещение недостоверной информации).
Ежеквартально ГКУ «Московский центр "Открытое Правительство"» готовит статистику по централизованным порталам правительства Москвы. Управление госслужбы и кадров правительства Москвы проводит расчет коэффициента нарушений (отношение общего количества нарушений в подготовленных ответах
к общему числу подготовленных ответов на обращения граждан), в соответствии с которым ранжирует все государственные органы и готовит предложения по премированию и депремированию руководителей. Премирование осуществляется мэром Москвы ежеквартально.
Внедрение новой технологии оценки гражданских служащих будет способствовать повышению качества работы государственного органа власти через контроль за результативностью и качеством работы гражданских служащих.
Таким образом, внедрение современных кадровых технологий является необходимым условием повышения эффективности деятельности гражданских служащих и государственных органов власти.
Однако практическая реализация положений пилотных проектов по внедрению новых принципов кадровой политики и новых кадровых технологий в органах государственной власти невозможна без внесения соответствующих изменений в законодательство по вопросам государственной гражданской службы.
Кроме того, необходимы разработка методического обеспечения внедрения новых кадровых технологий, а также обучение работников кадровых служб государственных органов новым кадровым технологиям.
Примечания
Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 02.04.2014 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc;base=LAW;n=161253 (дата обращения: 15.08.2014). Борщевский Г.А. Реформирование государственной службы: промежуточные итоги и перспективы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 2. С. 65-85.
Магомедов К.О., Турчинов А.И. Государственная служба и кадровая политика: теория и практика // Информационно-аналитические материалы. Ульяновск: Печатный двор, 2012. 124 с. Борщевский Г.А. Указ. соч. С. 67.
Трудовой кодекс РФ от 30.12.2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 28.06.2014 г.) [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://base.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=171627 (дата обращения: 15.08.2014). Методический инструментарий по установлению квалификационных требований к должностям гражданской службы [Электронный ресурс] // Министер-
2
3
ство труда и социальной защиты РФ. URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/ programms/gossluzhba/4/Kvaltreb.docx (дата обращения: 05.11.2014). Методический инструментарий по внедрению системы комплексной оценки профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих [Электронный ресурс] // Министерство труда и социальной защиты РФ. URL: http://www.rosmintrud.rU/ministry/programms/gossluzhba/4/ Otcenka.docx (дата обращения: 05.11.2014).
Постановление Правительства РФ от 12.12.2012 г. № 1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 51. Ст. 7219.
7
8
