CC BY
300
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И РЕГИОНАЛЬНОЕ
УПРАВЛЕНИЕ
Проблемы механизма прохождения государственной гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации
Крахмалов Алексей Николаевич
Кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного управления и права Балаковского филиала РАНХиГС
e-mail: [email protected]
Alexey N. Krakhmalov
Candidate of Science (Economics), Associate professor of the Department of the Public Administration and Law Chair of Balakovo branch of RANEPA
e-mail: [email protected]
УДК 316:334
Mechanism of Origin of Public Administration and Civil Service in the Russian Federation
В статье рассматриваются проблемы прохождения государственной гражданской и муниципальной службы. Особое внимание уделяется анализу противоречий норм законодательства о государственной и муниципальной службе.
Ключевые слова и словосочетания: государственная служба, муниципальная служба, классный чин, профессиональное развитие.
The author analyses the issues of origin of Public Administration and Civil Service. The discrepancy of legal propositions of Public Administration and Civil Service is in the spotlight.
Key words and word combinations: public administration, civil service, ranks of officials, professional development.
Одним из этапов реализации административной реформы в Российской Федерации стало реформирование института государственной и муниципальной службы. Государственные и муниципальные служащие занимают особое место в социальной структуре общества - место организаторов его жизнедеятельности. Государственная и муниципальная служба выступает центральным звеном всей системы государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Эффективность публичного управления определяется эффективностью функционирования института государственной и муниципальной службы, поэтому вопросам его развития и реформирования уделяется большое внимание.
Анализ противоречий и проблем законодательства о государственной и муниципальной службе и их решение позволяет повысить эффективность механизма управления прохождением публичной службы, а также результативность государственной и муниципальной кадровой политики в органах власти.
В качестве проблем механизма прохождения государственной и муниципальной службы в Российской Федерации можно выделить следующие.
Статьей 11 Федерального закона Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. №79 (далее - Федеральный закон №79) установлено, что гражданским служащим присваиваются классные чины гражданской службы в соответствии с замещаемой должностью, в пределах группы должностей гражданской службы, которые позволяют судить о соответствующей
-6-
ACTUAL ISSUES OF MODERN SCIENCE AND SOCIETY - 2/2015
степени и уровне профессиональной подготовленности гражданского служащего к определенному виду профессиональной служебной деятельности, сложности, ответственности и условиях выполняемой работы. В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003г. №58 (далее - Федеральный закон № 58) и Федеральном законе №79 определено, что при прохождении гражданской службы происходит взаимоучет классных чинов федеральной и гражданской службы субъектов Российской Федерации.
В свою очередь, Федеральный закон №79 и Положение «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим», утвержденное Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» подобный взаимоучет не производят.
Данное обстоятельство приводит к тому, что при переходе государственных гражданских служащих с федеральной гражданской службы на гражданскую службу субъектов Российской Федерации и обратно, а также при переходе с гражданской службы между субъектами Российской Федерации при принятии решения о присвоении классного чина не учитывается прежний класс чина гражданского служащего, присвоенного ему в рамках соответствующей группы должностей гражданской службы, а может быть присвоен только первый классный чин в рамках группы должностей гражданской службы, то есть чин 3-го класса. На практике происходит разрыв единой системы государственной службы и нарушается принцип профессионализма - право служащих на должностной рост на профессиональной основе.
Аналогичная ситуация сохраняется и в отношении механизма присвоения классных чинов для муниципальных служащих. Более системно проблема разрешается в отношении взаимоучета классных чинов гражданской и муниципальной службы в пределах одного субъекта Российской Федерации, потому что в соответствии со статьей 9 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25 «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №25) субъекты Российской Федерации определяют наименование и порядок присвоения классных чинов для муниципальной службы, и в соответствии со статьей 11 Федерального закона №79 субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют наименование и порядок присвоения классных чинов для гражданской службы.
В связи с этим видится необходимым разработка и принятие сводного реестра соответствия классных чинов государственной гражданской и муниципальной службы субъектов Российской Федерации в пределах соответствующей группы должностей публичной службы.
В качестве следующей проблемы прохождения публичной службы в Российской Федерации целесообразно отметить следующую. Неотъемлемым элементом процедуры прохождения муниципальной службы в Российской Федерации выступает оценка их профессионально-личностных качеств и результатов труда. В соответствии со статьей 17, статьей 18 Федерального закона №25-ФЗ и статьей 5.1. Закона Саратовской области от 2 августа 2007 г. № 157 «О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовской области» оценка уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих может осуществляться в форме конкурса, квалификационного экзамена и аттестации.
Конкурс на замещение вакантной должности муниципальной службы в Российской Федерации носит рекомендательный характер. Так, например, в соответствии со статьей 17 Федерального закона №25 при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс. Законом предусматривается только абстрактная возможность проведения конкурса на замещение должностей муниципальной службы.
Данное обстоятельство не соответствует природе публичной службы, разновидностью которой является служба муниципальная. Подобная ситуация приводит к тому, что во многих органах местного самоуправления крупных муниципальных образований формирование кадрового состава муниципальной службы происходит на бесконкурсной основе, что позволяет допустить поступление на муниципальную службу неквалифицированных специалистов. Поэтому видится целесообразным определить в Федеральном законе №25 те виды муниципальных образований, в которых процедура конкурса должна обязательно предшествовать заключению служебного контракта. К таким муниципальным образованиям, например, можно отнести муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район и внутригородская территория города федерального значения.
Аттестация по сравнению с конкурсом на замещение вакантной должности муниципальной службы носит регламентированный и обязательный характер.
State and Regional Management
В отличие от Федерального закона № 79, Федеральный закон № 25 не содержит положений о внеочередной аттестации муниципальных служащих. Внеочередная аттестация проводится по отдельной или одновременной инициативе гражданского служащего и представителя нанимателя, например, при неудовлетворительных результатах профессиональной служебной деятельности гражданского служащего по результатам годового отчета [1]. Внеочередная аттестация на муниципальной службе также сможет повысить уровень ответственности муниципальных служащих и эффективность их труда при исполнении своих профессиональных обязанностей. Таким образом, видится необходимым предусмотреть нормы внеочередной аттестации в отношении муниципальных служащих для обеспечения более полной взаимосвязи гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации.
В Федеральном законе № 25 определены решения и рекомендации, принимаемые комиссией по результатам аттестации муниципальных служащих. Так, рекомендации используются в отношении поощрения муниципальных служащих, по результатам достигнутых ими профессиональных успехов, в том числе в отношении повышения их в должности, а в случае необходимости рекомендации об улучшении деятельности аттестуемых муниципальных служащих. Федеральный закон № 25 закрепляет, что по результатам аттестации представитель нанимателя (работодатель) принимает решение о поощрении отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехи в работе или в срок не более одного месяца со дня аттестации о понижении муниципального служащего в должности с его согласия.
Однако до сих пор в законодательстве не определенна степень обязательности или необязательности решений и рекомендаций, которые принимаются аттестационной комиссией для представителя нанимателя. Видимо, решения аттестационной комиссии носят обязательный характер для представителя нанимателя в отличие от рекомендаций, которые могут носить характер условный, что обеспечивает расширение полномочий работодателя в отношении принятия решений о поощрении по итогам аттестации отдельных муниципальных служащих.
Поэтому видится необходимым четко определить и регламентировать перечень решений, которые обязательны к принятию работодателем и которые он вправе принять по результатам аттестации. Так, например, если аттестационная комиссия принимает решение о том, что муниципальный служащий не соответствует замещаемой должности, то представитель нанимателя обязан принять решение о понижении муниципального служащего в должности с его согласия. В случае же если аттестационная комиссия рекомендует муниципального служащего направить на повышение квалификации, то представитель нанимателя может принять решение о направлении его на повышение квалификации вместо понижения в должности.
В качестве противоречий механизма прохождения государственной и муниципальной службы в Российской Федерации можно выделить противоречие в системе гарантий при расторжении трудового договора с муниципальным служащим.
Согласно п. 2 статьи 3 Федерального закона № 25 на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства, поэтому при увольнении муниципального служащего возникает вопрос о необходимости ссылки на нормы статьи 19 Федерального закона № 25 либо на нормы Трудового Кодекса Российской Федерации (далее - Трудовой кодекс), в котором, например, также определены основания для расторжения трудового договора при предоставлении подложных документов или наличии заболеваний, препятствующих поступлению или прохождению муниципальной службы.
В соответствии с п. 18 Правил ведения и хранения трудовых книжек работодатель при прекращении трудового договора в соответствии и по основаниям, предусмотренным иными федеральными законами, в трудовую книжку вносит запись об увольнении работника со ссылкой на соответствующую статью федерального закона. Следовательно, при расторжении трудового договора с муниципальным служащим по одному из оснований, предусмотренных Федеральным законом №25, запись в трудовую книжку должна вноситься в соответствии с формулировкой данной статьи и со ссылкой на нее.
Однако возникает проблема, которая связана с тем, что при увольнении со ссылкой на отдельные статьи Трудового кодекса увольняемому работнику предоставляются определенные социальные гарантии. При увольнении по статье 19 Федерального закона № 25 муниципальный служащий лишается гарантий, предусмотренных Трудовым кодексом, потому что в законодательстве о муниципальной службе они не прописаны.
Таким образом, лишение муниципального служащего гарантий при расторжении трудового договора, в отличие от других работников, которым представлены права и гарантии, не связанные с занятием должностей муниципальной службы, противоречит принципу равенства, закрепленному Конституцией Российской Федерации. Соответственно решение данной проблемы возможно путем определения системы
ACTUAL ISSUES OF MODERN SCIENCE AND SOCIETY - 2/2015
социальных и материальных гарантий при расторжении трудового договора по инициативе работодателя в связи с нарушением ограничений и запретов нахождения на должностях муниципальной службы.
Согласно требованиям Федерального закона № 25, одной из обязанностей муниципального служащего является поддержание уровня квалификации, необходимого ему для надлежащего исполнения должностных обязанностей. В соответствии с п. 7 статьи 11 Федерального закона № 25 муни-ципальный служащий имеет право на повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета. Также в соответствии с п. 3 статьи 32 Федерального закона №25 одним из приоритетных направлений формирова-ния кадрового состава муниципальной службы является повышение квалификации муниципальных служащих.
Законодательством о государственной гражданской службе Российской Федерации предусмотрено три вида дополнительного профессионального образования: профессиональная переподготов-ка, повышение квалификации и стажировка [2]. Ввиду преемственности гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации муниципальные служащие имеют право на аналогичные виды до-полнительного профессионального образования, как и гражданские служащие. Однако, исходя из требований зако-нодательства, для муниципальных служащих предусматривается только повышение квалификации в соответствии с муниципальными правовыми актами за счет средств местного бюджета. Проблема получения дополнительного профессионального образования муниципальными служащими стоит достаточно остро, так как законодательством не предусмотрено получение профессиональной переподготовки за счет средств бюджета. Видится целесообразным внести дополнения в п. 5 статьи 11 Федерального закона № 25 о том, что муниципальный служащий имеет право на прохождение профессиональной переподготовки или повышение квалификации в соответствии с муниципальными правовыми актами за счет средств местного бюджета. Тем самым будет обеспечена регламентация системы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.
В соответствии с частью 1 статьи 35 Федерального закона № 25 развитие муниципальной службы обеспечивается муниципальными целевыми программами развития муниципальной службы и программами развития муниципальной службы субъектов Российской Федерации, финансируемыми соответственно за счет средств местных и региональных бюджетов. В связи с тем, что большинство бюджетов муниципальных образований носит дефицитный характер, возникает постоянный дефицит ресурсов для финансирования муниципальных программ развития муниципальной службы. Так, например, в соответствии с данными Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, на конец 2014 года около 80% всех муниципальных образований в Российской Федерации имели дефицитный бюджет [3]. Данное обстоятельство негативно сказывается на скорости обновления профессиональных знаний и уровне образования муниципальных служащих.
Библиографический список:
1. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. Э.Г. Липатова, С.Е. Чаннова. М.: Юстицинформ, 2006.
2. О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации: Указ Президента РФ от 28 дек. 2006 г. № 1474 в ред. от 04 дек. 2012 г. // СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 203.
3. Бюллетень «О составе работников, замещавших государственные (муниципальные) должности и должности государственной гражданской (муниципальной) службы, по полу, возрасту, стажу работы, образованию на 01 октября 2014 г.» [Электронный ресурс]. Росстат, URL: http://www.gks.ru (дата обращения: 21.02.2015).
