CC BY
371
Понятие, значение и последствия аттестации муниципальных служащих
Шулубина Светлана Александровна,
кандидат исторических наук, кафедра гражданского права и процесса. ФГБОУ ВО «Северо-Восточный государственный университет», sashulubina@mail.ru.
В данной статье прослеживается история формирования института аттестации лиц, замещающих должности в органах власти и управления, и, в первую очередь в органах местного самоуправления. Начиная с 1998 года, т.е. с начала формирования законодательства о муниципальной службе новой России, и по современный период в нормативно-правовых актах не сформулирована дефиниция «аттестация муниципального служащего». На протяжении 19 прошедших лет нормативные правовые акты устанавливали только содержание аттестации посредством указания целей, которых эта процедура должна достигать - определить соответствие муниципального служащего замещаемой должности муниципальной службы. Анализ предлагаемых учеными определений позволяет говорить об отсутствии единообразия в понимании аттестации, также не наблюдается единства подходов по вопросу о том, что должно стать предметом проверки (оценки) в ходе аттестационных процедур. В этой связи в рамках исследования предложен вариант определения аттестации муниципального служащего: аттестация - это процедура оценки профессиональной служебной деятельности муниципального служащего в целях определения его соответствия замещаемой должности и решения вопросов о дальнейшем прохождении муниципальной службы в органах местного самоуправления. В статье сформулированы основные выводы, касающиеся значения аттестации. На основе изучения и сравнения нормативно-правовых актов, регламентирующих аттестацию муниципальных служащих отдельных регионов Дальневосточного Федерального округа сделаны конкретные выводы о последствиях проведения аттестации, которые могут иметь для муниципального служащего как негативный, так и позитивный характер.
Ключевые слова: понятие аттестации, значение аттестации, последствия аттестации, муниципальные служащие.
Н
2 СО
0
сч
01
Успешное решение экономических, финансовых, социальных и иных задач на местном уровне во многом зависит от эффективности деятельности органов местного самоуправления.
В современной России профессиональная деятельность служащих по обеспечению исполнения полномочий органов самоуправления именуется муниципальной службой. Законодательством определены правовое положение муниципальных служащих, порядок поступления на муниципальную службу и ее прохождения, особенности условий муниципальной службы, порядок проведения аттестации служащих и многие другие вопросы. Именно посредством проведения аттестации решаются весьма важные вопросы: соответствует ли гражданин, замещающий должность муниципальной службы, тем требованиям, которые предъявляются к уровню образования, наличию управленческих умений и навыков, является ли его служебная деятельность эффективной в процессе исполнения тех или иных полномочий, которые призваны решать органы местного самоуправления на территории муниципального образования.
В связи с важностью процедуры аттестации в процессе формирования профессионального кадрового состава органов местного самоуправления, исследование вопросов правовой регламентации данной кадровой процедуры представляется актуальным.
В нашей стране аттестация, как средство и способ проверки соответствия профессионального уровня лиц, замещающих должности в органах власти и управления, впервые была введена в середине 80-х годов ХХ столетия [18], тем не менее, за почти тридцатилетний период в России четко не сформулировано определение понятия аттестации лиц, замещающих должности в органах публичной власти (органах государственной власти и органах местного самоуправления), что, по мнению ученых-правоведов, «негативно отражается на правоприменительной практике» [5, с. 27].
Изучение литературы по проблемам трудового права позволяет констатировать тот факт, что как в советский период, так и на современном этапе развития России, в рамках данного научного направления велись и продолжают вестись теоретические разработки, связанные с определением понятий «аттестация» или «аттестация работни-
ка». Такой интерес к данной проблеме обусловлен тем, что в советский период и в первое десятилетие после распада СССР в трудовом законодательстве не было не только специальной главы или статьи, но даже упоминания термина «аттестация». Принятый в декабре 2001 года Трудовой кодекс Российской Федерации хотя и ввел в оборот новый понятийный аппарат и уточнил смысл отдельных терминов в свете новых социально-трудовых отношений, тем не менее, не установил дефиниции «аттестация работника».
Подходы к определению аттестации содержат как бы две составляющих: согласно одной составляющей аттестация связана с проверкой уровня квалификации работника, которая несет в себе нейтральный характер, так как касается только выполняемой работником функции, что может быть объективно измерено, например, за счет установления количественных и качественных показателей. Вторая же составляющая связана с оценкой моральных, политических и личных качеств работника, которые невозможно определить объективно.
Наличие в приведенных выше подходах к определению понятия «аттестация» политической и идеологической составляющей вполне объяснимо, так как в советский период развития государства и права значимую роль играла коммунистическая идеология, а принцип партийности влиял на оценку многих видов деятельности граждан. В то же время здесь возникает и другой вопрос: может ли выявление уровня моральных и духовно-нравственных качеств работника служить основанием для определения уровня квалификации и признания работника соответствующим или несоответствующим занимаемой должности на современном этапе? Полагаем, что оценка данных качеств может присутствовать лишь при аттестации определенных категорий работников или служащих исходя из осуществляемой ими деятельности. К числу таких категорий работников (служащих) могут быть отнесены, например, педагогические работники, государственные и муниципальные служащие, сотрудники органов прокуратуры, органов внутренних дел и Федеральной службы безопасности. Выявление таких аспектов, как моральные и нравственные качества работника , должно определяться соответствующими нормативно-правовыми актами.
Таким образом, не наблюдается единства подходов по вопросу о том, что должно стать предметом проверки - деловые и профессиональные качества работника (служащего) или наряду с его профессиональной пригодностью, еще и моральные качества. Полагаем, что такая ситуация на практике порождает формулирование различных целей аттестации.
Необходимо отметить, что если в рамках трудового права и наук, связанных с управлением персоналом, сложился ряд подходов к формулированию определения аттестации, то в таких областях, как муниципальное право и служебное право, отсутствует формулировка (дефиниция)
«аттестация муниципального служащего». Полагаем, что такую дефиницию можно сформулировать на основе анализа законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации.
Муниципальная служба может быть отнесена к числу новых публично-правовых и социальных институтов, которые появились на современном этапе развития Российского государства. Так как основное предназначение муниципальной службы связано с обеспечением исполнения полномочий органов местного самоуправления и лиц, замещающих муниципальные должности, появление данного вида службы было обусловлено формированием на территории Российской Федерации органов местного самоуправления. Процесс формирования таких органов начался еще в последние месяцы существования Союза ССР, когда в России был принят первый законодательный акт -Закон от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в Российской Федерации» [6]. Анализ положений данного акта позволяет установить, что в нем отсутствовали нормы, которыми бы вводился новый вид службы - муниципальная служба.
Во второй половине 90-х годов ХХ века законодательство о местном самоуправлении было обновлено, а обусловило эти обновления принятая в декабре 1993 года новая Конституция Российской Федерации. Новый Основной закон содержит в своей структуре главу 8 (статьи 130 - 133), посвященную местному самоуправлению. В статьях указанной главы не содержится указания на то, что для организации работы органов местного самоуправления формируется новый вид службы - муниципальная служба.
Впервые законодательное закрепление муниципальной службы, как нового публично-правового института, предназначенного для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, произошло в рамках Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [13]. При этом статья 21 указанного законодательного акта, закрепляя новый вид службы, устанавливала следующий порядок ее правовой регламентации (включая условия и порядок прохождения муниципальной службы): правовая регламентация муниципальной службы определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом. Из приведенной нормы следует, что для правовой регламентации нового вида службы на федеральном уровне должен быть принят закон, который определит требования к должностям муниципальной службы, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой и другие аспекты, касающиеся муниципальной службы.
Указанный в статье 21 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закон был принят в 1998 году - это Федеральный закон «Об основах муниципальной служ-
Н
2
СО ^
0
СЧ
01
бы в Российской Федерации» [15]. Изучение нормативного материала данного законодательного акта позволяет установить, что упоминание об аттестации муниципальных служащих в статьях закона встречается лишь один раз (пункт 1 статьи 9) и связано с присвоением муниципальному служащему квалификационного разряда. Статей или статьи, которыми бы регламентировались процедуры аттестации муниципальных служащих, данный закон не содержит, а соответственно, в нем отсутствуют нормы, в которых бы содержалось определение аттестации муниципальных служащих.
В начале 2000-х годов в России началась реформа местного самоуправления, в ходе которой были приняты новые законодательные акты, регламентирующие как организацию системы местного самоуправления, так и регламентирующие отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [14] и Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [9]. Изучение норм вышеуказанных законодательных актов позволяет установить, что в Законе № 131-ФЗ законодатель хотя и включил в его содержание статью, посвященную муниципальной службе (статья 42), но, как и в предыдущем законодательном акте (Федеральный закон от 28 августа 1995 г.), регламентирующем местное самоуправление, установил, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.
Закон № 25-ФЗ содержит в своей структуре главу 4, нормами которой устанавливаются порядок поступления на муниципальную службу и порядок ее прохождения. Одной из составляющих прохождения службы является аттестация муниципальных служащих. В соответствии с частью 1 статьи 18 аттестация муниципального служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности муниципальной службы.
Приведенная выше норма Закона № 25-ФЗ, по сути, не закрепляет дефиницию аттестации муниципального служащего, а закрепляет лишь цель ее проведения. При этом часть 7 статьи 18 Закона № 25-ФЗ устанавливает следующее: положение о проведении аттестации муниципальных служащих утверждается муниципальным правовым актом в соответствии с типовым положением о проведении аттестации муниципальных служащих, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации. Из
приведенной нормы следует, что на уровне субъектов Федерации должны быть приняты законодательные акты, которые определяют порядок аттестации.
При обращении к нормативным правовым актам, принятым в субъектах Российской Федерации и регламентирующим правоотношения в сфере муниципальной службы, установлено, что законодательные (представительные) органы государственной власти, формируя региональное законодательство, идут по пути дублирования нормативных положений, закрепленных в федеральном законодательстве. В ходе изучения законов о муниципальной службе, принятых в ряде субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, установлено, что формулируя нормы об аттестации муниципальных служащих, в них повторяются положения части 1 статьи 18 Закона № 25-ФЗ: аттестация муниципального служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности муниципальной службы.
Указанный выше подход к формированию регионального законодательства имеет место в Камчатском и Хабаровском краях, Магаданской области. Так, в статье 13 Закона Камчатского края «О муниципальной службе в Камчатском крае» закреплено, что аттестация муниципального служащего проводится в целях определения соответствия муниципального служащего замещаемой должности муниципальной службы [7]. В статье 8 Закона Хабаровского края «О муниципальной службе в Хабаровском крае» содержится следующая формулировка: аттестация муниципального служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности муниципальной службы [10]. Аттестация муниципального служащего проводится один раз в три года. Статьей 8 Закона Магаданской области «О муниципальной службе в Магаданской области» установлено, что аттестация муниципальных служащих проводится один раз в три года в целях определения соответствия муниципального служащего замещаемой должности муниципальной службы [8].
В связи с тем, что на законодательном уровне -как федеральном, так и субъектов Федерации - не сформулировано определение понятия «аттестация муниципального служащего», в рамках проводимого исследования предпринята попытка сформулировать такое определение. Опираясь на разработки ученых-правоведов и ученых в области менеджмента и управления персоналом, учитывая действующую нормативную правовую базу, регламентирующую институт муниципальной службы и используя метод толкования правовых норм, может быть сформулировано понятие аттестации муниципальных служащих: аттестация - это процедура оценки профессиональной служебной деятельности муниципального служащего в целях определения его соответствия замещаемой должности и решения вопросов о дальнейшем прохождении муниципальной службы в органах местного самоуправления.
Значимость проведения аттестации, как в системе муниципальной службы, так и в иных сферах профессиональной деятельности, связанных с выполнением управленческих функций и полномочий в органах публичной власти и управления, может быть определена следующим образом.
Во-первых, действующее законодательство о местном самоуправлении и о муниципальной службе в Российской Федерации, закрепляя в качестве обязательной процедуры прохождение аттестации, создает тем самым правовой механизм, позволяющий осуществлять работу по повышению эффективности деятельности аппарата муниципальных (местных) органов власти и управления.
Во-вторых, значение аттестации проявляется также в том, что в ходе аттестационных процедур происходит не только проверка соответствия муниципального служащего требованиям к уровню образования и наличия необходимых знаний и умений, но и выявление пробелов в необходимых для эффективной служебной деятельности знаниях. В этой связи можно говорить о том, что аттестация выполняет такую задачу, как стимулирование повышения квалификации муниципального служащего.
В-третьих, так как главная цель аттестации -установление соответствия муниципального служащего замещаемой им должности, то в случаях, когда в ходе аттестации комиссия приходит к выводу о несоответствии служащего тем требованиям, которые установлены для замещаемой им должности, решается вопрос о перемещении служащего либо его увольнении. Тем самым аттестация позволяет обеспечивать пребывание на должностях муниципальной службы тех лиц, которые по своим профессиональным качествам способны выполнять возложенные на них обязанности эффективно.
В-четвертых, при изучении литературы по муниципальному праву, а также литературы, посвященной управлению персоналом, установлено, что значимость аттестации состоит также в том, что она «является комплексным организационным образованием и выполняет ряд функций, важных в кадровой работе с персоналом в любой из сфер человеческой деятельности» [2, с. 127].
В теории права в рамках разработки проблематики правомерного поведения указывается, что поведение индивида может приносить как пользу, так и вред, а та или иная модель поведения может повлечь наступление определенных последствий. При этом характер таких последствий может носить как позитивные, так и негативные для индивида последствия [20, с.579-581].
Изучение и анализ нормативных правовых актов, которыми урегулированы общественные отношения в сфере муниципальной службы, и, в том числе, регулирующие правила проведения аттестации лиц, замещающих должности муниципальной службы, позволяет говорить о том, что этот вид общественных отношений весьма важен и социально значим для общества и государства. В этой связи в рамках правовой регламентации это-
го вида общественных отношений для регулирования поведения индивидов, имеющих статус муниципальных служащих, устанавливается ряд последствий, которые имеют как негативный, так и позитивный характер.
Рассмотрим негативные последствия аттестации для индивида, имеющего статус муниципального служащего.
При обращении к нормам Закона № 25-ФЗ, можно установить, что в частях 4 и 5 статьи 18 данного законодательного акта, содержатся положения, закрепляющие наступление негативных последствий для муниципального служащего, признанного по результатам аттестации не соответствующим замещаемой должности муниципальной службы.
Системный анализ содержания частей 4 и 5 статьи 18 Закона № 25-ФЗ позволяет заключить, что на основе материалов аттестации, поступивших из аттестационной комиссии представителю нанимателя (работодателю), в тех случаях, когда аттестационной комиссией принято решение о несоответствии муниципального служащего замещаемой должности, представитель нанимателя в срок не более одного месяца со дня аттестации вправе принять следующие решения: о понижении муниципального служащего в должности с его согласия; об увольнении с муниципальной службы в связи с несоответствием замещаемой должности вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации.
В тех случаях, когда муниципальный служащий отказывается от перевода на нижестоящую должность, и в органе местного самоуправления отсутствуют иные вакантные должности, на которые мог бы быть переведен муниципальный служащий, он также подлежит увольнению.
В части 5 статьи 18 Закона № 25-ФЗ содержится положение, которое устанавливает следующее: по истечении указанного срока (т.е. одного месяца со дня аттестации) увольнение муниципального служащего или понижение его в должности по результатам данной аттестации не допускается. Полагаю, что указанная норма, вступает в противоречие с целым рядом принципов и правил, установленных для регулирования, как муниципальной службы, так и деятельности органов местного самоуправления.
Если муниципальный служащий признан в ходе аттестации несоответствующим замещаемой им должности муниципальной службы, то это означает, что он, например, имеет недостаточную квалификацию или не обладает необходимыми знаниями и умениями для эффективного выполнения возложенных на него обязанностей, могут иметь место нарушения служебной дисциплины или иные нарушения, связанные с несоблюдением ограничений и запретов, связанных с замещением должностей муниципальной службы. Перечисленные характеристики, отражающие непригодность индивида к особому виду трудовой деятельности -муниципальной службе, как в совокупности, так и в отдельности, оказывают негативные последствия
Н
2
8
^
0
СЧ
01
для работы органа местного самоуправления или его подразделения. Непринятие представителем нанимателя мер, направленных на увольнение такого служащего либо перевод его на иную должность, замещая которую он будет справляться с возложенными на него обязанностями, входит в противоречие с такими принципами, как:
- подбор персонала для органов местного самоуправления должен быть ориентирован на высококвалифицированные и компетентные кадры (часть 2 статьи 6 Европейской хартии местного самоуправления [4]);
- профессионализм и компетентность муниципальных служащих, ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей (пункты 3 и 9 статьи 4 Закона № 25-ФЗ, закрепляющие основные принципы муниципальной службы).
Изучение научной литературы позволяет установить, что ученые-правоведы достаточно часто в своих работах подвергают критике те или иные положения российского законодательства о муниципальной службе. Так, например, Т.З. Алиев в исследовании, проведенном в 2010 году, указывал следующее: «Федеральный закон о муниципальной службе и другие нормативные акты не сняли с повестки дня вопрос о завершенности реформы муниципальной службы. Не проведены в жизнь такие принципы, на которых базируется институт муниципальной службы, как принцип компетентности и профессионализма кадров, принцип стабильности муниципальной службы. До сих пор карьерное продвижение и оценка профессионализма и деловых качеств муниципальных служащих в большей степени зависят от личного отношения к ним руководителя муниципального органа, нежели от их профессионального уровня и деловых качеств» [1, с. 3-4].
Несмотря на то, что в приведенном мнении Т.З. Алиева не содержится прямого указания на положения части 5 статьи 18 Закона № 25-ФЗ, можно заключить, что именно эти положения подвергаются критике. Но, несмотря на то, что указанное критическое мнение было сформулировано еще в 2010 году, а норма так и не была подвергнута каким-либо изменениям, можно согласиться с Т.З. Алиевым, что федеральный законодатель не проводит внимательного анализа законодательных актов по вопросам муниципальной службы и не принимает в расчет проводимых исследований по данной проблематике. Подобная позиция не способствует укреплению института местного самоуправления, а низкий уровень квалификации муниципальных служащих, призванных обеспечивать работу органов местного самоуправления, по мнению профессора Н.С. Бондаря, «не позволит признать местное самоуправление одной из важнейших конституционных ценностей, способствующих, в том числе, обеспечению единства и устойчивости всего государственно-организованного общества» [3, с. 68].
Критика в отношении нормативных положений части 5 статьи 18 Закона № 25-ФЗ никак не по-
влияла на нормотворчество органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В Камчатском и Хабаровском краях, Магаданской области нормативные правовые акты, регламентирующие аттестацию муниципальных служащих, продублировали положения частей 4 и 5 статьи 18 Закона № 25-ФЗ и установили идентичное правовое регулирование: по результатам аттестации представитель нанимателя (работодатель) в срок не более одного месяца со дня аттестации принимает решение о понижении муниципального служащего в должности с его согласия. В случае несогласия муниципального служащего с понижением в должности или невозможности перевода с его согласия на другую должность муниципальной службы представитель нанимателя может в срок не более одного месяца со дня аттестации уволить его с муниципальной службы в связи с несоответствием замещаемой должности вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации. По истечении указанного срока увольнение муниципального служащего или понижение его в должности по результатам данной аттестации не допускается.
При принятии решения об увольнении муниципального служащего, признанного по итогам аттестации несоответствующим замещаемой должности, следует иметь ввиду, что процедура увольнения должна производиться на основе норм трудового законодательства, т.к. статья 19 Закон № 25-ФЗ, закрепляющая перечень основания для расторжения трудового договора с муниципальным служащим, в числе таких оснований не содержит указаний на расторжение трудового договора по результатам аттестации. Часть 1 стать 19 Закона № 25-ФЗ при этом указывает на перечень оснований для расторжения трудового договора, предусмотренных ТК РФ, а часть 2 статьи 3 Закона № 25-ФЗ закрепляет, что на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом.
Судебная практика рассмотрения дел, в рамках которых оспаривается законность увольнения муниципальных служащих по результатам аттестации, свидетельствует о том, что суды при разрешении данных споров руководствуются не только нормами Закона № 25-ФЗ, но и нормами ТК РФ.
Так, из определения Калужского областного суда от 8 апреля 2013 г. по делу № 33-797/2013 следует, что при рассмотрении апелляционной жалобы на решение Обнинского городского суда Калужской области от 11 января 2013 г. по иску гражданина А. к Администрации г. Обнинска Калужской области о признании незаконными решения аттестационной комиссии и увольнения по результатам аттестации, суд первой инстанции, рассматривая дело по существу, давал оценку правильности применения положений пункта 3 части 1 статьи 81 ТК РФ, которым установлено, что трудовой договор может быть расторгнут работодателем в случаях несоответствия работника занимаемой
должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации [19]. Также суд в вынесенном решении ссылался на разъяснения, содержащиеся в пункте 24 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса РФ» [12].
Рассматривая вопрос о позитивных последствиях аттестации, установлено следующее.
Перечень позитивных последствий может быть определен посредством анализа положений частей 3 - 5 статьи 18 Закона № 25-ФЗ. Такими позитивными последствиями для муниципального служащего являются: поощрение за достигнутые успехи в работе; направление для получения дополнительного профессионального образования; повышение в должности.
Что касается поощрения муниципальных служащих, то в соответствии с положениями статьи 26 Закона № 25-ФЗ, виды поощрения муниципального служащего и порядок его применения устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Таким образом, федеральный законодатель в специальном законе, посвященном регулированию правоотношений в сфере муниципальной службы, не установил каких-либо поощрений, отдав решение этого вопроса на уровень субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Конструкция статьи 18 Закона № 25-ФЗ такова, что рекомендации аттестационной комиссии о поощрении муниципального служащего не являются строго обязательными для представителя нанимателя. На эту особенность указывал в своем исследовании Т.З. Алиев: «из текста Закона о муниципальной службе неясным остается вопрос о том, насколько обязательными для представителя нанимателя являются решения и рекомендации аттестационной комиссии. В результате проведенного исследования сделан вывод, что результаты аттестации муниципальных служащих на карьерное продвижение служащего, на повышение его квалификации, на присвоение очередного классного чина, на повышение размера оплаты труда оказывают лишь косвенное влияние. В связи с этим, актуальным будет постановка вопроса о необходимости внесения изменений в Федеральный закон № 25-ФЗ» [1, с. 18].
Что касается принятия решения о направлении муниципального служащего для получения дополнительного профессионального образования, то исходя из смысла части 4 статьи 18 Закона № 25-ФЗ, такое решение вправе принимать представитель нанимателя, аттестационная комиссия вправе только давать рекомендацию о получении дополнительного образования.
Региональное законодательство и нормативные акты органов местного самоуправления дублируют указанные положения Закона № 25-ФЗ, но реализации этих норм на практике вызывает ряд затруднений.
За последние десять лет сложился механизм получения муниципальными служащими дополнительного профессионального образования. В связи с недостаточностью финансовых средств в бюджетах муниципальных образований, этот механизм реализуется в рамках региональных программ развития местного самоуправления и муниципальной службы. Подобные программы приняты в большинстве субъектов Российской Федерации, а в последние годы стали приниматься и в муниципальных образованиях.
Так, например, в Магаданской области в 2014 -2016 гг. реализовывалась государственная программа «Развитие системы государственного и муниципального управления в Магаданской области» [16], составной частью которой являлась подпрограмма, именуемая «Развитие государственной гражданской и муниципальной службы в Магаданской области на 2014-2016 годы». Указанная подпрограмма должна была обеспечить решение ряда задач, в том числе развивать систему подготовки кадров для гражданской и муниципальной службы, дополнительного профессионального образования гражданских и муниципальных служащих. В рамках реализации подпрограммы финансирование мероприятий на дополнительное профессиональное образование муниципальных служащих предусматривается из областного бюджета в виде субсидий бюджетам муниципальных образований, при этом количество муниципальных служащих, которые должны пройти обучение, устанавливается органами государственной власти субъекта Федерации на основании заявок органом местного самоуправления. Квоты по количеству муниципальных служащих, которые могут пройти обучение по программам дополнительного профессионального образования, утверждаются на среднесрочную перспективу, что не позволяет органам местного самоуправления, в случае количественного увеличения потребности в обучении муниципальных служащих, получать дополнительное финансирование. В этой связи руководитель органа местного самоуправления, получив из аттестационной комиссии документы, содержащие рекомендацию о необходимости направления муниципального служащего для прохождения дополнительного профессионального образования, не всегда может выполнить данную рекомендацию.
Следует отметить, что аналогичный порядок проведения мероприятий по дополнительному профессиональному образованию муниципальных служащих сохраняется и на ближайшие годы, что следует из вновь принятой государственной программы Магаданской области «Развитие системы государственного и муниципального управления и профилактика коррупции в Магаданской области» на 2017-2021 годы» [17].
Изучение и анализ региональных и муниципальных актов о проведении аттестации позволяет установить, что норма Закона № 25-ФЗ, предусматривающая повышение муниципального служащего в должности по итогам аттестации, хотя и продублирована, но в региональных и муници-
Н
2
8 1 0
СЧ
01
пальных актах отсутствует какой-либо четкий механизм ее реализации. Ни нормативные акты субъектов Федерации, ни муниципальные акты не определяют, каким образом следует действовать представителю нанимателя в тех случаях, когда в документах аттестационной комиссии имеется рекомендация о повышении муниципального служащего в должности.
Возможны два варианта действий представителя нанимателя: 1) при наличии вакансии в органе местного самоуправления и при условии, что вакантная должность является вышестоящей по отношении к той должности, которую замещает муниципальный служащий, успешно прошедший аттестацию, такой служащий решением представителя нанимателя может быть назначен на вакантную вышестоящую должность; 2) исходя из положений статьей 28 и 33 Закона № 25-ФЗ, в муниципальном образовании должен формироваться кадровый резерв. В этой связи представитель нанимателя, получив из аттестационной комиссии документы, содержащие рекомендацию о повышении муниципального служащего в должности, может принять решение о включении его в кадровый резерв для замещения вышестоящей должности в случае появления вакансии на такую должность.
В ходе проведения исследования установлено, что во исполнение требований статей 28 и 33 Закона № 25-ФЗ, органы местного самоуправления принимают нормативные акты, которыми устанавливаются правила формирования кадрового резерва. Так, например, в муниципальном образовании «город Магадан» в 2014 году было принято Положение о порядке формирования и подготовки кадрового резерва для замещения должностей муниципальной службы в мэрии города Магадана [11]. Изучение указанного акта позволяет установить, что в нем отсутствуют нормативные положения, которые бы устанавливали порядок включения в кадровый резерв для замещения вышестоящей должности муниципального служащего, успешно прошедшего аттестацию и рекомендованного аттестационной комиссией. Следует отметить, что указанное положение предусматривает для муниципальных служащих возможность быть включенными в кадровый резерв только по результатам конкурса, который они должны пройти.
Таким образом, на данном этапе формирование кадрового резерва представляет собой самостоятельную процедуру, никак не связанную с итогами аттестации, что не может рассматриваться как эффективный механизм правового регулирования в сфере подбора и расстановки кадров, содействия должностному росту муниципальных служащих. В нормативных актах не закреплен и порядок замещения вышестоящей должности по итогам аттестации по рекомендации аттестационной комиссии и при наличии вакантной вышестоящей должности в органе местного самоуправления.
Таким образом, регламентация последствий прохождения аттестации имеет различный уровень правовой определенности. Если порядок на-
ступления негативных последствий носит достаточно определенный характер и наряду с нормами Закона № 25-ФЗ в этих случаях подлежат применению нормы трудового законодательства, то наступление позитивных последствий не имеет детальной регламентации, а нормы Закона № 25-ФЗ в этой части носят в большей степени рекомендательный характер, но эти рекомендации не получили какой-либо детализации на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов.
Литература
1. Алиев Т.З. Проблемы правового регулирования отношений в сфере организации муниципальной службы в Российской Федерации: авто-реф. дис. ...к.ю.н. - М.: МГУ им. М.В. Ломоносова, 2010. - С. 3 - 4.
2. Анисимов В.М. Кадровая служба и управление персоналом организации. - М.: Инфра-М, 2003. - С. 127.
3. Бондарь Н.С. Сильное местное самоуправление - сильное государство: история и современность // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - № 4. - С. 68.
4. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985). Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 11 апр. 1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 36. - Ст. 4466.
5. Закалюжная Н.В. Аттестация как одна из форм определения квалификации работников // Законодательство и экономика. - 2004. - № 4.
6. О местном самоуправлении в Российской Федерации: закон Российской Федерации от 6 июля 1991 г. № 1550-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 29. - Ст. 1010.
7. О муниципальной службе в Камчатском крае: закон Камчатского края от 4 мая 2008 г. № 58 (по сост. на 27 сентября 2018 г.) : Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс] - http://pravo.gov.ru (дата обращения: 13.11.2018).
8. О муниципальной службе в Магаданской области: закон Магаданской области от 2 нояб. 2007 г. № 900-ОЗ (по сост. на 19 марта 2018 г.) // Приложение к газете «Магаданская правда». -2007. - № 125(19793). - 7 ноября.
9. О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. -2007. - № 10. - Ст. 1152.
10. О муниципальной службе в Хабаровском крае: закон Хабаровского края от 25 июля 2007 г. № 131 (по сост. на 29 марта 2017 г.) : Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс] - http://pravo.gov.ru (дата обращения: 13.11.2018).
11. О порядке формирования и подготовки кадрового резерва для замещения должностей муниципальной службы в мэрии города Магадана (вместе с «Положением о порядке формирования и подготовки кадрового резерва для замещения должностей муниципальной службы в мэрии горо-
да Магадана»): постановление мэрии города Магадана от 3 марта 2014 г. № 733 (по сост. на 08.06.2015) // Вечерний Магадан. - 2014. - № 11(1287). - 13 марта.
12. О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2 (ред. от 24.11.2015) // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2004. - № 6.
13. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 28 авг.1995 г. № 154-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1995. - № 35. - Ст. 3506.
14. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
15. Об основах муниципальной службы в Российской Федерации: федер. закон от 8 янв. 1998 г. № 8-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1998. - № 2. - Ст. 224.
16. Об утверждении государственной программы Магаданской области «Развитие системы государственного и муниципального управления в Магаданской области» на 2014-2016 годы»: постановление Правительства Магаданской области от 20 фев. 2014 г. № 120-пп (по сост. на 17.11.2016) // Магаданская правда. - 2014. - № 14(20666). - 25 фев.
17. Об утверждении государственной программы Магаданской области «Развитие системы государственного и муниципального управления и профилактика коррупции в Магаданской области» на 2017-2021 годы»: постановление Правительства Магаданской области от 22 сент. 2016 г. № 764-пп // Приложение к газете «Магаданская правда». - 2016. - № 76(20935). - 4 окт.
18. Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации ответственных работников аппарата советских и общественных органов: постановление ЦК КПСС и ЦК ВЛКСМ от 5 марта 1987 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. -1987. - № 12. - Ст.136.
19. Определение Калужского областного суда от 8 апр. 2013 г. по делу № 33-797/2013 (документ опубликован не был) // СПС «КонсультантПлюс». -Раздел «Судебная практика». - «Суды общей юрисдикции».
20. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - М.: Юрист, 2002. - С. 579 - 581.
Concept, importance and consequences of certification of
municipal employees Shulubina S.A.
Northeastern State University
This article deals with the history of formation of the institute of certification of persons who hold positions in regulatory and administrative authorities, primarily in local authorities. Since 1998, i.e. since the beginning of formation of the legislation on municipal service in new Russia, and to date the definition of certification of municipal employees has not yet been formulated in normative legal acts. Over the past 19 years,
normative legal acts established only the content of certification by specifying the goals that this procedure should achieve - to determine the suitability of a municipal employee for the post in question. The analysis of the definitions proposed by scientists suggests a lack of uniformity in the understanding of certification, and there is no unity of approaches to the issue of what should be the subject of assessment during certification procedures. In this regard, the author proposes the definition of certification of a municipal employee: certification is a procedure for assessing the professional performance of a municipal employee in order to determine his suitability for the position and the decision on the further municipal service in local authorities. The article presents the main conclusions concerning the importance of certification. Based on the study and comparison of normative legal acts regulating the certification of municipal employees of certain regions of the Far Eastern Federal District, the author comes to certain conclusions on the consequences of the certification, which may be both negative and positive for a municipal employee.
Keywords: Concept of certification, importance of certification, consequences of certification, municipal employees.
References
1. Aliyev T.Z. Problems of legal regulation of relations in the organization of municipal services in the Russian Federation: author. dis. ... Ph.D. - M .: MSU. Mv Lomonosov, 2010. - p. 3 - 4.
2. Anisimov V.M. Personnel service and organization management.
- M .: Infra-M, 2003. - p. 127.
3. Bondar N.S. Strong local self-government is a strong state: history and modernity // Constitutional and municipal law. -2016. - № 4. - p. 68.
4. European Charter of Local Self-Government (done at Strasbourg
on 10/15/1985). Convention ratified by Federal Law of April 11. 1998 № 55-03 // Meeting of the legislation of the Russian Federation. - 1998. - No. 36. - Art. 4466.
5. Zakalyuzhnaya N.V. Certification as one of the forms for determining the qualification of workers // Legislation and Economics. - 2004. - № 4.
6. On local self-government in the Russian Federation: Law of the
Russian Federation of July 6, 1991 No. 1550-1 // Vedomosti SND and AF RSFSR. - 1991. - № 29. - Art. 1010.
7. On the municipal service in the Kamchatka Territory: Law of the
Kamchatka Territory of May 4, 2008 No. 58 (compiled as of September 27, 2018): Official Internet portal of legal information [Electronic resource] - http://pravo.gov .ru (appeal date: 11/13/2018).
8. On the municipal service in the Magadan region: the law of the
Magadan region of 2 Nov. 2007 No. 900-OZ (compiled as of March 19, 2018) // Appendix to the Magadanskaya Pravda newspaper. - 2007. No. 125 (19793). - November 7th.
9. On the municipal service in the Russian Federation: Feder. Law
of March 2, 2007 No. 25-03 // Coll. legislation grew. Federation.
- 2007. - № 10. - Art. 1152.
10. On the municipal service in the Khabarovsk Territory: the law of the Khabarovsk Territory of July 25, 2007 No. 131 (compiled as of March 29, 2017): Official Internet portal of legal information [Electronic resource] - http://pravo.gov .ru (appeal date: 11/13/2018).
11. On the order of formation and training of personnel reserve for the filling of posts of municipal service in the mayor's office of the city of Magadan (together with the "Regulations on the procedure for the formation and preparation of personnel reserve for replacing the posts of municipal service in the mayor's office of the city of Magadan") № 733 (compiled on 06/08/2015) // Evening Magadan. - 2014. - № 11 (1287). -March 13.
12. On the application by the courts of the Russian Federation of the Labor Code of the Russian Federation: Resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation of March 17, 2004 No. 2 (as amended on November 24, 2015) // Bulletin of the Supreme Court of the Russian Federation. -2004. - № 6.
13. About the general principles of the organization of local self- 3 government in the Russian Federation: feder. Law of August g 28, 1995, No. 154-03 // Coll. legislation grew. Federation. - g 1995. - No. 35. - Art. 3506. £
14. On the general principles of the organization of local self- S government in the Russian Federation: feder. Act of Oct. 6. g 2003 № 131-03 // Sobr. legislation grew. Federation. - 2003. - a № 40. - Art. 3822. y
a
18. On the approval of the Regulations on the procedure for certification of senior officials of the Soviet and public bodies: the resolution of the CPSU Central Committee and the Komsomol Central Committee of March 5, 1987 // Vedomosti Supreme Soviet of the USSR. - 1987. - № 12. - Article 136.
19. Definition of the Kaluga Regional Court of 8 Apr. 2013 in case number 33-797 / 2013 (the document was not published) // PCA "Consultant Plus". - Section "Judicial practice". - "Courts of law".
20. Theory of State and Law: Course of lectures / ed. N.I. Matuzov and A.V. Malko. - M .: Lawyer, 2002. - p. 579 - 581.
Pravda newspaper. - 2016. - № 76 (20935). - 4 oct.
x 2
00 ^
0
C4
01
15. On the basics of municipal service in the Russian Federation: Feder. Law of January 8 1998 № 8-03 // Sobr. legislation grew. Federation. - 1998. - № 2. - Art. 224.
16. On approval of the state program of the Magadan region "Development of the system of state and municipal management in the Magadan region" for 2014-2016 ": the decree of the Government of the Magadan region of 20 February. 2014 number 120 pp (comp. On 11/17/2016) // Magadanskaya Pravda. - 2014. - № 14 (20666). - 25 Feb
17. On approval of the state program of the Magadan region "Development of the system of state and municipal government and prevention of corruption in the Magadan region" for 20172021: a decree of the Government of the Magadan region of 22 September. 2016 No. 764-pp // Appendix to the Magadanskaya
